中共建党以来对县委组织及其领导人之管理，本文主要内容关键词为：县委论文,领导人论文,中共论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D231；232 [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2010)12-0077-05
县级政权组织是中国历史上最为稳定、在政权体系中备受重视的组织层级。那么，县级组织在中共组织体系中状况如何，需要从其历史的演进和发展中加以考察，才能得出更为清晰的认识。
一 建党初期到抗战前对县委组织及书记的任用与管理
中共在建党之初，由于具有共产主义政治觉悟的先进分子在全国尚是“星星之火”，只分散在辽阔中国的若干大中城市和乡镇。党的组织结构为适应这种情况，在地方设立基层的支部，支部之上规定的组织是地方委员会或地方执行委员会(简称地委)，地方委员会或地方执行委员会之上是区执行委员会(简称区委)。由于党刚成立，地方组织并不完善，有的没有建立区委，地委则由中央直接管理；有的支部之上没有地委和区委，支部则由中央直接领导。这个组织体系网络，与中国传统省、州、县、乡(镇)等管理单位有很大的不同，主要表现为这个网络是跳跃式地、非规则地组成的，而中国传统的地方区划管理结构是逐层级地、规则地组成的。之所以这样，显然是由于当时党的力量的发展还比较薄弱，党员的数量规模比较小，限于党的力量，只能在党的势力所及的地域建立组织。在这种情况下，省和县的党组织的设立问题还没有提上议事日程，自然也就没有县委组织。
随着革命形势的发展，党员在城市工人中尤其在农民中也有了很大的发展。这种发展，是与国共合作进行的国民革命的形势紧密相联的。在中共与国民党合作进行的国民革命运动中，工人和农民运动很快地开展起来，中共基层组织由此得到了普遍的发展。这时，县一级中共组织建立工作提上了议事日程。1927年5月中共第五次全国代表大会通过的《组织问题议决案》中，就指出中国共产党自1926年以来已经发展为“真正群众的党”①的事实。1927年6月1日通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中，第四章即是“省的组织”，省设省委；第五章即为“市及县的组织”，市和县分设市委和县委。②省和县的党的组织成为党的法定常设组织。根据史料显示，县委的设置在此之前有的地方就已设立，如1924年8月经选举产生的中共安平县委员会③，1926年夏选举产生的中共隆平县委员会④，1926年11月成立的中共长沙县委员会⑤，1927年1月成立的中共汉寿县委员会、沅江县委员会、溆浦县委员会、安乡县委员会⑥，等等。就整体来看，当时县委组织的设置还只是少数。县委组织的普遍设置是在1927年6月党的章程规定之后。这时，中共自身已经从组织规定上完成了全国性革命群众政党的自觉，力图在全国的所有行政区域范围内设置党的每一层组织，以奠定夺取全国政权的组织基础。
县级党组织的普遍设立，县委书记的选任便成为不可回避的问题。对于县委设立的条件，新通过的党的章程规定：“各市或县有两个区委员会以上或有五个支部以上经省委员会之认可，并派员至该市或县召集市或县代表大会，由该代表大会选举市或县委员会(简称市委或县委)。”县委、市委的上级领导机关是省委，“均隶属于省委员会”。县或市委员会的“正式委员人数及候补委员人数”由其各该“代表大会决定，但须得省委员会之同意”。⑦这就是说，县委委员及候补委员是由县代表大会选定的，最后由省委同意才完成全部合法手续。县委的“临时事务”由其常委会议处理、决定，常委由县委委员“互推”产生。⑧但县委书记如何产生，党章中并未有明确具体规定，不过，在第二章第二十条中有“各级党部之执行机关(自省委至支分部干事会或书记)之选定及撤换须得上级机关之批准”、“省委员会之下的党部须得省委员会之批准”⑨之规定，足见县委书记的选定及撤换须其上级机关省委的批准。
根据当时实际革命斗争和武装起义的情况，工农武装暴动不可能在全省普遍发动和爆发，多数情况下是在省与省交界的几个县范围内发动和进行的。这样，党章规定地方党组织中的省县结构模式并不完全适应地方武装革命的形势需要，因为省委对省界偏远县份的武装指导不免有鞭长莫及之势。这种情况表明，省和县之间需要增加一个具体指导数县范围的中间指导层。实际上，在多数武装起义的过程中及起义之后，数县范围的武装斗争是由一个名为“特委”的党的组织领导的，其组织的层级在省委之下县委之上，但在未设置省委的省区，特委则直接由中央领导。⑩特委最初设置时具有临时性质，但由于革命武装割据斗争的需要而成为长期存在的组织机构，这样就突破了原来党章中关于省县结构层级的规定。现实的革命斗争实践要求对党章做相应的修正。因此，1928年7月举行的中共六大通过的新党章中，在省委之下县委之上规定设置了一个“特别区委员会”，亦即“特委”。(11)这样，在县委之上的党组织出现了两种情况：一种是设置特委的，其上一级党组织即为特委；另一种是未设置特委的，其上一级党组织即为省委。
中共六大对于县委组织问题有了新规定，其中，关于县委的管理范围，是“执行该县范围内的党务”(12)。县是中国行政区划中一个极重要的层级单位，其明确、普遍和稳定的行政区划和行政管理范围在中国相沿已久，这一层级对中共组织在全国的普遍发展无疑具有关键性的意义。这时，中共县委组织在根据地普遍设立，在国民党统治区的很多地区也秘密设置。县委的成立由县代表大会选举。县委至少每月开会一次，并尽可能成立各部或各种委员会(如组织、宣传、鼓动、妇女运动、农民运动等)以指导工作。县委推举常委进行日常工作。县委书记处理日常工作，由县委选举产生，但“须得上级党部之批准”(13)。尤值得注意的一点是，在1927年的党章中，县委和市委两个组织是并提的，且市委排列县委之前(14)；而到1928年中共六大通过的新党章，关于县委和市委两者具体规定的第六章名为“县或市的组织”(15)，在该章中，县代表大会的规定占一条，县委的规定占三条，市委的规定只占一条，县委成为该层级组织的主体。这也是中共工作重心由城市转向农村的一种体现。县委在党的组织结构中，已占有重要的位置。
二 从抗战到解放战争时期对县委组织与书记的任用与管理
抗战爆发后，中共地方党的组织根据新的形势及时做出了调整和变动，尤其是将根据地县委之上的特委改组为“地委”。地委成为县委之上普遍设置的一级组织，地委之上是边区党委(区党委)或省委。这样，县委的上一级党组织即为地委(个别地方还保留有特委)。在抗战胜利前夕召开的中共七大通过的新党章中，第五章第四十八条规定：“地委、县委之全体会议，至少每年召开四次。”地方、县、市、区代表大会选举各该级委员会，“地委、县委、市委、区委之委员及正副书记，均须经各该上级组织之批准。地委、县委、市委书记，须有三年以上党龄之党员充任”。(16)显然，县委书记由县代表大会选举，再经地委批准。
从抗战时期到解放战争时期，随着革命形势的发展尤其是解放区的扩大，县委的设置越来越多。县级党的组织是党的组织体系中的一个极为重要的环节，它的上级是党的中高级组织，它的下级是基层组织，县级实际上居于高中层组织到基层组织的连接点上，是整个党的组织体系联系和沟通的关键。1942年12月陕甘宁边区政府委员会第三次会议通过的《陕甘宁边区简政实施纲要》提出“县政府是边区各级政权的枢纽”(17)的明确意见，这里虽然说的是政府机关，县级党的组织在党的组织体系中的作用亦可作如是观，不过，县委组织的这种作用并没有在理论层面被标示出来。因为从理论层面上看，党的组织每一个层级都是重要的、不可缺少的，需要重视的往往是最艰苦也最有风险的基层组织及其工作。
民主革命时期的县委，其县的范围有的是与传统的县的范围一致的，有的则可能是原有县的一部分，还有的是几个县各自一部分的联合体；县的委员会的设置有的是一般意义上的县委，有的是联合县的县委，还有的是具有指导、领导附近县功能的中心县委。县委的多样性是与革命斗争形势的多样性相适应的。
三 新中国成立到“文革”结束对县委领导干部的任用与管理
新中国成立后，中共成为执政党，党的组织在全国普遍设立。1949年全国县(旗)委机构共2160个。由于党的组织的迅速增加和发展，地方党组织包括县级组织对干部的需求量也在增加。就县委层级看，培养新的领导干部的任务非常紧迫。根据资料显示，河北、山西、陕西、山东、江苏、浙江、湖南、江西等省“1954年内新提拔的县委书记，一般占全部县委书记的半数左右，变动大的地方，如山东菏泽专区，全部县委书记都是1954年提拔起来的。湖南各县县委书记，解放以来不到六年的时间内，多数换过四任，高的竟达七任”。这种情况显示的是“干部质量显然是弱得多了”，“相当一部分担负不了现任的职务”。根据当时的调查，“河北唐山、保定两个专区，在全部县委书记、副书记和县长的一百零八人中，有二十人是根本不称职的，占总数百分之十七点五”。这种情况表明，县级干部必须在一个时期内在现在的工作岗位上稳定下来，熟悉情况，积累经验，组织上通过有计划地训练干部，提高其文化、理论、政策水平，解决干部的质量与工作任务不相适应的矛盾。(18)这是中共成为全国执政党后，根据新的情况，对县级干部的使用和培养问题进行的新的思考和探索。对县级领导的培养和教育问题，除了在实际工作中锻炼外，规定县委正副书记、县长以及相当于这一级别的干部，要经过中级党校进行为期一年的轮训。(19)根据当时干部管理下管两级的原则，县委书记的任用要经过省委批准。1956年9月26日中共八大通过的新党章中，规定县、自治县党的代表大会选举县、自治县委员会。县委全体会议至少每年召开4次。县委全体会议选举常务委员会和书记，有必要时可选举书记处。书记和书记处在常委会领导下处理日常工作。县委书记处书记和常委的人选，必须经过省、自治区委员会的批准。县委书记必须有两年以上的党龄。(20)
1961年9月1日，中共中央发出关于轮训干部的决定。关于这次轮训干部的对象，决定指出：“主要是县委书记和相当于这一职务以上的党员干部，特别是县委以上各级党委的书记和相当于县委书记以上各方面(工业、交通、财贸、农业、文教、外事等)党委的书记。”并指出，“这种形式的干部短期轮训，在今后若干年内，每隔一年或两年举行一次”。(21)对县委书记和地委书记的轮训，显然是一种有计划的培养和管理措施。
根据干部队伍状况和国家建设的需要，自1962年起，中共中央及时提出了“培养提拔新生力量的问题”，提出了“培养接班人的问题”(22)。到1963年，全国2074名县市委书记中，76％是日本投降以前参加工作的，22％是解放战争时期参加工作的，解放以后参加工作的不到2％，他们“年龄都比较大”(23)，因此，为了党和国家事业的后继有人，必须“下决心选拔大批的真正优秀的比较年轻的干部到各级领导岗位上去”(24)。中共中央组织部部长安子文认为：“不仅要把优秀的干部及时地提拔起来，更重要的是把优秀干部源源不断地培养起来。”(25)1965年8月中共中央组织部在给毛泽东和中共中央的《关于培养提拔新生力量参加县、地、省领导工作的报告》中指出，“大力培养和提拔新生力量，是有计划地有步骤地解决革命事业接班人的一个重大问题。这是一个关乎全局和革命长远利益的问题”。一方面，“老的干部总是党和国家的领导骨干”；另一方面，“现在担负县、地、省以及其他领导岗位的年轻力壮的干部数量太少”。“县委书记中，全国解放以后参加工作的干部只是个别的”。报告强调要大力培养和提拔新生与本地干部。(26)应该说，在这个时候，意识到培养年轻一代接班人的问题还不为晚，因为大批的老干部还在中壮年，他们的“老”还只是革命经历上的老，生理意义上的真正老年干部尚不多。
然而，这时已是“山雨欲来风满楼”，随之而来的“文化大革命”形成的“天下大乱”之局和地方造反派的兴起，不仅使原来培养各级年轻干部的计划被迫无形中断，党的各级老干部也惨遭批斗和各种迫害。中共九大前后，党的地方各级组织逐渐恢复。不过，中共九大和十大的党章对党的组织机构的规定极为简略，对地方组织的层级及组织批准关系规定得不甚明确。九大党章规定：“党的地方县以上、人民解放军团以上的代表大会，每三年举行一次。”并规定：“地方、军队的代表大会的召开和党委会的人选，都必须经上级组织的批准。”(27)根据1967年5月31日中央的有关规定及前后历史事实，这里县级代表大会召开及党委会人选的批准单位是省委。中共十大、十一大的党章对县级代表大会及党委会人选的批准的规定与九大党章的有关规定完全一致。1977年召开中共十一大时，虽然“文化大革命”已经结束，但“左”倾思想及其理论没有得到清理和纠正，仍占据合法统治地位。至“文化大革命”结束，老干部重新复出，这时的老干部，已是真正生理意义上的“老”干部了。
四 改革开放以来对县委书记的任用与管理
“文革”结束后，各级干部均呈现了年龄老化现象。在担任繁重工作的县级政府里，也表现得十分突出。其年龄老化问题，可从1979年与1964年县级政府成员年龄的构成比较中得以体现。据统计，1964年县级政府成员年龄为46～54岁者占总数的20.3％，55～59岁者占总数的3.03％，36～45岁者占总数的57％，县级干部的主体分布在45岁以下的年龄段；到“文革”结束后的1979年，46～54岁者占总数的60.91％，55～59岁者占总数的11.6％，46～59岁者共占总数的72.51％，36～45岁者只占总数的19.45％(28)，与1964年相比，年龄老化问题十分明显。这时，中共中央把选拔干部的“年青化”、“知识化”与一贯强调的“革命化”并提，作为任用、提拔干部的一个重要标准和条件。到1986年，县级政府班子成员，41～45岁者占35.04％，为第一位；46～50岁者占26.08％，为第二位；36～40岁者占17.81％，为第三位；51～54岁者占12.44％，为第四位；31～35岁者占6.14％，为第五位；55～59岁者占1.60％，为第六位；30岁以下者占0.83％，为第七位；60岁以上者占0.06％，为第八位。50岁以下者(含50岁)占总数的85.90％。(29)可见，1986年与1979年相比，县级政府班子成员的年龄分布已体现年青化的要求。就学历说，改革开放以后与此前相比也发生了极大的转变，1954年具有高等学校学历的只占2.54％，中专和高中学历的占14％，初中以下学历的占82％；1964年与1954年没有多大变化，高等学校学历占3.52％，中专和高中学历占15.12％，初中以下学历占81.36％；到1980年时，高等教育学历占4.10％，中专和高中占16.77％，初中以下占79.13％，与前相比仍无显著改变，初中以下学历者占县级干部的主体。1984年高等学校学历占有数从1983年的17.46％跃升到58.30％，到1986年时，高等教育学历就已占总数的63.60％，中专和高中学历占22.32％，初中以下者已下降到仅14.08％。(30)自1980年以后短短的几年间，党的干部队伍的学历状况已发生了新中国建立以来的根本改变，在“年青化”的同时，“知识化”的干部队伍已经形成。到1998年，大专(53.42％)、本科(30.83％)、研究生学历(3.78％)三者共占总数的88.03％，中专和高中学历占10.69％，初中以下毕业的仅占1.28％。(31)原来县级占主体的初中以下文化程度的革命工农干部队伍，已经转变为高等学校学历为主体的知识化干部队伍。
随着改革开放事业的推进，原来的干部管理制度也进行了一定的调整和变革。自1983年起，中央决定改变过去下管两级制度为下管一级，县委书记的选拔任用权由新中国成立后的省委下放到地市级党委。这项改革，对于地市级党委加强对县级党政机构的领导、扩大地市级的权力、改地为市等改革起了推动作用。县委书记等县级主要领导的任免权由省级进一步下降地级这种情况，一方面是地方社会经济发展要求下放权力的体现，另一方面也显示出县“官”地位下降的趋势。有的学者指出，县这个在传统中国最重要的地方治理单位今天已在政权系统中开始被边缘化，这一现象是值得思考和注意的。在这种情况下，舆论界乃至政府决策部门对地市管县体制提出了质疑乃至否定，转而主张省直管县。
如何解决新形势下出现的这些新问题？2009年7月，媒体报道了有关省直管县、县委书记由省委选任的消息，在此前后，全国县委书记培训班也由中共中央组织部组织举办。这显然是对在新形势下如何加强对县委书记等县级主要领导人进行管理并建立一支忠诚于改革开放事业的优秀干部队伍的新探索。这也表明，自近代以来，县级治理单位在国家政权系统中又开始受到国家中枢机构的重视。
五 结语
在中国，县级单位是政权管理体系中相对自成体系的实体，社队、乡村单位都容纳在县级单位里。县级单位是对中国进行管理和社会控制的门阀。从中央对全国的管理角度看，县这一级是最关键的部位。省直接管理县的问题重新提出并着手解决是顺理成章的事情。关键问题是省如何管理县？是否要把省县之间的地市级管理层完全废弃，变为省、县、乡三个地方管理层级呢？
我们认为，在中国现有省、自治区辖区过大、辖县过多的情况下，是不易匆忙地废弃省(区)县之间的地市级管理层、由省直接对县进行全面管理的。因为，一个省辖县少则几十，多则上百，一个省级管理层是无法承担这样繁重的管理任务的，其结果容易出现管理失控局面和社会不稳定问题。这一问题，已经在中国古代和近代历史上有过无数次的严重教训。省完全直接管理县政，是在小省或大省缩小后可以实验和逐步推广的管理模式。因此，在此之前，省管县，可以分为在某些方面实施直接管理，某些方面暂时委托地市级单位代行管理，待条件成熟后再直管县。仓促而行的改革，如前之地改市、市管县改革，今又欲废止，应尽量避免这种改而复废的改制行为。
注释：
①②⑦⑧⑨中央档案馆：《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社1983年版，第66、128～129、129、129、126页。
③④⑤⑥中共中央组织部等：《中国共产党组织史资料》第1册，中共党史出版社2000年版，第108、114、390、390～391页。
⑩参见拙文：《大革命失败后的中共地方“特委”与武装革命》，《党的文献》2003年第1期。
(11)(12)中央档案馆：《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社1983年版，第299、302页。
(13)(15)中央档案馆：《中共中央文件选集》第4册，第302、301～302页。
(14)中央档案馆：《中共中央文件选集》第3册，第129页。
(16)中央档案馆：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1987年版，第66页。
(17)《陕甘宁边区的精兵简政(资料选辑)》，求实出版社1982年版，第96页。
(18)中共中央组织部等：《中国共产党组织史资料》第14册，中共党史出版社2000年版，第327～328页。
(19)(20)(21)(22)(23)(24)(25)(26)中共中央组织部等：《中国共产党组织史资料》第14册，第252～254、471～476、766～769、1071～1072、1072～1073、1075、1075、1153～1155页。
(27)《中国共产党第九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1969年版，第84～85页。
(28)中共中央组织部等：《中国共产党组织史资料》第16册，中共党史出版社2000年版，第1423页。
(29)(30)(31)中共中央组织部等：《中国共产党组织史资料》第16册，中共党史出版社2000年版，第1424、1421、1422页。