专题协商制度的基本理论问题研究，本文主要内容关键词为：基本理论论文,制度论文,专题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D664 [文献标识码]A [文章编号]1001-6198(2014)06-0097-05 专题协商是21世纪初在我国兴起的一种民主制度，通常是指依托人民政协这一政治平台，以会议为主要形式，邀请党政领导及相关部门负责人与民主党派、无党派人士、人民团体等进行面对面平等对话和深入互动的一种治理形式。①它是马克思主义基本理论、中国基本国情以及中国传统文化相结合的产物，体现了中国共产党和中国人民的伟大政治智慧。在专题协商制度②建构进程中，应注重理论研究与实践运行的交互发展，尤为关键的是要对专题协商制度的基本理论进行深度研究和探讨，把握专题协商制度的实践“规律”，彰显专题协商的民主特质和中国特色。因为“源于实践的理论，并不仅仅是对实践经验的概括和总结”，更重要的是它能够“‘缩短’并且‘减轻’实践过程中的‘阵痛’”[1]。 一、专题协商的制度定位 专题协商制度就国家和地方的重要问题在人民政协进行民主协商，不仅较好地发挥了人民政协政治协商的民主功能，而且充分体现了社会主义民主的制度优势和政治魅力。 1.专题协商是协商民主的重要实现方式 在我国，中国共产党结合中国国情和具体实践确立了社会主义协商民主制度，这是“我们党在民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果”[2]。作为中国语境下的具有我国特色的民主方式，社会主义协商民主是人民民主得以实现的生动实践，充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。[3]目前，社会主义协商民主已经广泛渗透到国家政治生活中，呈现出广泛、多层、制度化的特点，并且仍在不断地丰富和发展。我国社会主义协商民主的层面主要有：一是中国共产党作为执政党，坚持协商于决策之前和决策之中，就经济社会发展中的重大问题在党内外进行广泛协商。二是国家政权机关的立法、决策协商。三是人民政协的政治协商。四是基层民主协商。[4] 从国家制度层面上分析，人民政协的政治协商是我国实行协商民主制度最基本的载体和最佳的实践形式。[5]其专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商四种社会主义协商民主形式，被称之为人民政协协商民主的“四个平台”[6]。而“专题协商”位列“四个平台”之首，充分体现了专题协商作为社会主义协商民主实现方式的重要性和特殊地位。可见，专题协商作为社会主义协商民主的重要形式，是我国社会主义协商民主制度的成功探索和重要实践。[7] 2.专题协商是社会主义民主的创新形式 社会主义民主对于当代中国而言，既是一个理论问题，也是一个民主政治建设的实践问题，需要不断向前推进。中国共产党和中国人民经过长期的建设和改革探索，结合不断变化的中国发展实际和需要，找到了一条适合我国政治制度、基本国情的社会主义民主发展道路。中国共产党在坚持科学社会主义民主理论和继承中国传统“和合”思想的基础上，创造性地设计出了专题协商、对口协商等具有中国特色的社会主义民主形式。 中国式的专题协商制度依托人民政协的平台，通过协商主体的充分协商、求同存异、达成共识，使不同阶层、不同群体的利益得到最大限度的整合，使社会公共利益得到最大限度的实现，充分体现出最大限度地集中资源办大事的社会主义民主制度的优越性。专题协商制度体现了社会主义民主的三大优势。首先，民主参与的广泛性。参与专题协商活动的主体，不仅有中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府，还包括民主党派、人民团体。专题协商作为社会主义民主的重要形式，由此获得了广泛的群众参与基础。其次，民主参与的有序性。专题协商制度将党的领导贯穿于协商的全过程，通过协商，使我们党更好地了解和尊重人民意愿、人民权利，从而更加有力地团结和领导广大人民进行社会主义建设。[8]中国共产党的领导保证了中国社会主义民主现代化进程的有序推进，保证了中国社会主义民主政治的有序发展。再次，民主参与的实效性。专题协商制度能够通过协商对话，将大量分散的、零碎的意见、建议和愿望，归纳、提炼成系统、理性的建议，最大程度地聚集、综合、吸纳、反映各种权益诉求，统筹兼顾各方利益，进而促进党和政府决策的科学化、民主化。 二、专题协商的制度特征 专题协商制度作为社会主义协商民主的重要实现方式和社会主义民主的创新形式，除了具有社会主义民主的一般特征外，还具有自身鲜明的制度特质。 1.协商平台的系统性 人民政协是专题协商的协商平台，每年定期或不定期地通过全体会议、常委会议、主席会议等协商党和政府中心工作以及经济社会发展问题。专题协商全体委员会主要协商涉及党和政府工作的一般问题和群众普遍关心的问题；常委会议主要协商涉及党和政府工作以及经济社会发展的重点、难点和热点问题；主席会议重点协商涉及党和政府重大决策以及经济社会发展过程中的重大问题；各专门委员会作为人民政协的工作机构，逐步加强与党、政府职能部门的沟通、协调和交流，就专题协商选题、调研情况、协商成果等事项及时与相关职能部门进行常态化、制度化的协商。人民政协建构的这一系统规范的协商平台，不仅有利于协商主体较好地“用好话语权，彰显影响力”，而且有利于协商成果能够切实进入决策部门并为其所用。 2.协商主体的广泛代表性 协商民主理论是以承认社会阶层多样化、价值取向多维化为前提，进而主张不同利益群体之间进行充分的协商。根据《中国人民政治协商会议章程》的规定，中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体是专题协商的协商主体，上述协商主体涵盖了各党派、各团体、各民族、各阶层和各方面人士，有着广泛的民意基础、代表广大人民群众的具体利益。协商主体为维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益，就“经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”在决策之前和决策执行过程中进行专题协商，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张；既有效协调各方利益、最大程度地减少内耗、充分调动各方积极性，又有效保障了人民群众充分行使民主权利。虽然专题协商在很大程度上是一种精英协商，但是随着专题协商制度的发展完善、经济社会的稳步发展、阶层结构的合理调整，人民政协就人民群众关注、反映强烈的一些社会问题进行专题协商时，积极邀请部分普通群众直接参加的协商也屡见不鲜。 3.协商内容的全面性 根据经济社会发展的需要，专题协商选择的议题通常都是党政部门关心、社会关注的专题。例如，全国政协先后围绕有关文化体制改革、社会管理创新等方面，召开了以“深化文化体制改革，繁荣发展文化事业和文化产业”、“加强和创新社会管理”、“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”等为内容的专题协商会。地方政协先后就地方政府报告、“两院”工作报告、人民群众普遍关注的问题等，召开了“政协专题协商党政重大决策”(河南滑县)、“政协专题协商‘两院’工作报告”(四川乐山)、“加强和改进领导干部作风建设”(海南)等为内容的专题协商会。协商内容包含各类综合性、全局性、前瞻性事项，涉及经济发展、制度建设和群众利益等重大、实际问题，体现了专题协商内容的全面性。 4.协商活动的半公开性 专题协商的过程虽然体现了一定的民主性，但是这种民主性是以半公开的形式表现出来的。专题协商过程的半公开性主要表现为：一是协商主体、协商选题和协商内容等事项，有些向社会和群众公开，有些在系统内部公开，有些甚至不公开；二是协商主体提出的意见、表达的诉求一般也不对社会和群众全部公开，而是由新闻媒体公开其中的一些建议和意见；三是协商过程一般不对社会和群众公开，而转由新闻媒体予以宣传和报道；四是协商形成的建议稿一般通过规范性文件或新闻媒体的报道而予以部分公开。 5.协商过程的规范性 规范性作为专题协商的制度特征，体现在专题协商民主实践的全过程之中。一是选题规范。人民政协在履行协商职能时需要遵循“围绕中心、服务大局”的原则，“选择党政所思、社会所求、群众所盼、政协所能的议题开展专题协商，不断提升专题协商的针对性和实效性”[9]。二是协商会议规范。在民主协商过程中，协商主体通过重点发言和自由发言相结合的方式发表自己的意见和建议。任何人不因权力或资源的缺失而处于劣势地位，每个人的发言只因其观点的合理、合法与否而受到倾听和关注。[10]三是协商成果规范。专题协商结束后，人民政协聚集、综合、整理协商主体的意见和建议，形成专题协商建议稿报至党和政府，并适时跟踪和监督建议稿的办理和落实情况。 三、专题协商的制度要素 专题协商的制度要素主要有：一是谁进行协商，即协商的主体；二是决策之前还是决策过程中协商，即协商的时间；三是协商什么，即协商的选题；四是怎样协商，即协商的方式；五是协商结果的产生和运用，即协商的效果。 1.协商主体 根据《中国人民政治协商会议章程》的规定，人民政协分为全国政协和地方政协，在专题协商过程中，全国政协专题协商主体与地方政协专题协商主体并不相同。全国政协主持全国专题协商会议，参加对话协商的有中共中央、国务院的领导，各民主党派、人民团体以及国务院部门负责人等。地方政协专题协商的协商主体来源较为宽泛，除了党和政府、各民主党派、人民团体等协商人员外，一些地方政协还积极邀请普通群众参会，引导群众以合法的形式表达利益诉求，在协商对话中理性解决问题。例如，为了倾听来自基层的意见，金湖县政协邀请3位种植、养殖大户参加县政协现代农业发展专题协商会，直接听取群众意愿和诉求。[11] 2.协商时间 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。因此，专题协商的时间一般分为两种，一种是决策前协商，另一种是决策中协商。决策前协商是指人民政协在党和政府决策前开展专题协商，为党和政府的决策提供参考。决策前的专题协商可细分为：一是人民政协对党和政府已有议题的专题协商。例如，2009年重庆市梁平县政协召开主席扩大会议，围绕县交通局、水务局等重要部门和重要岗位的人事任免事项进行了充分的协商讨论，对县管干部的任免提出了中肯的意见和建议。[12]二是人民政协对党和政府尚无议题的主动建言献策。例如，2007年针对广西北部湾区域经济的合作与发展问题，全国政协进行深入调研论证，召开“加快广西北部湾经济区开发与建设，推进北部湾区域经济合作与发展”专题协商会，建真言、献良策，为党中央、国务院决策提供参考和依据。决策中协商主要是指在党和政府决策执行过程中人民政协不断加强专题协商，提出有针对性的意见建议，促使党和政府根据国家改革开放和发展的总体形势不断修正和完善决策。例如，2012年全国政协围绕“加强和创新社会管理”问题建言献策，就改革流动人口管理体制、完善信访工作机制等，深入调研考察，认真协商议政，为促进社会管理创新作出了应有贡献。[13] 3.协商选题 实践中全国政协专题协商会和地方政协专题协商会的选题侧重点会有所不同。全国政协一般选取事关国家改革发展稳定的大事、推动经济全面发展的重大问题，在深入调研的基础上，选择决策之前和决策执行过程中的时机，邀请党和国家领导同志以及党政有关部门负责同志参加政协会议，与组成人民政协的各党派、各团体、各界别代表等进行专题协商，推进党和国家科学决策、民主决策。③地方政协通常选择区域发展中的关键性问题、党和政府政策在地方的执行和落实情况及中央尚未进行协商的议题等方面开展专题协商工作。一是区域发展选题。例如，2003年南京市政协针对南京市商品房价格过高问题，开展了“进一步做好我市商品房价格有关工作”的专题协商会。二是政策落实选题。例如，2004年在国家实施新一轮宏观调控的大背景下，南京市政协召开了以“科学整合利用我市土地资源，促进南京经济社会持续、健康发展”为主题的专题协商。三是创新性选题。例如，2014年宁波市北仑区政协举行八届十六次常委会，专题协商关于区政府重要人事任免事项。 4.协商方式 协商民主理论主张参与者在对话和讨论中达成共识，对话的过程就是意见达成一致的过程，因此，协商中对话的方式尤为重要。无论是全国政协专题协商还是地方政协专题协商，在协商过程中一般都采用重点发言、自由发言相结合的方式。一是重点发言。在会上，一般由有关专门委员会就专题协商的选题、调研论证的情况等基本内容进行重点介绍；同时，另选5名左右的政协委员也就专题协商的议题进行重点发言。二是自由发言。为了通过协商形成高质量的建议稿，会上还应积极鼓励和引导委员们进行自由发言，自由发言不但能够活跃现场的协商气氛，激励委员参政议政的热情，激发出不同的观点和意见，而且还能进一步对重点发言形成的意见和建议进行补充和完善。通过重点发言、自由发言进行充分的协商讨论，不仅有利于增进协商主体对彼此意见的了解，而且有助于形成解决问题的共识。 5.协商效果 专题协商形成的建议意见为党和政府的民主决策提供参考和依据，并通过制度化的渠道转变为党和政府的政策，这是社会主义民主制度具有的巨大优势。例如，2006年全国政协在组织委员深入内蒙古、陕西、四川等省调研的基础上，召开专题协商会形成专项意见建议向中央进言，指出西部地区在国家区域发展中具有重要战略地位，应该给予特殊的政策支持。专题协商形成的意见建议，对于推动中央出台深入西部大开发战略的有关政策，促进西部地区又好又快发展发挥了积极作用。但专题协商也可能出现协商建议未被采纳的效果。例如，2012年嘉禾县政府提请县政协专题协商《嘉禾县牲畜定点屠宰场选址方案》，因新屠宰场选址城郊河流上游，且离人口密集居住区太近，存在环境污染风险，在专题协商会上遭到大多数与会人员的反对，建议“新建屠宰场另行选址”。 四、专题协商的制度功能 1.丰富不同利益主体的对话协商载体 当下的中国，“改革进入了深水区，也可以说是攻坚期”[14]，“一元主导，多样并存”的社会特征日益凸显，人民群众的价值取向、行为方式、利益要求趋于多样化、复杂化，这些权益诉求的平衡、实际问题的解决需要各利益主体之间相互包容、相互尊重、相互理解。专题协商作为利益多元化社会的一种有效治理方式，通过常态的、多层次的协商对话机制，使不同阶层、不同群体都能利用宪法和法律赋予的权利，就经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商、广纳群言、增进共识。在全国政协专题协商的实践中，中央、国务院有关领导及相关部委负责人积极参与，和到会人员面对面地沟通、交换意见，充分体现了人民政协民主协商、平等议事、求同存异的特点。在地方政协专题协商的实践中，党和政府领导、有关部门负责人与民主党派代表、政协委员等参会人员之间，既坚持原则、顾全大局，又畅所欲言、集思广益，为党和政府提供决策建议和意见。建立在公民权利和理性基础上的专题协商制度，不仅有利于促使协商主体在理性沟通中实现参与过程的权利和话语平等，也有利于引导协商主体参与对话、理性审视自己的主张、修正自己的意见，最终促使协商主体达成一致意见。 2.推进党和政府决策的科学化民主化 决策的科学化、民主化，是社会主义民主政治建设的重要任务，也是全面提高党的执政能力的一个重要措施。[15]为实现“国家治理体系和治理能力现代化”这一宏伟目标，决策部门尤为需要加强与人民群众的沟通交流，形成决策与民意的良性互动，进而有效规避精英操控和决策腐败引发的决策风险。专题协商制度能够通过协商对话，将大量分散的、零碎的意见、建议和愿望，归纳、提炼成系统、理性的建议，这既可以最大程度地聚集、综合、吸纳、反映各种权益诉求，又有利于统筹兼顾各方利益、说服决策机构吸纳建议、促进党和政府决策的科学化、民主化。实践中专题协商制度在促进决策部门科学决策、民主决策方面，发挥了其他制度不可替代的重要作用。例如2011年，嘉禾县政府在讨论确定建设资金筹集方式和承建责任单位时出现了分歧，后由县政协召集县政协委员、专业人士等进行了专题协商，向县政府提交了“投资300万元，由县财政全额投入，各办公系统使用单位不再出资”等7条建议，这些建议得到了各部门的拥护[16]，推动了地方政府的科学决策与民主施政。 3.创新社会主义协商民主的实现方式 马克思主义民主理论认为，民主的本质是人民当家作主，但人民当家作主的途径和形式是多种多样的。在中国共产党的领导下，经过60多年的发展，作为社会主义民主重要渠道的人民政协政治协商“已形成了比较完备的制度体系、工作方法、实践模式和工作网络，有着深厚的历史基础，产生了广泛的社会影响，为我国协商民主的继续推进积累了宝贵经验”[17]。其中，人民政协开展的专题协商工作，是被实践证明行之有效的新型协商民主形式，这一形式凸显了人民政协民主协商、平等议事的特点和优势，形成了政协工作新的品牌，在实践中取得了良好的政治成果和社会效果。可见，专题协商制度是人民政协在我国基本政治制度下，对社会主义协商民主的有益实践，不仅拓展了社会主义协商民主的方式，同时也丰富了社会主义民主的实践探索。 4.彰显我国社会主义民主的制度优势 从形式上看，西方国家的代议制选举民主赋予所有公民享有选举权和被选举权，但是由于资本主义社会是以生产资料私有制为基础，存在严重的阶级对立和贫富分化，这就使得每个人实际享有的民主权利出现了天壤之别[18]，这种民主归根到底是一种金元民主。中国特色社会主义民主则与西方资本主义民主根本不同。中国特色社会主义民主坚持以人为本，广大人民享有的民主权利是真实可靠、形式与本质相符的真正的人民民主。专题协商是中国特色社会主义民主的实现方式，集中反映了最广大人民群众的根本利益、整体利益和长远利益，具有广泛的民意基础和群众基础。对处于转型时期的我国而言，专题协商制度“不仅有利于化解利益群体之间的分歧与对立，而且有利于社会整体利益的形成与实现”[19]。专题协商既关注决策的过程，又关注决策的结果，不断拓宽民主政治的深度；既关注多数人的意见，又重视少数人的意见，不断拓宽民主政治的广度。近十年来，党和政府在国家大政方针的制定、经济社会发展的规划等方面，坚持发挥专题协商的重要渠道作用，事先广泛听取各民主党派、无党派人士的建议和意见，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，充分保障人民群众充分行使民主权利。专题协商集合形成了社会公众意志的最大公约数，能够有效协调各方利益、最大程度地减少内耗、充分调动各方积极性，进而充分彰显中国特色社会主义民主的制度优势。 注释： ①自2005年7月全国政协第一次召开“围绕制定国民经济和社会发展第十一个五年规划和2020年远景目标建言献策”专题协商会以来，全国政协共召开了14次专题协商会，专题协商的成果在促进我国经济社会不断发展、保障群众切身利益方面发挥了重要作用。这十年间，除全国政协召开专题协商会以外，地方政协也不断针对党政所思、社会所求、群众所盼的议题开展专题协商工作。 ②2012年中共十八大报告明确指出：“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”2013年中共十八届三中全会也明确提出：“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。” ③例如，2008年全国政协围绕“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局”问题建言献策，提出“加快促进城乡经济社会发展一体化机制建设”、“加大公共财政向‘三农’倾斜”等建议意见，为探索中国特色农业现代化道路，形成城乡经济社会发展一体化新格局作出积极贡献。标签：全国政协论文; 社会主义协商民主制度论文; 社会主义民主论文; 民主制度论文; 协商民主论文; 地方领导论文; 决策能力论文; 国家部门论文; 时政论文; 经济学论文;