重组土地收益分配体系 优化配置土地资源与资产——谈市场经济体制下如何改革土地价税费体系，本文主要内容关键词为：体系论文,土地论文,税费论文,市场经济体制论文,土地资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301文献标识码：A
加入WTO，无疑会使中国经济生活面临一个全新的国际环境。WTO框架下的市场准入原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则，客观上要求成员方的土地利用方式及土地收益分配制度，也应该具有公开、公正、透明的特点。我国现行的土地价税费体系，能否适应未来国际发展趋势，对优化配置土地资源乃至整个国民经济的健康运行，都起着至关重要的作用。
一、我国土地收益分配体系的现状
1982年，深圳土地拍卖市场的一声锣响，开创了我国国有土地使用权有偿使用的先河。1992年，又提出土地使用权有偿、有限期、有流动使用的概念。此后，一直致力于土地使用制度的市场化改革。1994年的工商税制改革，对土地经济行为的税收调节体系开始启动。目前，正稳步推进土地价格市场化形成机制的建立。
1.土地价格体系
目前，土地供应仍然采取有偿出让，行政划拨两种方式。其中，出让土地使用权有协议价格、招标价格、拍卖价格三种形成方式。权威资料显示，2001年，全国有偿出让的土地中，采取招标、拍卖形式的有23847宗，面积6609公顷，价款492亿元，占有偿用地面积的5％。这就是说，与大量行政划拨及协议定价方式相比较，市场在地价形成方面所起的作用是微不足道的。
同时，基准地价作为法定的土地价格基准，是显化土地资产价值，核算土地收益的重要依据，也是政府调控土地市场的手段。目前，以基准地价的定期更新和公布制度，标定地价的评估制度为基本内容的地价制度体系框架已初步形成。
2.土地税制体系
我国在土地取得环节的课税主要包括耕地占用税和契税。耕地占用税是以占用耕地和其它农用地进行非农业建设的行为为课税对象的。契税的纳税人是国内转移房地产的承受单位和个人。
在土地保有环节的课税主要有城镇土地使用税和房地产税、固定资产投资方向调节税和农业税、农林特产税。其中城镇土地使用税的纳税人是城市、建制镇、独立工矿区使用土地的单位和个人。房地产税的纳税人是拥有房地产的公民、外国侨民、内资与外资企业。固定资产投资方向调节税的纳税人包括了有固定资产投资行为的单位和个人。
在土地交易环节的课税主要有土地增殖税、印花税、营业税、城市建设维护税、教育费附加。土地增殖税的纳税人是转让不动产并取得收入的单位和个人。印花税的纳税人是订立土地流转合同、凭据的单位和个人。营业税的纳税人包括转让、销售不动产的单位和个人。城市建设维护税和教育费附加的纳税人是缴纳增殖税、营业税、消费税的单位和个人。企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税与调节土地收益有关。
3.土地收费体系
据调查，发行在土地流转、保有等各个环节的收费，目前，仅有红头文件可查的，就有130种之多。如果把搭车收费等乱收费项目计算在内，估计多达200余项，其中不少是和房地产开发收费及带有地租性质的农用地收费联系在一起的。
二、WTO会员中主要市场经济成员的土地税制
WTO中许多成员方，从土地的占有、使用、处分、转移、收益各个环节，建立和完善土地税制，以达到合理配置土地资源，调整收益分配的作用。
1.美国土地税制
由土地保有课税、土地开发利用课税、土地取得和转让课税构成。其中，土地保有课税是把纳税人保有土地合并在一般财产税内，根据专门机构确定的“估定价”为标准课征，采用比例税率，由各州自行确定。对于无偿转让和取得的课税，分设遗产税和赠与税并行征收。把土地增殖收益并入个人或法人所得中，征收个人所得税和法人所得税。
2.欧盟土地制税
其构成与美国大体相当。不同的是，在保有课税方面，法国、英国等把土地归入不动产内合并征收。其中法国不动产的征收对象又划分为已建筑土地税和未建筑土地税。对于无偿转让和取得的课税，意大利分设遗产税和赠与税交叉合并征收，法国将遗产税和赠与税纳入财产转移税中征收。对于土地增殖税的征收，法国、英国、意大利既收取转让时发生的增殖，也包括非转让时因地价上升引起的增殖。
3.日本土地税制
日本的土地保有税由地价税、固定资产税、城市规划税、特别土地保有税组成。依据征税期土地的“时价”混合征收，其中对空闲地采用高额税率，目的是为了促进土地的高效利用。对于遗产税和赠与税，分别设立税率表，采取超额累进税率征收。在土地的有偿转让方面，只对有偿转让时发生的增殖课税。
4.我国港台地区及其它发展中国家的土地税制
我国香港特别行政区设有差饷税，按11％-17％的高税率。对拥有土地、房屋、其它建筑物等不动产的所有人合并征税。我国台湾地区设有地价税、荒地税、空地税，按地价总额和土地用途不同，分别设置基本税率（一般为10％）、累进税率和特别率税，目的在于提高土地的综合利用效率。资源丰富的巴西，对农村的土地按22个级次征收土地税。韩国征收农业综合税，新西兰对非农业用地征收土地税，泰国对所有土地征收地方发展税。
三、我国现行土地收益分配体系存在的问题
1.土地价格的形成机制不健全，地价扭曲，价值规律难以发挥其在配置土地资源中的作用
先看征地环节，不论是国家大型重点建设项目用地，还是小型私营企业用地，凡涉及占用农用地的，一律动用国家征地权，且以盈利为目的的征地成为征用集体土地的主要类型。以各种类型的开发区为例，低价从农民手中征来的土地，卖到开发商手里，其卖地价格少则上升三、五倍，多则升高十几倍。剔除其中政府投资的增殖部分，其中相当一部分是对集体经济利益的剥夺。有学者算过一笔帐，说计划经济时期，我们通过工农业生产剪刀差，从农民手中剥夺了5000个亿。近20年，我们通过动用征地权，从农民手中获取了2万亿。这就是说，征地补偿费并不能同集体土地的价值相符，征地实施的过程大大压低了农民集体所有土地的价格。
再说土地划拨。我国是以土地使用的方向来确定土地取得方式。现实中，不少单位以“擦边球”的形式取得划拨用地使用权。像大学城中的商业区块现象，已经社会化的部队后勤用地，都是改变土地用途的过程，也是土地变为经营性用地、土地使用权进入市场的过程。而且划拨土地在实际实用过程中，也存在土地使用性质的变化。近年来，有的国家机关由于职能的调整变成了企业，有的机关办实体已经脱钩，但使用的仍是划拨土地。由于这些“变性”划拨土地的资产得不到处置，使得有的企业以“零地价”、低成本与其它企业展开竞争。
在土地的有偿供给方面，大量的用地仍以协议价格出让，其实质属于行政性定价。这种协议价格不仅不能反映土地市场供求状况，反而提供虚假信息。以致于不少地方为了争投资、争项目，常常搬出各种优惠政策，以低地价吸引投资，个别地方还出现了“一元地价”、“零地价”的现象。这种做法，不仅阉割了价格的调节作用，也导致国有土地资产的大量流失，诱发各种腐败行为。正如朱镕基总理所说：“大量事实证明，经营性土地使用权出让……这几个方面，容易滋生腐败行为，也是发生恶性腐败案件较多的领域。”
个别土地评估机构操作不规范，导致土地估评结果虚假。对基准地价、宗地地价评估结果先划一个框子，先后再对原始资料加以取舍、修正，评估操作者心知肚明，估价委托者或坐收其利，或如云山雾罩，土地权利人深受其害。
2.房地产收费项目失控，开发商负担沉重
收费项目之多，标准之高是史无前例的。仅基础设施配套费中涉及水的收费，除大小配套费外，还有排水费、水厂调节基金、住宅自来水基金、自来水管网建设工程费、水泵房费、上下水井费等10余项。
搭车收费，重复收费。把本不属于房地产开发的收费，也要在房地产开发环节中收取，如各种水利设施费、公路设施附加费。同一服务项目设置多项收费，如本来已经收了登记费，还要加上手续费、丈量费、制图费、咨询费等。
收费管理混乱。凡与开发项目沾边的单位，都要巧立明目，“雁过拔毛”。收费主体不仅有行政机关，也有事业单位、中介机构。还有的以白条收费，坐收坐支，逃避财政监督，肢解国家职能。
1997年，国家计委和财政部联合下发了《关于取消部分建设项目收费的通知》，一次就取消了48项涉及建设项目的收费。但是，旧的项目取消了，新的项目又冒出来了。到目前为止，到底有多少涉及房地产开发建设项目的收费，谁也搞不清楚。
3.土地税收体系紊乱，难以发挥其调节土地收益分配，提高土地利用效率的“杠杆”作用
我国现行的农业税，是根据1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》，按土地面积和土地常年应产量的高低进行课税的，其税率及计征面积均未随社会条件的变化而调整。
课税范围狭窄。以城镇土地使用税为例，该税的征税范围是城市、建制镇、独立工矿区，而广大的农村地区不属于城镇土地使用税的纳税区。现实中，许多单位和个人大量使用集体所有土地进行非农业建设，既逃避了国家税收，也诱使农村集体土地进入“隐形市场”。再如耕地应用税，占用林地、草地、渔塘的行为不在课税范围，这显然不符合设置该税种、保护农用地的初衷。
重流转税轻保有税，主要税种设置结构不合理。当初，设置土地增殖税的目的是为了防止土地投机，该税根据土地交易增殖的倍数，分别采用了30％、40％、50％、60％的4级超额累进税率，而忽略了土地使用年期。对于城镇土地使用税适用1—10元/m[2]的定额税率。这2个税种的设置，导致土地保有成本过低，交易成本偏大，阻碍了正常的土地交易行为。
主要税种的税率畸高畸低。《耕地占用税暂行条例》规定，对占用耕地进行非农业建设的行为，就其占地面积征收1元/m[2]—15元/m[2]的税额。耕地占用税及城镇土地使用税的税额，十几年来未作任何变动，这相对于高额的土地开发费来说算不了什么。根本起不了保护耕地和限制多占土地的作用。而土地增殖税的高税率，可能导致土地经营者获利甚少，甚至无利可图。综合比较上述3个税种的税率设置，无疑起到了诱导土地使用者和经营者多占土地少流转的负面作用。
4.对内外资企业实行不同的土地租、税、费标准，显失WTO框架下的公平原则
城镇土地使用税、耕地占用税、城市建设维护税和教育费附加，只向内资企业征收，外资企业却在征收范围之外。对外资企业征收的场地使用费，其实质是土地租金，这种租金对内资企业却表现为土地出让金。
为了吸引外商投资，国务院先后对外商投资的用地取得方式、土地租金制定了优惠的政策。对产品出口企业和先进技术企业的土地使用费，由地方政府在一定期限内免收。有的地方政府，在成片出让的土地中，以低价将大片土地出让给外商，给土地开发及城市建设带来后患。
四、适应WTO运行规则，改革现行土地收益分配体系
1.继续深化土地使用制度改革，完善地租地价体系
《宪法》规定，“国家为了公共的利益的需要”，可以征用集体所有的土地。究竟什么是“公共利益”，法律上没有明文的规定。应该在充分调研的基础上，尽快界定“公共利益”的范畴。《土地管理法》对于划拨用地范围的界定失之于宽，特别是对“法律、行政法规规定的其它用地”也可以实行行政划拨这一条，使划拨用地外延有所扩大，划拨因此成为“乱拨”。必须大力缩小，严格控制、逐步全部取消划拨用地供地范围。
加大土地使用权招标、拍卖工作的步伐，严格限制出让土地中协议出让的范围。对法规规定“经营性用地”一律实行招标、拍卖这一条，各地的理解、执行不一，应进一步明确经营性用地的范畴，防止土地投机。同时，改地租征收工作实物与货币征收并存为完全的货币征收方式。
改革农用土地制度，让集体土地建设用地使用权进入市场流转。国有和集体土地具有平等的财产权，在不改变土地所有权性质及土地使用性质的前提下，允许集体土地使用权转让、出租、作价入股，以获取长久的土地收益。改变目前一个市场，国有和集体土地流转两种机制的做法。实行一个市场，一个机制，即以市场为导向的完全的土地资源配置机制。
稳步推进农用土地分等定级估价工作。综合考虑农用土地既是生产资料，也是生活资料的价值，从政治、经济、环境各个方面分析确定农地地价。在此基础上，改革现行征地补偿安置办法，逐步过渡到以市场价为尺度，给予农民土地权益的补偿。
加强土地评估行业的自律，规范估价师执业行为。在土地评估行业引入竞争机制和风险机制，杜绝“划地为牢”的做法。对搞虚假评估并造成损失者，坚决清除出土地估价队伍。
完善农地地租体系，废除“乡统筹”、“村提留”等专门面向农民征收的基金、集资。以农地评估结果为基础，结合当前农村税费改革，引入“农地租金”的概念，改承包户向农村集体经济组织交纳承包费为“土地租金”。
2.进行土地税费综合改革，建立科学合理的土地税费体系
借鉴国外对农业补贴的做法，大幅度剥减农业税，相应降低农业生产成本，保护这一弱势产业，维护农民的利益，确保社会安定。因为13亿人的吃饭问题绝对不可能靠国际市场解决。
进行土地收费项目的调查、清理工作。将那些收费合理，又具有税收无偿性、固定性、强制性特点的项目，改成税收，纳入税收征管的范围。将那些完全具有一般商品等价交换性质的服务性收费推向市场，实行社会化服务。将属于政府规费的项目重新核定后纳入国家预算管理，坚决废除一切不合理的收费。
调整现行土地税收政策。大幅度提高耕地占用税税额，提高的标准以耕地占用税支出占全部土地开发成本的20％左右为宜。具体税额达到30元/m[2]—100元/m[2]。并将其课税范围扩大到占用耕地、园地、林地、草地、渔塘等全部农用地。提高城镇土地使用税额度，改城镇土地使用税为建设用地使用税。适当降低土地增殖税的税率，也可以把土地增殖税纳入一般增殖税中征收。
对土地税费改革工作进行统一规划、统一组织、统一实施。建立与国际接轨的以土地取得税、土地保有税、土地经营税、不当土地行为税为主要内容的土地税收体系。
3.改革外商用地税费体系，对外商实行国民待遇
加入WTO后，外商投资的增加会引起我国土地利用结构的变化，客观上要求我国对外商用地的税费标准与国际惯例接轨。要取消对外资企业收取的场地使用费，将其改为收取“土地租金”。将专门对内资企业征收的城镇土地使用税、耕地应用税改为对全部内外资企业征收。对现行专门针对外资的土地税费政策进行全面清理，取消那些不合国际惯例的优惠政策。对外资既不实行超国民待遇，也不实行准国民待遇。
4.调整土地收益分配格局
土地税收是国家土地所有权赖以实现的基本形式。同时，土地市场也具有地域性特征。要赋予地方政府充分的自主权，将财产税、闲置税、营业税、契税全部由地方支配，以利地方政府对土地市场的监管。消除以费挤税，以费欺税的现象。将现行建设用地收益全部留归地方的做法，改为中央与地方分成。将耕地占用税中央与地方分成的做法，改为全部上缴中央，以刹住乱占耕地的歪风，使宏观调控更加自觉有力。要将土地收益纳入人民代表大会的监督之下，切实加强国家财政职能，维护国家财政统一，防止国有土地资产的流失。