90年代美拉关系的几个问题，本文主要内容关键词为：拉关系论文,几个问题论文,年代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1993年1月克林顿总统入主白宫后，在众多的国务活动中，有两件事情是他从其前任布什总统手中接过来需要处理的。其一，布什总统完成谈判并签署的北美自由贸易协定需经国会批准；其二，海地恢复民族文人总统问题。这两件事突出地表明了90年代美拉关系的主旋律——自由贸易和民主政治。长期以来，美国在西半球的主要政策目标之一在于维护本地区的“稳定”和“安全”，而90年代对这一目标的威胁已有所改变。毒品问题、移民问题和发展问题，成为美国议事日程上的重要问题。
一
冷战结束后，美拉政治关系进入了一个新的阶段。对共产主义的防范，对苏联势力的遏制、对左派革命的镇压逐步被“促进和保卫民主”这一新的口号所取代。拦美国家的民主化进程将美拉关系置于共同政治价值的基础之上。从80年代中后期开始，美国就不断以各种方式对拉美各国恢复民选文人政权施加影响。到90年代中期，在美拉合作（包括军事领域的合作）问题上，它重点强调“保卫民主”的目标。例如1996年10月举行的美洲国家国防部长会议就明确地把“维护代议制民主”作为“巩固地区安全的基础”。同年，阿根廷、巴西、巴拉圭、乌拉圭和美国联合举行的军事演习，则将“建立选举登记制度以实现自由选举”作为主要任务之一。几乎被人遗忘的美洲国家组织在新的形势下成为拉美国家“集体保卫民主”的工具——既借助美国力量防止军人专制的重现，又通过多边机制限制美国充当西半球警察的行为。
美国对拉美国家的民主化进程施加的影响主要集中在三个方面。
（一）帮助拉美国家举行“公开、公正”的选举。文职人员通过选举掌握国家最高行政权力是拉美国家告别专制政权的标志。但举行选举在一些拉美国家并非仅仅是一个简单的投票、计票和公布结果的方式。这里我们以美国颇为得意的两项杰作为例。第一，陷于内战的萨尔瓦多先后于1984年和1989年举行了选举。美国提供的帮助几乎涉及选举的一切细节，包括选举名单的确定，选票的计算，甚至包括提供印制选票的纸张和投票时所需的墨水。结果，作为必须履行的公民义务，2／3以上的萨尔瓦多人参加了选举。美国因而骄傲地宣称，民主战胜了来自左翼的革命和来自右翼的专制。然而对于萨尔瓦多人来说，美国过多的卷入，军政权的威胁，再加上选举程序问题，都不能不使他们对选举的公正性提出疑问（军队卫兵可通过透明选票箱看清选民的选择）。第二，在尼加拉瓜，桑地诺民族解放阵线（以下简称桑解阵）政权同意于1990年举行选举之后，布什政府认定这是一个通过选票将桑解阵赶下台的机会，遂展开了一场支持反对派候选人查莫罗夫人的运动。美国国会拨款1200万美元支持查莫罗夫人，布什政府还通过秘密渠道出资700万美元（按选民人均计算超过布什自己1988年的竞选费用）。对美国而言，这笔投资如愿以偿，查莫罗夫人当选为尼加拉瓜总统。
（二）选举是民主政治的基石，但在拉美国家，军队的职业化却是更为关键的因素。美国通过“国际军事教育培训”计划，为拉美国家培养职业军官。多年来，成百上千的阿根廷、玻利维亚、危机马拉和巴拿马等国的军人来到位于巴拿马的美军南方司令部（后来则是在美国佐治亚州的本宁堡），不仅接受武器、战术和组织方面的培训，而且还选修民主政治和民主体制方面的课程。
（三）美国还试图在减少政治暴力和改善人权状况方面对拉美国家施加影响。80年代，美国曾对智利皮诺切特军政府施加压力，并敦促阿根廷审判“肮脏战争”的责任者。1989年萨尔瓦多发生六名神职人员遇害事件后，美国通过断绝援助的手段迫使萨尔瓦多军政权惩办肇事者。美国还通过帮助拉美国家培训司法人员、建立军界警界行为规范等措施来完善拉美国家的法制。
90年代以后，拉美的民主化进程基本告一段落，民选文人政权在各主要国家都已取代了军人政权。但是，民主政治、军队职业化以及对人权的宪法保障都很脆弱。90年代初期发生在海地和秘鲁的事件，既是对追求民主化的拉美国家的威胁，也是对耗费大量金钱、努力帮助拉美国家实施民主化的美国提出的挑战。
在海地，克林顿总统继续其前任布什总统的政策，试图通过美洲国家组织的调解，恢复被军方赶下台的阿里斯蒂德总统的权力，重建民主。虽然美洲国家组织通过的关于石油禁运的决议曾一度迫使军政权同意恢复阿里斯蒂德的权力，但它却由于军队和权贵的反对未能如期实施。1994年，克林顿总统不顾国会的反对，决定派遣美军介入海地危机。在美军压境的情况下，以前总统卡特为首的美国代表团前往海地，同海地军方达成《太子港协议》，才最终迫使军方领导人出走，在海地恢复民选政权。
在秘鲁，1991年藤森总统的“自我政变”，使美国政府进退维谷。藤森的行动遭到包括美国在内的美洲国家的严厉谴责，美国同时还中断了援助项目。但是，藤森清除腐败和镇压恐怖主义派别的目标却又是美国和拉美国家不得不予以肯定的。而藤森与军方联手解散立法和司法机构的行为却对民主政治的基本准则提出了挑战。
“促进和保卫民主”作为目前美拉政治关系的一个中心议题，面临着诸多的难题。首先，美国在追求传统的维护稳定和安全的目标时，常常是以牺牲民主政治原则为代价的。这种情况在冷战时期美国与众多拉美专制政权的关系中显而易见。现在将民主政治作为一种优先的目标提出，将有可能使美国在维护其传统利益和目标时再次陷入尴尬境地。第二，外部因素对一国内部发展的影响常常被夸大。拉美国家民主政治的建设与维持在多大程度上需要外力的帮助？美洲国家组织对海地的反应能否被认为是一个成功的范例？诸如此类的问题还可以提出很多，人们无法找出确切的答案。第三，集体行动，无论是援助还是制裁，甚至直接介入，其代价很可能十分高昂。目前还没有迹象表明美国愿意为追求民主目标承担任何代价。克林顿出兵海地遇到国会反对的理由，就在于美军的介入是出于“人道”的目的而不是由于美国的安全已面临直接的威胁。幸运的是，在海地的行动十分顺利，军方领导人出走了，民选政权恢复了，海地人甚至将美军当成了“解放者”。但是，问题在于美国是否愿意为海地的重建承担义务，为维持民选政权的存在提供大量的援助。第四，美国在民主和人权问题上的双重标准，长期为广大发展中国家包括拉美国家所诟病。第五，正如秘鲁的例子所表明的那样，民主政治的概念和有效治理的标准常常难以确定。美国国内就有人认为，考虑到秘鲁国内的状况及其立法、司法机构的腐败，藤森的措施无可非议。进而言之，如果一定要制定出民主政治的标准，并据此找出犯规者，那么由谁来充当立法者和裁判者呢？美国与拉美国家难免会因此而产生矛盾和摩擦。
二
90年代美拉关系中的一个突出特征是，经济领域合作的扩大，贸易和投资活动的高涨。广大拉美国家越来越倾向于借重美国的经济力量来发展本国的经济。美国也开始把拉美国家作为具有共同利益和要求的合作对象。以北美自由贸易区的启动为标志，西半球范围的各种地区主义合作意向纷纷被提上议事日程。
80年代末90年代初，面对欧洲大市场建设和东亚区域经济合作步伐的加快，拉美国家和美国都出现了“回到本半球”的呼声。拉美国家曾积极投身于第三世界争取权益的斗争，并与欧洲和日本开展多方面的合作，但其结果却不尽如人意。随着80年代末东欧的剧变，广大拉美国家痛感本地区日益边缘化的危险。因此，无论在经贸关系还是在对外政策上，拉美国家进一步向美国靠拢。这就使美国在本半球的地位和影响力重新增强。世界经济区域集团化趋势的加强以及对关贸总协定谈判及其机制的失望，也促使美国考虑某种地区主义的选择。因此，一方面北美自由贸易区的谈判紧锣密鼓地进行；另一方面美国总统还提出了“美洲倡议”，将囊括整个西半球的自由贸易区建设作为目标。克林顿总统入主白宫以后，积极推动国会两院批准业已由布什总统草签的北美自由贸易协定，并使之于1994年1月正式生效。与此同时，美国还与几乎所有的拉美国家和次区域集团签订了框架协议，从而为进一步扩大自由贸易区计划打下了基础。1994年12月迈阿密美洲国家首脑会议将这一趋势推向了高潮，34国首脑发表声明，宣称到2005年完成西半球自由贸易区的谈判。
然而，西半球区域内的贸易投资与经济合作所面临的难题并不在于确定何种目标，而在于采取切实可行的措施以达到经济发展和共同繁荣的目的。到目前为止，各种协议和安排林林总总，举世瞩目，但除北美自由贸易协定正式启动运行外，其他涉及南北美洲区域合作的事宜仍停留在书面宣言所描绘的大致轮廓的水平上。拉美国家的官员们在最初的热情过后，又在辩论本半球范围区域安排与次区域一体化组织乃至双边贸易协定之间孰优孰劣的问题，探讨与欧盟、东欧、特别是亚太地区贸易关系的发展潜力问题。在服务贸易、高科技产品、劳工权利方面的争议，以及在反倾销、反补贴、知识产权等问题上的漫长谈判过程，也将成为未来合作中需要解决的难题。
美国在积极推动贸易自由化的同时，既需要考虑拉美国家能够接受的各种条件限制和安排，又需要考虑自身需要照顾的诸多利益和需要处理的难题。美国的经济利益是全球性的，而不是半球性的。它的主要经贸关系在亚洲、欧洲和北美（加上墨西哥）。在当今世界上，地理因素已不再是贸易格局的关键。地区主义的选择如果是美国决策者的一种政策目标的话，它决不会是优先考虑的一种安排，因为美国人决不会把自己隔离于世界经济最具活力的地区而甘愿冒丧失国际竞争力优势的风险。况且，西半球区域安排能够在多大程度上提高美国在全球贸易谈判和竞争中的地位，还有很大的疑问。相反，经济全球化的趋势才更符合美国的利益。很难想象美国跨国公司会从其全球性的经营战略中退回到某种区域主义的安排中去。目前美国在西半球的经济利益还主要集中于北半球的加、墨两国。北美自由贸易协定进一步向南扩展还只是口头上表达的一种姿态。从法律上讲，这个协定并未将其范围局限于西半球，因此有些美国人推断，新加坡或新西兰或许比某个南美国家更有可能率先成为其成员国。智利曾一度被认为很快将加入北美自由贸易协定，但至今尚未实现。问题的关键是，如果美国在西半球的经济霸权（如果理解为制定规则的权力）业已形成，且目前事实上的多边和双边交往已经是在符合美国利益的条件下运转了的话，那么，美国为什么还要去追求一个正式的盟约呢？实际上，2005年谈判完成所形成的组织不过是对某种现状的确认罢了。美国是否有能力有愿望保证区域安排框架内的生产要素流动？美国是否能像欧洲联盟吸纳南欧国家劳动力同时注入资金重建南欧经济结构那样向拉美国家劳动力敞开大门而同时向它南部的众多邻居倾注大量资金？答案是否定的。宣扬地区主义目标，在政治上和心理上对美国大有裨益，这给其在西半球的霸权地位蒙上了一层温情的面纱。美国前国务卿克里斯托弗曾直言不讳地说：我们的心在欧洲，我们的（经济）健康状况取决于亚洲。
三
50年代末古巴革命胜利后，美国在拉美地区的一个重要政策目标是避免出现“第二个古巴”。肯尼迪总统在1961年提出的“争取进步联盟”就是要试图创造条件（“经济发展”和“社会进步”），从根本上消除产生革命的土壤。拉美一些国家也通过接受美国的资金和其他发展援助，促进本身的经济发展。从60年代到90年代，拉美没有出现真正意义上的“第二个古巴”（或者说有可能成为“第二个古巴”的国家政权被美国所扼杀或颠覆）。在这方面，美国的发展援助起了一定的作用。肯尼迪总统曾为“社会进步信托基金”注入5亿美元，里根总统曾为基辛格委员会的中美洲经援建议投入80亿美元，其目的都是试图避免拉美人民在无法“满足基本需要”时选择革命的道路。
90年代以来，世界格局发生了很大变化。“共产主义的威胁”（这曾是美国提出“争取进步联盟”最强烈的动机）消失了；美国更加关注国内事务，因为它自身的社会发展面临着诸多难题。巨额的预算赤字已成为美国国内政治焦点问题之一。在这种情况下，过去的发展援助已为鼓励私人投资和多边援助所取代，美国所提供的发展援助数额大幅度减少。1989年布什总统建议为中美洲重建拨付的8亿美元款项并没有完全到位。布什总统在“美洲倡议”中主要强调贸易、投资和债务问题，而将发展援助问题束之高阁。随着发展援助资金的减少，美国在拉美的各种机构及其技术人员和志愿服务人员也迅速减少，致使许多国家的社会发展项目难以为继，甚至使一些国家的财政陷入困境。
美国将促进拉美地区发展的主要手段从援助转为贸易和投资以后，在另外两个方面加强了努力。其一，通过多边机构帮助拉美国家解决资金短缺问题。这些机构包括联合国、世界银行、美洲国家组织和泛美开发银行等。美国是这些机构最大的出资者，因而能够通过它的投票权左右这些机构资金的流向。其二，近年来美国不断向欧洲和日本施加压力，促使它们向拉美地区增加援助份额。目前，许多欧洲国家和日本已开始在拉美地区经济发展中发挥更大的作用，如西班牙在中美洲，日本在秘鲁等。
美国在帮助拉美国家解决巨额债务问题时发挥了一定的作用。比如“布雷迪计划”通过债权银行与拉美债务国间的协议，使一些拉美国家在一定程度上从偿债付息的枷锁中解脱出来，将部分资金用于急需的开发项目上。美国还根据“美洲倡议”设立了环境投资基金，将重新安排过的欠美国的债务利息转用于拉美国家热带雨林和矿产资源的保护方面。这一举措受到拉美国家的广泛欢迎。
然而，贫困和不平等状况仍是拉美地区所面临的最严峻的挑战。美国积极鼓励拉美国家向市场经济和政治民主化方向的变革，但严重的社会问题将破坏这种模式成功的机会。当共产主义和苏联势力在拉美退出同美国的角逐以后，美国的目光重新转向内部。它漠视拉美大批心怀不满的穷人的存在，似乎“民主政治”与市场经济已给拉美带来了稳定的政治局面和光明的发展前景，发展援助也似乎不再是今天的当务之急。在这种情况下，由于大多数人的生活状况没有得到改善甚至恶化，近年来，拉美经济和政治变革的一切成果将毁于一旦。威胁拉美地区稳定与安全（美国追求的传统目标）的不再是所谓“共产主义的扩张”，而是大批在市场经济角逐中的失败者。甚至在美洲国家国防部长会议上，代表们也将日益加剧的失业和贫困问题、恐怖活动和有组织的犯罪问题视为该地区所面临的“新威胁”。如果无视社会问题的严重性，那么右翼的专制或左翼的革命（美国所竭力避免出现的情况）随时都有可能再度发生。
四
80年代末以来，随着美国在禁毒问题上打击力度的加强，人们越来越多地认为冷战已转变为毒品大战。许多拉美国家如哥伦比亚、墨西哥、玻利维亚、秘鲁、牙买加和多米尼加等国，都先后卷入了这场“战争”。由于美国是拉美毒品的主要消费市场，而拉美一些国家是毒品原料的主要产地，禁毒问题已成为美拉关系中一个十分重要而敏感的问题。美国政府在禁毒问题上与拉美国家开展了一系列合作，但双方的侧重点却有很大不同。美国强调毒品的供给方，强调“堵截”的重要性，试图在毒品的种植、加工和运输等环节上展开一场大战，并对拉美国家施加压力，迫使其接受美国的援助、培训和后勤支援，以阻断南美毒品流入北美市场。拉美国家则认为毒品问题主要是需求方面的问题，禁毒的成功主要有赖于美国政府对其国内毒品消费的控制。它们指责美国的方案过于倾向破坏毒品的生产及运输环节，而没有充分考虑到为毒品产地的农民提供替代性作物，也没有考虑到拉美地区的整个社会经济发展问题。拉美各国政府一致认为，禁毒的成功必须基于向农民提供代替毒品的有利可图的其他作物。许多拉美国家领导人指出，美国的政策是对拉美国家的一种新形式的干涉。美国关于建立禁毒多国部队的建议一直未能得到拉美国家的支持。在拉美国家看来，维护各国政府在禁毒决策方面的自主权是至关重要的。早在1990年的哥伦比亚卡塔赫纳会议上，拉美国家政府就对美国政府控制本国毒品消费不力以及美国极力使禁毒问题军事化的立场表示强烈不满。1992年，在美国得克萨斯会议上，美国的调门开始有所转变。布什总统承认，解决毒品问题最好的办法是减少毒品消费，而对毒品需求方面的控制主要是美国的责任。
如同美拉关系中的其他领域一样，在禁毒问题上，美拉双方的冲突与合作常常此起彼伏。90年代以来，随着拉美各国民选文人政权地位的巩固，越来越多的拉美国家表现出与美国加强合作的愿望，借助美国的力量打击贩毒集团的活动，惩办与贩毒集团有牵连的政府官员。美拉双方的领导人都认为，贩毒活动是对本地区稳定的严重威胁，阻碍着拉美国家经济改革和政治民主化的顺利进行。美国政府逐步开始理解拉美国家在禁毒问题上所持的强硬立场，即必须开发替代性作物生产，必须强调需求方的责任，必须尊重拉美国家当地的司法程序，等等。美国已开始采取措施控制本国毒品消费，出资帮助开发替代性作物。但是，拉美国家在禁毒问题上也需要强调自身的努力，因为在预算方面已经捉襟见肘的美国政府不可能拿出更多的钱援助拉美国家。
在克林顿总统任期内，美国政府在禁毒问题上的着重点已经从以军事手段对付贩毒集团转到以强调贸易和经济发展来从根本上解决问题方面。这显然符合那些在里根和布什时期承受诸多压力的拉美国家主张与美国加强合作的愿望。然而，克林顿政府更加关注国内事务的倾向，决定了美国不可能对拉美国家的禁毒斗争提供更大的帮助。
五
90年代美拉关系议事日程上的另一重要问题是如何处理移民浪潮。数以百万计的移民在西半球范围内由南向北的大迁移，反映了北美与拉美在政治、经济和社会生活领域的巨大差距。移民人数的增加，在一定程度上缓解了部分拉美国家的社会压力。比如在墨西哥，大量人口移居美国被视为某种社会“安全阀”，有助于墨西哥国内就业、住房、教育和粮食等问题的解决。但是，移民人数的激增，却对美国的社会生活产生了不同的社会影响。在美国南部和西南部地区，如得克萨斯和加利福尼亚，人们抱怨社会福利和教育体系的负担日益加重。同时，拉美移民及其后裔形成的社区对美国种族构成和文化的冲击，也常常引起美国国内就移民政策和边境开放等问题而展开的激烈辩论。1960年以前，进入美国的移民有80%来自欧洲；1960年至今，85%的移民来自拉美和亚洲，其中绝大部分来自中美洲和加勒比地区。目前在美国的拉美裔美国人已逾2000万。
在移民问题上，美国国内尚不存在广泛的共识。拉美移民虽对美国的种族、文化和社会生活构成一定冲击，但给其经济带来的好处亦不容忽视。90年代以后，拉美移民对美国的最大影响在政治领域。拉美裔美国人不仅在人数上增加很快，而且其政治影响力也日见扩大。长期以来对竞选公职和参与政治保持沉默的拉美裔美国人开始更多地介入政治生活。目前，美国国会已有一些来自佛罗里达、得克萨斯和加利福尼亚的拉美裔人。美国共和党和民主党政治家也日益重视拉美裔选民的力量。在1992年和1996年大选中，克林顿、布什和多尔等竞选对手都在拉美移民社会投入大量的时间和精力，以争取对自己当选可以说是至关重要的选民群体的支持。
随着拉美裔美国人社区政治影响力的扩大，美国社会内部的抵触和排斥情绪也有所抬头，有关争议问题也时常见诸报端。其主要问题集中在语言、福利和就业等方面。比如，关于在学校、官方文件、媒体及广告中应用西班牙语的问题就曾引起激烈的反对。至于社会福利方面的问题，特别是对非法移民提供家庭、健康和教育方面的保障问题，在美国西南部各州的纳税人中间激起的反应尤其强烈，财政状况日见拮据的州政府正在考虑采取措施限制移民的继续流入。美国边境警察对无证移民滥施暴力的事件时有发生。
如果美国国内由于移民引起的诸多社会、文化和政治问题长期成为一些地方政府及民众的关心焦点，那么在美国对拉美政策中，移民问题很可能成为美国优先考虑的问题之一。特别是当移民问题被视为威胁美国人的福利、种族认同甚至国家安全的时候，美国就会到国外去寻找造成其国内问题的根源，而首要的目标当然就是那些移民的祖国。美国已向墨西哥施加压力，迫使其阻止第三国移民通过墨西哥领土进入美国。美国还要求中美洲各国在移民问题上采取更“积极”的措施。如果美国认为这些国家没有能力或愿望满足美国的要求，那么美国据此采取更多的单方面行动的可能性就会增大。
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