我国不平等问题的体制根源及其对策，本文主要内容关键词为：根源论文,不平等论文,对策论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621.5 文献标识码：A 文章编号：1671-3842(2002)05-0071-04
实现平等是人类社会长期追求的目标，也是现代民主社会的重要原则。在当代中国， 社会主义制度的建立和社会主义建设的发展，使中国人民获得了前所未有的平等权利， 某些方面的平等状况即使在国际人权领域也具有一定的比较优势[1]。但同时也不可否 认，由于主、客多方面因素的制约，各种形式的不平等问题也是长期存在，阻碍着平等 权的进一步发展。深入探讨和研究这些不平等问题，对于促进我国人权事业的发展、民 主法制建设、经济和社会发展，具有重要意义。
一、当前我国不平等问题的主要表现
所谓不平等，简单地讲，就是出于某种需要对社会成员的差别对待和对某些人群的歧 视，其主要表现就是人为的身份划分和社会成员的等级化，以及各种特权现象，也即不 能公平对待每个社会成员。当前我国的不平等现象虽存在于政治、经济、教育、就业、 社会保障等多个领域，但归结起来主要是身份和权利的不平等，以及等级制度和特权现 象的延续。
1.身份的不平等。“身份是自然人在相对稳定的社会关系中所处的地位”[2]。人在一 定的社会中生活，都有其各不相同的身份。但问题不在于人有身份差异，而在于掌握公 共权力的群体为维护某种利益而对人们的身份予以人为划分，依其不同而对地位、权利 、义务等作出相应规定，因而是一种能够在政治、经济、社会等方面带来差别待遇的“ 制度性安排”[3]。在当代中国，等级化的身份差异有着多种多样的表现，既有过革命 干部、人民群众与阶级敌人、“五类分子”的分野，也有着市民与农民、干部与工人、 不同所有制企业的工人以及大城市人与中小城市人等身份之别。这些身份差异不仅与人 们的出身和职业相联系，而且更成为一种较为固定的社会地位的标志，有着明显的界限 。凡姓“公”姓“城”属“国”字号者，皆居高位而贵，反之则低而下之，不同身份之 间也少有相互转化的可能。这种人际分野深入到人们工作和生活的方方面面，凡事不论 成份，便问身份。“城镇户口”、“商品粮”、“盲流”、“民工”、“干部病房”等 概念实际都是不同身份的标志和反映，意味着地位和待遇的高低，以及权利和利益的大 小。
2.权利的不平等。平等权在世界范围内的发展历程，以及我国平等权发展过程中正反 两方面的经验无不表明，权利平等应是平等权的核心内容，人在社会中既不应有人为的 身份高低，也不应有权利的大小与多少之别。但在现实中，权利的不平等并非个别现象 ，而有着种种表现。一是与身份差异相联系的权利不平等，其突出表现是市民在政治参 与、劳动就业、接受教育、社会保障等方面享有远多于农民的各种权利和待遇，而农民 因缺乏应有的权利保障。而成为“剩余劳动力”、“文盲”等，连“待业”、“失业” 的资格都没有。二是基于区域发展不平衡而产生的权利不平等，其主要表现是东部经济 发达省市在政治、经济、教育方面享有中西部落后省区远不能及的优越权利。京、沪、 苏、浙等省市全国人大代表的名额和比例明显高于陕甘青等西部省区；东部先行对外开 放也是以国家投资等倾斜政策和西部服从大局做出牺牲为前提和基础，从而导致东西部 发展权利的不平等；京沪等地自高考制度恢复以来招生录取比例远高于其他省市早已成 为无可争辩而令许多人关注和甚感不公的事实，不少人的受教育权也因此被剥夺。三是 对弱势群体的权利保障不足而导致诸多事实上的不平等，主要是妇女在教育、就业等方 面的权利因许多现实障碍而得不到平等的实现。
3.等级制度和特权现象的存在。平等的对立面便是等级和特权。等级是对主体地位高 低的划分及相应的制度安排，特权“就是被法律所规定或认可的人们依其社会地位的优 越而享有的特殊权利”[4]。等级与特权在历史上曾是普遍性的制度安排。我国社会主 义制度的建立虽已消灭了等级和特权产生的私有制基础，但历史的惯性并未使等级和特 权现象在我国绝迹，而仍有其某些制度化表现。一是基于前述身份划分的自然人的等级 划分，如干部与工人及工人内部的正式工、合同工、临时工等，既是身份之别，也是一 种制度化的等级，权利、义务等依此等级而有不同。二是经济实体等级化，企业依其所 有制程度高低、规模大小、重要程度、投资主体等不同，可分为全民企业、集体企业、 个体和私营企业、国家和部属企业、省属企业、市县企业等。三是企事业单位及其所属 员工行政化，比照国家行政序列均对应于一定等级，从省部级、地市级到县处级、科级 一级不落。所有这些规定和安排，既是一种地位差序的体现，也对应于一定的权利、待 遇和义务，每个人都不难找到自己相应的位置。四是特权现象形形色色，既有基于家庭 背景、社会声望等形成的身份特权，也有在上述等级划分中占据高位而获得的特权，以 及因居于公共权力职位并据以谋私的职务特权和因行业特殊性而形成的行业特权。
二、不平等问题的体制根源
当代中国不平等问题的存在和延续，其原因是多方面的，也极为复杂。但最直接、最 具影响力的可能要属计划体制的禁锢及其惯性，正是这种计划体制将人们的某些身份固 定化，并与一定的权利对应起来，形成身份、权利的等级以及某些特权。
1.城乡二元经济社会结构和不同所有制之间的差序格局是造成社会不平等的基础性制 度安排。我国高度集中的计划体制是建国后在恢复和发展国民经济的过程中逐步建立起 来的，其核心就是从中国落后的社会发展状况出发，发挥后发国家的政府主导作用，通 过提升和强化国家对社会资源的提取、控制和支配能力，实现经济、科技、文教等方面 的超常规发展，实现工业化、现代化，赶超世界先进国家。为此，在一定程度上就需要 加强政府对社会的控制，使其组织化、计划化。其结果就是城乡隔离的二元经济社会结 构和公有制内部国营经济与集体经济差序格局的形成。城乡二元结构具体表现为户籍管 制和统购统销制度，这两大制度的逐步实行及其巩固，旨在把农民固定于农业和农村， 使其为城市提供稳定的粮食和其他供应，又不使其流入城市而对城市的生活、生产带来 压力，这实际就是一种“以农补工、以乡保城”的制度化模式[5]。其核心就是限制农 民进城，使国家能有效地控制城乡之间的社会资源分配和人口流动，因此，也就在城乡 间置起一道樊篱。这种壁垒即使城乡成了各自封闭的两个天地，也使城乡居民有了大不 相同的身份，且这种身份成为一种较为固定的制度化安排，难以自由转换。相比较来讲 ，城镇居民有着较为优越的地位，生产与生活有着相当完备的保障，而农民则缺乏这些 保障。因而市民与农民之别不仅在于居所、职业，而且更是一种可以带来不同地位、利 益和待遇的等级化的身份。
与之相类似，国家对于工业化和现代化的推动主要靠公有化程度最高的国营企业来实 现。为了保证由各级政府投资和经营的国营经济的快速发展，又在公有制内部的国营经 济与集体经济之间设置一道壁垒，从人力、物力、财力等方面优先保障国营经济发展。 这样，国营经济的优先发展权也使得其从业人员相应得到较高的身份和待遇，并且由于 两种所有制之间制度化的差序格局，全民工人与集体工人的身份差异也被固定化、永久 化，不可自由改变。
2.体现计划控制原则的就业、教育、社会保障等方面的具体体制直接导致了不同社会 成员权利的不平等。历史和现实已经证明，我国长期存在的以贯彻国家指令性计划和便 于国家控制为原则的经济、就业、教育、社会保障等各项体制，在实现公民应有的平等 权利方面存在极大的局限性，直接导致了公民享有权利的不平等。从权利实现的角度看 ，这种体制对权利主体具有以区别对待为特征的明显的倾向性和或隐或显的排斥性。一 方面，在社会资源分配、社会保障、经济和社会发展等方面向某些人群和地区倾斜，而 将另一部分人和地区排除在应有权利的平等享有范围之外。因而我们看到已如前文所述 市民与农民之间、东西部之间从政治、经济到教育、医疗等多方面权利的不平等。另一 方面，某些看似公平的制度和政策又以隐蔽的方式把某些人排斥于平等权利主体范围之 外。其突出表现就是教育体制，所谓“分数面前人人平等”的选拔分流式考试、教育制 度，以及由此产生的同一试卷同一分数在不同地区的不同录取结果，实际是以一种隐蔽 的方式将一些人排除于某个受教育阶段之外。一些人的失学、辍学、落榜，与其说是个 人能力太低所致，毋宁说是不公平的体制使然，这也就是所谓中国教育不平等的“遮蔽 性”[6]。这些计划体制之所以不能保证公民享有权利的平等性，就在于为了加快中国 这个人口众多又发展落后的超大社会向工业化和现代化的转变，而对国家集中控制社会 资源、发挥其主导作用从体制上予以保证，要与城乡分离、国营集体有别的经济社会结 构和经济格局相适应。简言之，要保证计划和控制的实现，以行政方式推进现代化。
3.某些法律法规使身份和权利不平等以强制形式得以巩固和强化。平等权利的实现离 不开一定的法律保障，法律面前人人平等既是现代民主社会的基本法制原则，也是我国 宪法关于公民权利和义务的重要原则规定。但从我国法制实践的历史和现实中，我们不 难发现，不少法律法规并不能真正保障公民权利的平等行使，因为其本身就对公民权利 作了一些或具体或抽象的不平等规定，或是变相限制一些人的权利。《户口登记条例》 既划分了农民与市民的身份，也限制了农民所应享有的发展权利和国民待遇；《选举法 》明文规定，从县一级直到全国的人大代表名额分配，农村每一代表所代表的人口数应 多于城市(镇、企事业组织职工)每一代表所代表的人口数，从而使城乡公民在事实上行 使着不平等的选举权利，而每届一次的“全国人大代表名额分配办法”又在不同省份之 间不断制造选举权的不平等；劳动法、教育法等在关于劳动就业、劳动保护、教育经费 投入等方面对城乡公民的权利给以不平等规定，实际是限制农民的权利或将其排斥于权 利保护范围之外。所有这些不平等规定，既与有关理论认识上的误区相关，也是维护计 划体制的需要。反过来，它又以法律本身所固有的权威性和强制性强化了体制中的不平 等。这种对不同主体区别对待的法律规定，实际就是保障特权。而一些具有行业色彩的 法律法规，更是生就了保护行业特权的胎记。所有这些，既与我国已经签署的多个国际 人权公约精神相对立，也与我国宪法的平等权原则相违背，大有违宪之虞。那么，如何 能使法律得到普遍平等的遵守?如何能促进平等权的进一步发展和民主法制建设?又如何 能体现市场经济的法制特征?
三、加快和深化体制改革是解决不平等问题的当务之急
如前所述，传统的计划体制及其惯性是当前我国许多不平等问题产生和延续的直接原 因。因此，要解决不平等问题，消除人为的身份划分和某些特权现象，实现公民权利的 真正平等，当务之急是逐步废除过去形成的某些歧视性制度和政策，而这又有赖于社会 各方面体制改革的深入，法制建设进程的加快。就现阶段来讲，应着力抓好以下几个方 面。
1.拆除计划体制的各种樊篱，实现全体公民的身份平等。身份平等是人权公平保障的 基础，也是市场经济体制建立和存在的基础。推进我国人权事业的发展，完善和巩固社 会主义市场经济体制，不能不注意促进公民身份平等的完全实现这一基础性因素。否则 ，便不可能有真正的平等权利，不可能有劳动力的自由流动和等价交换，也就不会有真 正的市场经济。为此，首先要稳步加快户籍制度改革，打破在整个社会范围实行身份划 分的城乡二元社会结构，使城乡居民之间真正实现身份、职业、居住地域的自由转换。 只有破除了市民与农民这一最深刻最基本的身份划分，才能有劳动力在全社会范围自由 流动的可能。但值得注意的是，当前一些地方名为放宽城市户口限制，实际上是以学历 、投资等新的条件设置壁垒，这样的人口流动充其量只能是所谓“人才流动”而非真正 意义的劳动力自由流动和迁徙自由。其次，改革劳动就业制度，真正解放劳动力。彻底 革除行政化的分配就业制度和以单位为归属的就业制度，使劳动者从单位的束缚中解放 出来，不再具有单位身份，而成为社会人，这才有在自由平等基础上以契约关系实现就 业的基础性条件。再次是与改变劳动者的单位身份相适应，需要改变不同企事业单位之 间的差序，消除行政化的身份等级，避免其从业人员因自由择业而再度套上身份等级枷 锁。这样一步步地消除了社会各领域中的人为身份等级，公民的平等权利才会有现实基 础。
2.以权利平等为宗旨，建立和完善适应现代市场经济要求的社会各项体制，完善平等 权实现的体制保障。市场经济不仅要求破除人们之间的身份划分，而且要求社会成员均 应享有平等的机会和各项权利，使人们能够以自由、自主、平等的主体身份参与社会活 动，并把人们之间的权利义务关系建立在基于相互平等自由的契约基础上，而排斥任何 预先的等级设定。同时，我国作为社会主义国家，又必须克服以往资本主义社会中形式 平等的局限性。“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际 的，还应当在社会的、经济的领域中实行”[7](P146)。因此，还必须把权利平等从商 品交换和政治领域扩大到经济发展、文化教育及社会其他领域，在形式平等的基础上实 现实质平等和促进事实上的平等。就当前我国体制改革的发展状况来看，既要进一步消 除阻碍平等权利实现的旧体制的残余，消除职务、行业、身份等特权，又要使新体制的 建立深入到社会各具体领域，使权利平等有具体的实现途径和保障。与此相适应，就要 建立和完善使人人有平等机会、同等权利的竞争性选举和用人制度、就业制度，以及对 全体社会成员实行同等保护的教育资源分配、劳动保护、失业救济、医疗和养老保障等 制度，其核心均在于权利主体的广泛性和机会均等性。这些体制的建立和完善既取决于 各领域改革的深入发展，也需各领域间的协作、配套。只有这样，权利平等才能切实而 又广泛。同时，为了促进事实上的平等的实现，还需要建立和完善保护弱势群体的权利 救助制度，尤其是在一些具有行政保护色彩的原有体制被打破的形势下，应特别关注城 乡贫困人群、少数民族、西部落后地区以及下岗、失业妇女等弱势群体的权利保护，使 其有相应的救助和保障制度。这些适应市场经济要求的新制度的建立和完善过程，也就 是平等权利真正落实和发展的过程。
3.切实贯彻宪法中的平等权原则，完善法律，使平等权利的实现有可靠的法律保障。 法律是权利的保障，只有法律本身对权利的规定是平等的，才能使平等权利的实现有可 靠的保障。在当前我国已签署和批准《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利 和政治权利国际公约》等世界性人权条约的新形势下，及时废止某些法律法规中的不平 等规定已是促进平等权发展的紧迫要求。其核心是使立法平等这一现代法的精神和我国 宪法中的平等权原则，在各项法律法规中真正得以贯彻和体现。为此，就应以此为原则 对各项涉及公民权利的法律法规分别予以审查，进行必要的删改、补充或重新制定。就 当前来说，首先应废止包括地方和行业性法规在内的一切法律法规中明显的不平等规定 ，如选举法和户口登记条例、教育法等对城乡居民的不平等规定。其次是将有关法律法 规对公民权利保护的主体范围扩大到全体公民而不是局限于小范围内，如将劳动法及失 业救济、医疗和养老等社会保障方面的法律法规的权利主体扩大到广大农民，使其享有 就业、劳动保护、社会保障等各方面应有的权利。其三是对涉及平等的某些重要问题要 制定相应的法律法规或在原有法律中予以明确规定，并使之相对稳定。如全国人大代表 的名额分配，应改用统一的无差别的人口比例或其他足以确保平等的标准，在选举法或 代表法中明确规定，而不再每届搞一个不平等的分配办法。其四是增强法律法令的统一 效力，撤销、废止部门和地方从传统计划观念出发出台的具有行业和地方保护色彩、有 碍平等竞争的法规和土政策，如某些地方限制外来人口的用工和就业规定等。在上述修 改、增删的同时，还应注意结合社会发展需要，制定进一步的保护公民权利平等的新法 律。所有这些，既是我国人权事业发展的要求，也是深化改革和建立、完善社会主义市 场经济体制的需要。
收稿日期：2002-03-25