党代会常任制：椒江的做法与思考，本文主要内容关键词为：椒江论文,党代会论文,做法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
浙江省台州市椒江区位于浙江中东部沿海，是我国市场经济的先发地区。1988年底，椒江成为党的十一届三中全会后全国最早试行党代会常任制的地区之一。至2003年1月，试点转为正式实施，前后经历了十四年的时间。（注：2002年7月22日，中共台州市委向浙江省委报告，并经省委批准，在台州全市试行党代会常任制，同时椒江转为正式施行。2003年1月，中组部批复同意。本文以中组部批复的时间为椒江正式施行党代会常任制的起始时间。台州市的报告参见：中共台州市椒江区委员会：《中国共产党台州市椒江区代表大会常任制资料汇编（第四集）》，未公开出版，2002年11月，第1～3页。中组部的批复时间为访谈所得。）据有关人士透露，椒江是三中全会后，全国最早试行党代会常任制的单位中唯一没有中断过试验的单位。最近，我们来到椒江，就党代会常任制的试行情况进行了调查。调查工作分两步进行：第一步梳理文献。椒江在试行党代会常任制的十四年中，积留了大量的文献资料。这些文献资料记载着党代会常任制从开始试点到逐步发展的步履。通过对文献资料的查阅梳理，使我们对椒江的试点工作有了整体的认识。第二步有选择地访谈。笔者选取了区委领导、基层党员、普通干部、农村党代表和当地党内理论工作者等不同的访谈对象，与他们深入座谈，以求得在整体认识的基础上，将认识更加细化和具体化。本文正是在上述基础上形成的看法和思考。
一、基本做法
所谓党代会常任制，主要包括两方面内容：党代会年会制和党代表常任制，即每次党的代表大会完成换届选举后，在党的委员会的任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权，在这期间党代表的资格继续有效，继续行使代表的选举权、决策权、监督权等权限，不再重新进行选举。椒江试行党代会常任制的基本做法可以概括为五项主要制度：党代表选举制、党代会年会制、党代表常任制、区委工作制、党代表联系党员制度。这五项制度有机关联、相互配合，构成一个比较完整的制度体系。
1.党代表选举制度。党代会常任后，对党代表的素质提出了更高的要求。当选的党代表既要有广泛的代表性，又要具备较高的参政议政能力。椒江在十四年的试点工作中，就改进党代表的产生方式进行了多方面的探索。(1)减少代表名额。椒江从1988年开始实施党代会常任制的第三次党代会起，为便于议事，适当减少了代表名额。第三次党代会共选出代表198名，比第二次党代会的300名代表减少了34%。（注：中共椒江市委：《椒江市建立党员代表制度（常任制）资料汇编》（第一集），未公开出版，1990年，第35页。）此后，随着党员数量的增长，代表数额采用以120名党员为基数，每增加150名党员增加一个代表数的计算方法，来确定代表名额总量。按照这个方法，第四、五、六次党代会的代表名额分别为230名、230名和233名。（注：中共台州市椒江区委：《椒江区试行党代会常任制情况汇报》，未公开出版，2003年1月，第5页。）(2)划小选区。在城区，一般将选区划小到基层党委、总支或支部，召开党员大会直接选举区党员代表。在农村，则以乡镇或街道为基本单位，召开党员代表大会（年会）或党员代表会议间接选举党员代表。椒江第三、四、五、六次代表大会的代表选举分别划分为104个、95个、93个和91个选举单位，一般每个选举单位产生1至2名代表。（注：中共台州市椒江区委：《椒江区试行党代会常任制情况汇报》，未公开出版，2003年1月，第5页。）(3)三种候选人提名方式。一是区委直接提名。范围一般包括区委委员、区纪委副书记、区政府党员副区长、法院院长、检察长以及县处级离退休老干部。这部分同志直接作为区委建议的代表候选人进入有关单位选举，占差额基数；二是界别推荐。为了增强党代表的代表性，特别划出妇女、老干部、企业、科技等界别进行专项推荐，推荐人选由区委组织部平衡并写出推荐意见后，将名额分配到所在选举单位供党员酝酿时参考；三是选举单位党员提名。党员按照分配的名额酝酿提出差额名单，报上级审批后，提交正式选举。在上述三种方式中，党员提名是选举党员代表的主要方式。(4)实行竞争性差额选举。党员代表全部由竞争性差额选举产生。按规定，每个选区代表候选人数多于应选人数的20%，不到1名差额的，则至少应有1名差额。由于划小了选举单位，这样做实际上扩大了代表的差额比例。椒江第三、四、五、六次党的代表大会代表差额面分别达53.3%、49.7%、44.8%和42.49%。（注：中共台州市椒江区委：《椒江区试行党代会常任制情况汇报》，未公开出版，2003年1月，第6页。）
2.党代会年会制度。按照常任制的要求，椒江每五年召开一次党代表大会，代表大会闭会期间每年召开一次代表大会年会。(1)代表大会的职权。代表大会的职权主要包括：听取和审议区“两委”的工作报告，总结和评价过去五年的工作，提出新一届党委和纪委的工作目标与实施规则；选举出席上级党代会的代表；听取人大、政府和政协党组的工作汇报，必要时听取党委职能部门和群众团体的工作汇报；审议和决定党委提出的涉及本地政治、经济、文化、社会发展的中长期战略、指导方针和基本原则，就本区两个文明建设和党的建设等重大部署做出决策；修改或撤销区委已经做出的决议中不妥或错误的部分；审议并通过要求人大、政府、政协和群众团体中的党组织和党员保证贯彻区委主张的决议；听取和审议党委提交的其他重大问题；对区委委员进行信任投票。(2)年会议题的确定和议事的方式。年会一般在新年元月召开，内容主要是听取和审议区“两委”年度报告，总结上年工作情况，确定当年工作任务。年会的议题一般在会议召开前十天由本级党委提出。代表团或代表联名也可以提出议题，但需在会前报党委办公室。在会议期间临时提出的议题一般必须有两个以上代表团或十分之一代表联名提出，议题直接提交区委。其中五分之一以上代表联合提出和三个代表团同时提出的议题，必须列为会议的正式议题。会议期间，由议题主要提出人就议题做简要说明。会议上对议题进行讨论，由区委汇总，认为必要时提交代表表决，做出决议。代表会议决定重要问题时，按照少数服从多数的原则，实行一人一票的表决制度。表决以应到代表过半数为通过。(3)决议的效力。代表大会做出的决议或决定由党委组织实施，并向代表大会年会报告执行情况。代表大会的决议或决定未经代表讨论同意，原则上不得更改。如遇特殊情况需要变更的，由区委决定，但应及时向代表通报，并说明情况。重要的决议应形成书面文件，发至全体代表和区委职能部门。
3.党代表常任制度。党员当选党代表之后，代表资格在任期内一直有效。为了更好地发挥党代表的作用，椒江区委对代表的权责和活动方式加以规范，形成了一套相应的制度。(1)代表的权责。在会议召开期间，党代表的主要权责为听取和审议“两委”的工作报告；选举“两委”委员；参加地方重大问题的讨论和决策；按照程序提出需要代表大会、年会或代表团会议讨论的议题。在闭会期间，党代表仍以一定方式开展活动，履行代表的职责，主要是：带头宣传和贯彻执行代表大会、年会及市委的决定、决议，带头完成上级党组织布置的各项任务；联系自己所在的支部及本选举单位内若干个党组织，及时了解情况，向区委和有关党组织提出工作建议和意见；定期向本选举单位的党员汇报履行代表职责的情况，接受他们的监督，参加区委或代表团组织的其他活动。(2)代表团制度。代表团是代表参加党内事务的重要组织形式。椒江根据工作性质和地域将全区党代表划分为13个代表团，每个团设团长一人，副团长一至两人。团长、副团长候选人由区委推荐，经代表团会议选举产生。代表团在大会期间的活动主要是组织讨论，酝酿人事，形成提案等。在闭会期间，代表团活动以分散为主，不拘于形式。但每年集中活动必须安排1到2次。活动的内容大致包括：就全区党的建设，两个文明建设，以及社会发展规划等重大问题开展调研；讨论区委提交代表团审议的问题，提出批评建议；讨论代表团所在区域和工作系统内的有关问题；对各级党组织执行党代会决议的情况进行监督等。(3)建立代表联系机构和工作刊物。椒江区委专门设立了代表联系机构——党员代表联络办公室（简称党联办）。党联办对外为挂牌单位，对内划归区委组织部代管，由一名副部长兼任主任。党联办负责组织协调党代表的日常事务，如：处理和接待党员代表来信来访，收集代表意见、建议，受理代表议案等，在代表与代表团、代表与区委之间起桥梁和纽带作用。另外，椒江区委还创办了党员代表工作刊物——《党员代表通讯》，由党联办负责管理。
4.区委工作制度。这里是指与常任制相适应的椒江区党委工作制度。(1)委员制。为了减少行政层级，提升党内民主化的程度，作为常任制改革的配套制度，椒江从第三次党代会开始，取消了常委建制，市委只采用委员制，只设书记、副书记和委员。委员的构成坚持“精干、高效、结构合理”的原则，职数由原来的30多名减为13到15名，不设候补委员。(2)票决制。椒江从1988年试行党代会常任制起，区委讨论、任免区管干部，就由区委全体委员参加，并实行无记名投票表决。据当地组织部门的负责人介绍，椒江是全国地方党委中在干部任免上最早实行票决制的地方，它与党代会党任制一起成为椒江推进党内民主改革的两个最主要的标志。具体程序有以下三个环节：一是会前充分酝酿，由组织部门对拟任命人员进行全面考察，广泛征求各方意见；二是会上充分讨论，在区委会上，与会委员对拟任免的人选逐个进行讨论，发表同意、不同意或缓议的明确意见。对于意见分歧较大的人，经多数委员同意形成缓议决议，缓议决议不列入投票表决方案；三是当场投票表决，表决时，每位委员一人一票，对干部任免方案中拟任免人选做出赞成、不赞成和弃权的选择，当场公布记票结果，得票超过应到会委员的二分之一为通过。(3)组织党员代表开展调查研究和建言献策制度。试行党代会常任制之后，区委仍是日常的决策机构。但区委的决策并不只来源于区委的十几位委员，而是要求代表以代表团为单位，就本区党的建设、两个文明建设、社会各项事业等方方面面的工作开展专题调研。调查报告提交区委，作为区委决策的依据。(4)向代表通报工作、事先征求意见制度。区委就重大问题进行决策时，坚持事先向代表发送征询意见书，综合代表的意见后再进行决策。例如，在代表大会年会召开的前十天，区委提前向代表通报大会内容，包括大会的主要议题和议程，“两委”的工作报告和“两委”候选人建议名单的意见等。然后，代表以代表团为单位进行活动，就相关议题展开讨论和议决。(5)民主生活会制度。区委于每年的“七一”和元旦召开两次党员干部民主生活会。在会议召开前的一个月，区委就向党代表发送“征询意见书”，然后收集汇总，分别发给相关的区委委员，作为会上对照检查的内容之一。生活会结束后，区委将各位委员提出的整改措施向党代表以书面方式进行反馈。
5.代表联系党员制度。党员当选党代表后，必须联系本选区或本系统的5名以上党员，参加所在党组织的活动，通报区委的重大决策和重要活动，收集党员对区党代会或区委工作部署的意见或建议，关心普通党员的学习、工作和生活，积极帮助他们解决一些实际问题。每年，党代表都要将自己一年来履行代表职责的情况向本选区的党员进行述职，以增强党员对代表的监督。
二、主要成效
椒江十四年的试点实践表明，实行党代会常任制，对发挥党代会的作用，改善党的领导方式，提高党的执政水平，加强党内监督，促进党内民主和人民民主，有着良好的效果。
1.有利于更好地发挥地方党代表大会的作用。党章规定，党代表大会是各级党组织的最高权力机关。通常，最高权力具体表现为最高决策权和最高监督权。但是过去党代表大会的这两项权力却难以在实际中得到体现，因为党代会不常任，一届党代会只召开一次会议，会议结束后这届党代会的使命也就完成了，这就严重地制约了党代会决策功能的发挥；另外，由于党代会不常任，党内权力在运行机制的设置上存在着严重的缺陷，即授权者无法对权力的行使者进行监督，各级党委在同级层面上难以受到及时有效的监督。椒江经过十四年的试点，认为党代会常任制的实行实现了三个根本改变：“一是根本改变了（以往）党代会的代表只能在有限的几天内发挥作用的状况；二是根本改变了目前两届党代表大会之间相隔时间太长，应当由代表大会讨论的一些重大问题难以及时开会讨论的不足；三是根本改变了代表大会选举产生的委员会，无法向选举它的本届代表大会报告（工作）、接受监督的不足”。（注：中共台州市椒江区委：《椒江区试行党代会常任制情况汇报》未公开出版，2003年1月，第11页。）这三个根本改变，大大增强了地方党代表大会的功能。进一步完善了党代表大会制度，使党代表大会成为名副其实的同级党组织的最高决策机关和最高监督机关。
2.扩大了党员对地方党组织内部事务的参与度。无产阶级政党的党内事务应该由广大党员直接或通过代表来处理。党员大会和党代表大会为党员直接或通过代表处理党内事务提供了制度渠道。但是，过去由于党代会不常任，它的作用得不到充分有效的发挥，使广大党员难以参与党内事务的讨论和处理，产生了漠视党代会、冷淡党代表的心理。调查发现，实施常任制之前，椒江普遍存在当选党代表积极性不高的现象。（注：2003年7月18日，与椒江区前所街道基层党员代表的座谈记录。）试行常任制后，这种现象很快得到改变。年会制保证了代表们能够经常讨论党内的重大问题，并将党员的意志融入大会的决议中。而且，闭会期间，还设有一整套制度保障党代表参与党内事务，为他们发挥作用提供舞台。其中特别是党代表联系党员制度，使区委的重大决策和活动可以通过代表传达给广大党员，广大党员的意见和建议也可以通过代表反映上来，这样就在上级党组织和广大党员之间形成了有效的互动机制。根据椒江区委的一份调查显示，全体党代表中认为作为党员代表有责任感和压力感的占了80.58%。（注：中共台州市椒江区委：《中国共产党台州市椒江区代表大会常任制资料汇编（第三集）》，1998年，第178页。）责任感和压力感缘于党代表作用的加强，同时也成为促进党代表更主动、更积极地参与党内事务的内在动力。党代表选举方式的改进，提升了党代表的文化层次。试行党代会常任制后，有大专以上文化程度的代表，一般都占代表总数的四分之三左右。（注：参见中共台州市椒江区委组织部课题组：《建立和完善党的代表大会常任制工作的实践与思考》，内部稿。）文化水平的提高，也相应提高了代表队伍议党议政的能力，使他们能够从较深层次上分析问题，影响区委的决策。可见，椒江实施党代会常任制后，党员参与党内事务的水平在广度和深度上都有了很大的提高。
3.改进了地方党委的领导方式，提高了执政水平。党代会领导作用的加强与广大党员对党内事务参与度的提高，要求党委的领导方式和工作方式也必须做出相应的调整。常任制试行之初，椒江区委就取消了常委会，重大问题的决策一般都交由党的代表大会或年会，这对克服党内权力过分集中的弊端产生了重要作用；干部任命采用“票决制”，区委委员一人一票，权利平等，遏制了“跑官、要官”等腐败现象的出现，为从制度上保证党委选准人、用好人奠定了重要基础。（注：2003年7月16日，与椒扛区委书记黄志平的座谈记录。）同时，区委在日常工作中执行事先征求意见、组织代表专题调研、建言献策等一系列制度，使代表们可以有更多的机会和渠道参与党的领导工作。据区委的统计：至2002年底，区委组织代表团或部分代表共进行了93个专题调研，党代表累计撰写了84篇调查报告；在党代表中开展了5次“我为发展椒江献金点子”活动，共提出“金点子”126个；区委前后40次向代表发送征询意见书7865份，收集意见、建议3043条。（注：中共台州市椒江区委：《椒江区试行党代会常任制情况汇报》，未公开出版，2003年1月，第9页。）这就使得区委的日常决策和工作更能贴近民意，反映民情，从而减少了决策和工作的失误，提高了执政水平。
4.完善了权力制约机制，加强了党内监督。党的领导机关的权力来源于全体党员的授权。授权者必须对权力的行使者进行监督，才能保证权力不被滥用。然而长期以来，党内权力过分集中于党的常委会和几个书记甚至是第一书记一人手中，广大党员难以介入到权力运行过程中去。在权力的行使者素质不高的情况下，仅凭党代会几年听一次“两委”的报告，以及从属于党委的纪委进行监督，难以充分有效地防范滥用权力现象的出现。椒江实施常任制改革后，党代表每年都要听一次区“两委”的工作报告，强化了党代会的监督职能。在实践中，椒江逐渐形成了一套发挥代表监督作用的有效制度，如区委向党代表通报工作征询意见制度、民主生活会制度、党代表视察调研制度等，让党代表能够介入从决策到执行的权力运行的全过程中去，即时对区委和区委领导的行为进行监督，较为有效地防止了滥用权力现象的发生。从1988年实行常任制至今，椒江区区级领导干部没有一位因违纪或违法而被处理。椒江的党员干部把这归功于常任制的实施。（注：2003年7月17日，与椒江区区直机关党员干部的座谈记录。）
5.丰富了基层民主的实现形式，促进了人民民主的开展。改革开放以来，我国城乡社会基层民主化的进程发展较快。1998年《村委会组织法》的正式实施，标志着村民自治制度在中国农村经过十多年实验后，得以正式确立。伴随着村民自治在全国的展开，基层民主建设的平台也开始逐步上移。1998年以后，四川、广东、山西和江苏等地还相继进行了乡镇党委书记和乡镇长选举制度改革的试验。与此同时，城市居民的自治活动也广泛开展。人民民主的推进对党内民主的发展提出了新的要求。江泽民同志说：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”（注：江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》。人民出版社，2002年，第52页。）中国共产党执政的合法性来源于党的先进性，但是如果党内民主的发展水平滞后于人民民主，那么党的先进性将难以充分体现。椒江是一个县级单位，因此椒江党代会常任制改革也是从属于基层民主实践的范畴。在椒江，党代会常任制的施行，增强了党代会的领导作用，扩大了党员对党内事务的参与度，改革了区委的领导方式，完善了党内监督，推动了党内民主的发展，从一个重要方面拓展了基层民主的范围，丰富了基层民主的内容，提升了基层民主的层次。同时，党代会常任制的施行，也推动了人民民主的开展。在椒江，不仅村民自治和居民自治普遍开展，广大村民和居民代表直接参与乡镇街道范围内的公共事务治理的做法也相当普遍。当人民代表光荣的心态十分明显。2002年还举行了全国首次街道团委书记的直选，引起广泛关注。
三、几点思考
椒江试行党代会常任制的成效有目共睹，但还不能说它已经是一项十分成熟的制度安排。比如，在如何更好地发挥党代会最高决策权和最高监督权的作用，形成与之相适应的领导制度和工作制度，如何增强党代表的代表性，如何进一步增强广大干部和党员运用党代会这种形式来推动党和人民事业发展的主动性和自觉性，如何围绕党代会常任制这一制度安排来进一步加强党规党法的建设，以及如何在政治体系中开展与党代会常任制相适应的配套改革等方面，都需做出进一步的努力。党的“十六大”已经做出了“扩大在市、县进行的党的代表大会常任制的试点”的决策。根据“十六大”的决策，我们应该如何进一步扩大、深化和完善党代会常任制？以下谈几点看法。
1.党代会常任制改革的重要意义。如何进一步扩大、深化和完善党代会常任制，首要的事情仍然是进一步提高对党代会常任制改革重要性的认识。党的“八大”最早做出了在全党实行党代会常任制的部署。在“八大”召开前夕，毛泽东曾提出党内应仿照人民代表大会制度，实行党代会常任制。他将从不实行党代会常任制到实行党代会常任制视为一项“带有原则性的改变”，（注：石仲泉：《中共八大史》，人民出版社，1998年，第195页。）他还把党代会常任制称为“党的国会”制。（注：《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社，1999年，第54页。）邓小平则在党的“八大”所做的党章修改报告中，把实行党代会常任制这项改革称之为“一项根本的改革”。（注：《邓小平文选》（第一卷），人民出版社，1994年，第233页。）邓小平为什么把实行党代会常任制看成是一项根本的改革，值得我们深入思考。
从邓小平报告的全文及当时的历史背景来看，实行党代会常任制的意义主要表现在：首先，党代会常任制的实行，有助于推动党内民主建设，带动人民民主不断向前发展。国际共产主义运动的经验教训，特别是斯大林的集权专制给苏联社会主义建设造成的巨大消极影响证明，没有民主就没有社会主义。而要在社会主义国家推进民主，执政的共产党的党内民主必须先行。党代会是党内民主的最基本也是最重要的实现形式，因此，推进党内民主就必须更好地发挥党代表大会的作用。在我们党的历史上，曾经召开过大量的干部会议。这些会议按照民主的精神，讨论党的政策和工作中的各种问题，为党的事业做出过很大贡献。但是，仅凭召开干部会议无法弥补不经常召开代表大会的缺憾。原因在于，这些会议的参加者并不是由全体党员直接或者间接选举产生的，就代表性而言，他们之间并未形成委托代理的授权关系，因而也就无法保证会议的决定充分体现广大党员的意愿。只有由全体党员选举出的代表参加的代表大会的决定才能体现广大党员的意愿，并具有最高权威，这是其他任何形式的会议所无法替代的。
其次，党代会常任制的实行完善了党内的权力运行机制。权力运行机制即权力在行使中权力系统内部各组成部分相互作用的过程和方式。科学严密的权力运行机制既可以保证权力系统内部各部分之间的相互协调、相互配合，为权力的有效行使创造条件；又可以保证权力系统内部各部分之间相互监督，相互制约，防止权力被滥用或误用。中华人民共和国成立后，党内基本延续了战争年代形成的领袖个人有最后决定权的权力运行机制。党代会常任制的实行是对这种状况的有效改进。党代会是党内的最高决策机关和最高监督机关，对党的工作拥有最高决策权和最高监督权。代表大会常任后，大会可以经常开，党的重大事务都可以由代表大会讨论和决定，这样，就可以较好地发挥代表大会作为最高决策机关的作用。代表大会常任后，党的各级委员会每年都必须要向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问，较好地改变了党委会在同级层面上缺乏监督的状况，从而可以较好地发挥代表大会作为最高监督机关的作用。在个人和组织的关系上，由于重大的决定都由代表大会做出，这无疑约束了领导者个人在重大决策上所可能发生的过度集权的行为。这对反对个人专断，实现集体领导，同时在领导和群众、上级和下级之间形成双向制约关系，也有着重要的推进作用。
再次，党代会常任制的实行有利于党在执政条件下推进和深化自身建设。长期以来，党内一直延续着在战争年代形成的以思想教育为主要特征的治党方式。在战争年代，敌我界线很清楚，参加共产党也获取不到多少物质利益，因此党内的矛盾主要表现为人们在思想认识上形成的是非矛盾，思想政治教育对处理这种矛盾具有很好的效能。但是，党执政以后，党的执政地位导致党的各级干部易犯主观主义、官僚主义和宗派主义、脱离实际和脱离群众的错误，存在着滥用权力、用权力去换取利益的危险。面对因权力配置或利益矛盾所引起的问题，加强思想政治教育这一我们党所熟悉的方法，固然仍能发挥作用，但不是根本之道。加强民主建设，从党和国家的制度上作出必要的安排，以制度来治党才是根本的方法。而党代会常任制就是其中最重要的一项制度安排。（注：《邓小平文选》（第一卷），人民出版社，1994年，第214～232页。）
由此可见，实施党代会常任制，实际要解决的是在党成为执政党后，如何建设它，保持它的先进性和执政地位，并进而解决如何保证社会主义国家能在党的领导下健康、顺利发展，实现长治久安的问题。邓小平关于实行党代会常任制的论述，虽然是在四十多年前发表的，但它的精神完全适用于当前我们对实行党代会常任制问题的理解。深入领会这些论述的精神实质，我们才能深入理解实行党代会常任制的重要意义，更清楚地认清前进方向，勇于创新，不断克服前进道路上的困难，把党代会常任制改革坚定地推行下去。
2.党代会的职权及其与党委会的关系。在修订“十二大”党章时，胡乔木曾认为党代会常任制在实践中行不通，理由是：党代会只是讨论一定阶段内的路线、方针和政策，产生比较稳定的领导集体，不同于人大需要讨论年度性的重大议题，因此，没必要年年开；赋予党代表职权后，他们同同级党委是什么关系，难以作出明确妥善的决定。（注：《胡乔木文集》（第二卷），人民出版社，1993年，第198～199页。）从胡乔木的解释中可以看出，科学设定党代会的职权及其与同级党委会的关系，是一个推行党代会常任制必须解决的前置性的问题。毫无疑问，讨论和决定党在一定阶段内的路线、方针和政策，选举产生新的领导集体，是党代会的一项基本职能。在通常情况下，党在一定阶段内的路线、方针和政策一经确立，新的领导集体一经形成，都会相对稳定一段时间，而不必每年重新加以讨论和选举。但是从椒江的实践来看，党代会的作用并不限于这些。如前所说，在椒江，党代会的职权除了讨论和决定党在当地工作中的路线、方针和政策，选举产生新的领导集体外，还包括：听取和审议区“两委”的年度工作报告，按代表大会提出的奋斗目标确定下一年工作的指导思想和实施计划，听取人大、政府、政协党组的工作汇报，必要时听取党委职能部门和群众团体的工作汇报，就本区两个文明建设和党的建设等重大部署做出决策，修改或撤销区委已经做出的决议中不妥或错误的部分，审议并通过要求人大、政府、政协、群众团体中的党组织和党员保证贯彻区委主张的决议，听取和审议党委提交的其他重大问题，对区委委员进行信任投票等。这后一方面的职权，对于党代会来说不是可有可无的，而是随着社会的发展和党内民主的深化所必须具有的内容。党的“十六大”提出了“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导”的重要论断。（注：江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社，2002年，第34页。）从组织形式来看，党的领导首先是党的代表大会的领导。党的领导的主要功能在于决策，特别是重大问题的决策。就党代会而言，试行常任制，就是为了通过加强党内民主而增强决策的民主性和科学性。因此，要把“十六大”关于党的领导的职能充分落到实处，提升党的领导的质量和水平，实行党代会常任制显然是一种必不可少的制度安排。在处理党代会同党委会的关系方面，由于党的代表大会是同级党组织中的最高决策机关和最高监督机关，因此，必须从这个定位出发调整和理顺这两者之间的权力关系。在椒江，党代会作为最高权力机关，拥有最高决策权和最高监督权，体现党内权力的来源；党委会是党内权力的具体行使机关，主要贯彻党代会的决议，并就日常问题进行具体的决策，处理党内日常事务。党委会既要向上级党组织负责，更要向同级党代会负责，因为党代会是党委会权力的来源。椒江的这些做法，对我们正确界分党代会的职权及其与党委会的关系，具有重要参考价值。
3.制度成效与制度权威。党代会常任制是党内民主制度的创新。这项制度创新虽在“八大”会议上就已提出，并且自上而下地在全国推广开来，但是常任制的制度权威却没有树立起来，党代会的权威不及领袖个人权威。“八大”常任制改革失败的历史教训留给我们深刻的启示：不赋予制度以极大的权威，个人权力就可能会践踏制度规定，造成制度失败。因此，就今天的常任制改革来说，如何不断增强和维护常任制的权威，是改革成功的关键。结合椒江的实践经验，我们认为可从以下三个方面为增强常任制的制度权威而努力。首先，完善的制度体系是前提。任何有权威的制度，其自身体系应该是比较完善的。一般言之，制度建设是一个过程，需要根据实践的发展不断进行调整和创新，然后才能逐步完善。椒江试行党代会常任制后，始终坚持通过建章立制，加强配套制度建设，相继制订了《区委工作规则》、区委《关于加强自身建设的决定》、《关于区党代表联系党员活动的规定（试行）》、《关于区党代表职责、权利的规定（试行）》、《关于党代表资格的暂停、消失和代表增选的规定（试行）》、《关于代表团在闭会期间向区委提出议案及办理的若干规定（试行）》、《中共台州市椒江区委在闭会期间发挥代表作用的若干规定》等一系列制度，为党代会常任制的运行，提供了系统的、可以操纵的行为依据和行动准则，使常任制在实践的过程中不断得到完善。其次，扩大党内参与是根本。党员对党内事务的参与，特别是对党内建章立制活动的参与，本身就是党内民主的具体体现，同时也为党内的制度安排为广大党员所认同奠定了基础。任何制度只有内化为人们的行为规范，才能形成其不断增强的权威。这种内化主要不是通过教育而是通过亲身参与制定和亲身实践来实现的。椒江推行党代会常任制后，扩大了党员对党内事务的参与度，党员可以通过各种渠道参与党内事务，直接或间接参与相关制度的创制。由于长期得不到上级的具体指导，椒江的党代会常任制度实际上是椒江广大党员集体创新的成果。这样的制度当然得到广大党员的强烈认同，这种认同自然地内化为他们的行为规范，赋予了制度极大的权威，成为常任制试行十四年不间断的主要原因。最后，强化党内监督是保证。党内监督主要针对的是党委和纪委以及“两委”的主要领导，这些机构和领导是党内权力运行中的实际操作者。党内监督的功能在于防止非制度的行为超越或破坏党内的制度规定，使党内权力配置和权力运行严格遵循制度规范。党员对党内事务参与度的提高既是党员权利的体现，也是增强党内监督的重要推动力量。椒江实行常任制改革后，通过党代会年会制和党代表常任制以及区委工作制度，将权力监督机制引入权力运行的全过程，较好地弥补了过去党内监督不力的缺陷。在椒江，党代会常任制的实施加强了党内监督，而党内监督的强化又增强了党代会常任制的制度权威。这两者之间的良性互动，对常任制的实行起到了重要的保证作用。需要指出的是，在党代会常任制试点问题上，上级党组织如果能在总结经验的基础上制定出可行的实施条例，对党代会和党代表的职权与活动方式、党代会与上级党组织及与同级党委的关系等一系列问题作出明确的规定，使试点的地方党组织有章可循，无疑将会提高试点党组织工作的权威性，从而为党代会常任制的推行创造更好的条件。
4.代表人选分布的广泛性和代表性。大型社会中实现民主的途径只能是代表制。公正的、能够充分反映民意的代表制可以有助于社会成员普遍参与对公共事务的管理。麦迪逊在《联邦党人文集》中曾经说过，在一定条件下，代表发出的呼声，可以比人民亲自提出意见更能符合公共利益。（注：汉密尔顿、杰伊，麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆，1980年，第49页。）在通常情况下，代表制要想取得成功，代表必须具备两个条件：其一是代表要具备较高的素质，具有较高的参政和议政能力；其二是代表的分布要有广泛的代表性，要能够体现出全体公众的意志。椒江试行党代会常任制后，缩减了代表的规模，减少了过去属于荣誉性安排的名额，提高了代表的素质。这种做法对解决代表的参政议政能力是一种有效的安排。但代表人选的广泛性和代表性却不能让人满意，突出表现为：干部代表偏多，普通党员代表偏少；城区党员代表偏多，农村党员代表偏少。根据对椒江第三、五、六次党代会党代表人选结构的统计，干部在代表中的比例分别为：61%、58.1%和57.08%。（注：数据由中共台州市椒江区委组织部提供（缺第四次党代会相关数据）。）实际的比例可能还要高，因为在当选的各类专业技术人员和各条战线先进模范人物代表中有些人往往也是各部门、各单位的领导，普通党员代表数量很少。以第三次党代会为例，代表中只有5名普通党员。（注：2003年7月17日，与椒江区党联办副主任李顺长的座谈记录。）另外，城乡代表名额分布也不均衡，农村党员代表数过少。以第五次党代会为例，全区各乡镇共有党员8748人，共产生区党代表89人；而城区共有党员5030人，却产生了区党代表138人；在乡镇的89名代表中，几乎全为乡镇领导和村支两委的成员，没有一名普通农民党员。（注：《区第五次党代会代表选举单位划分和代表名额比例分配表》，参见：《中共台州市椒江区委代表大会常任制资料汇编（第三集）》，未公开发表，1998年，第76～82页。）党代表结构的同质化会防碍党内不同声音在党代会上的表达。从某种意义上说，民主的过程就是整合各种利益关系的过程。我们党内虽不存在根本的利益冲突，但还是存在具体的利益差别。特别是现在人们的利益追求日益多样化，社会阶层也不断分化，广大党员不可避免地分散于各个社会阶层之中，各部门、各行业党员的具体利益差别很大。党代会常任制既是一种利益表达机制，又是一种利益整合机制。在党代会上，代表们代表着党内不同的利益，并实际上代表着他们所在的社会阶层的利益。如果代表具有足够的广泛性和代表性，并能通过讨论和表决的方式进行充分表达，按照民主原则将各种利益整合起来，党的决议就能够代表最广大党员和社会上最广大人民的意志，符合最广大党员和社会上最广大人民的利益。但干部代表过多，代表的广泛性必然受到损伤，党代会就会变相成为干部扩大会议，广大普通党员的呼声就无法反映到党内，尤其是弱势群体党员的利益就容易被忽视。相应的，他们所处的社会阶层的利益也就难以得到有效地维护。另外，干部代表过多也会影响党代会监督功能的发挥。一般而言，干部代表参与党内事务具有信息优势，这些信息对发挥党代表的监督作用有着积极的意义；而普通党员参与党内事务的机会远少于领导干部，对党内事务也知之甚少，行使监督权时存在着信息上的不对称。但实际上，信息优势并不会简单地成为领导干部代表勤勉监督的一种激励。正是囿于干部的身份，监督对象与监督者之间存在着上级与下级、领导和被领导的行政隶属关系，这些关系在一定程度上反而制约了干部代表对监督权的行使。所以，从实际情况来看，干部代表过多往往会弱化党代会的监督功能。
如何提高代表人选的广泛性和代表性？我们认为，首先还是要进一步改进党代表的产生方式。要坚持划小选举单位，扩大代表直选的范围。在代表产生的过程中，要进一步划小乡镇、街道的选举单位，以小选区直接选举产生党员代表；进一步扩大界别推荐，在现有的四个界别的基础上，根据行业的特点增加推荐的界别。名额的分派不求绝对平均，但要能大致符合各界别拥有的党员的比例。无论是领导干部还是普通党员候选人，都要在规定的选举日与选举人见面，并在选举会上发表竞选承诺、接受选举人的提问和选择，使代表的产生能够充分反映党员的意志。其次，在党代会内部还可参照人大的做法成立若干专门委员会或小组。代表团是代表活动的经常性组织。可以代表团为基础，就党内重大问题组织相对固定的委员会或小组，每个代表都参加到某个委员会或小组中去，发挥集体的智慧，就某项问题进行长期深入的研究，得出结论后提交党代会讨论。这样做既可以提高普通党员代表参政、议政的能力，消解普通党员参与党内事务时出现的信息不对称，又可以提高党代会决策的科学性。此外，可以在现有的代表制下，通过推动党员直接参与党内事务的制度创新来弥补代表广泛性不足的缺陷。比如，可以建立有普通党员参加的党内听证会制度。在这方面，同属台州市的温岭市通过党员民主恳谈的方式，做了成功的尝试，可以加以借鉴。椒江区委也有一些类似的做法，如民主生活会制度、党内事务通报制度、重大决策事先征求意见制度等。但这些制度目前适用的只是党代表，只要稍加改革，把它扩展到普通党员，就能够推动党组织更加关心普通党员的要求，在党的决议中更充分地体现各方面党员的意愿。
5.代表大会的常设机构。椒江的实践表明，就实行党代会常任制的保障措施而言，关键是要建立党代会常任制运行的组织协调和工作机构。椒江设立了党员代表联络办公室。但党联办只是代表的活动机构，实际上挂靠区委组织部管理。从党员代表与区委的关系来看，代表有权通过制度渠道监督区委的工作，但是他们的活动却要由党委下属的组织部门来管理，这样操作不顺畅。因此，我们认为，要使代表大会常任制更加名副其实，必须设立代表大会自身的常设机构——党代表大会常任委员会，切实加强对代表大会的组织协调工作。党代表大会常任委员会的职能主要为：召开党代表大会（年会）的具体组织工作；党代表名额分配、选举、教育培训、管理服务；闭会期间代表团活动的组织协调；下级党代会工作的组织指导；党代会工作经费的使用和管理；开展对党代会常任制的研究；处理和接待代表来信、来访，受理和承办代表议案；承办党员代表的工作刊物；负责与党委和纪委建立日常工作联系，协调党代会与两委的关系等。
6.党代会常任制的普遍性。椒江的党代会常任制改革，经过十四年的试验后已转为正式实施。现在，椒江所在的台州市所辖的所有区市县和乡镇也都开始实行这一制度。能否在更大范围和更高层次上推行党代会常任制？我们认为答案是肯定的。椒江的经验和当代中国的国情使我们有理由相信，在目前条件下，要推进党内民主、保持党的先进性，在党内塑造“十六大”提出的“结构合理，配置科学，程序严密，制约有效”的权力运行机制，加强和深化党的建设，增强广大党员和人民群众对党的领导地位和领导制度的认同，把“三个代表”重要思想真正落到实处，实行党代会常任制都是一项首选的制度安排。当然，椒江是个县级单位，椒江的经验虽然可以说明实行党代会常任制不仅是可行的，而且对党的工作也有明显的改进，但是椒江在党代会常任制试验中所取得的成功却不能成为我们在更高层次上简单照搬椒江做法的理由。不难想象在更高层次上实行党代会常任制，可能会遇到在县级实行这一制度时所没有遇到的各种新的困难和问题。要想有效地解决这些困难和问题，我们还要在更高层次上进行相应的试验，并从中获取相应的经验。
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