党政关系规范化研究，本文主要内容关键词为：党政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主要政党的活动存在于一个国家的政府过程的各个环节之中。研究党政关系理论和如何正确调整中国的党政关系问题，不止有“制度”的视角，还应当关注“过程”的视角。在政治制度、政治体制的角度上，关于党的领导地位问题是清楚的，具体的争论和探讨，更多的是在如何改善党的领导和如何改进执政方式的问题上。比如，政权中的党政关系与企业事业单位的党政关系在规范和处理上有哪些不同？如何在坚持党的领导的条件下在它们之间实现“党政在职能上分开”？更进一步的问题还有，“党政分开”的概念是否科学、准确？“党政分开”与转变政府职能是什么关系？操作性的问题就更多一些了，诸如党政两个“一把手”的关系如何处理？等等。
解决上述问题，固然离不开制度建设，同时也应注意从过程的角度来对这些课题做理论上的研究和实践上的规范、调整。
一、党政关系：中国政治的主要问题与政治体制改革的核心问题
正确处理国家政权中各个主要要素之间的关系，是各国政治生活的主题之一，中国也不例外。较大规模的政治体制改革会使国家的各主要政治要素之间的关系持续发生相当程度的变化。当政治体制改革达到一定的阶段以后，各主要政治要素之间的关系就应该得到相应的规范。当前中国主要的政治要素，包括中国共产党、人大、行政机关、司法机关、政协、人民团体等，其运作方式都有其历史的合理性，但是面向未来，在中国社会已发生的重大变化和即将发生的更大变化的情况下，应当承认它们之中的一部分带有一定的过渡性，存在着诸多不规范、不成熟的地方。党政关系的问题，就是一个突出的例子。
在当代中国，任何改革和发展，试图回避或绕开党政关系都是不可能的。“改革的内容，首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。（注：《邓小平文选》第3卷，第177页，人民出版社，1993年版。）这个判断一定要给予足够的重视。
第一，中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着“党政关系”的因素。尽管这种包含是直接的或间接的，是明显的或是隐含的，但都是确实存在的，并无不在其中起着关键性的作用。在当代中国，一个人在遇到或要处理任何一项较为重要的政治、经济事务时，都会同时在某种角度上触及到“党政关系”的问题。比如，关于国家公务员制度。公务员是“国家”公务员，这是“政”的问题；实行“党管干部”的制度，公务员也不“超党派”，这又是“党”的问题。如何兼顾这两个方面，显然就是“党政关系”的问题。这样的例子是很多的。
第二，“党政关系”的特殊地位，在当代中国的政治权力结构中，得到了最充分的表现。中国共产党在国家生活中的领导地位和有别于西方资本主义民主制度的执政方式，就是通过这一系列重要的关系得以实现的。行政机关与司法机关的关系，司法机关中法院与检察院的关系，政府与各人民团体的关系，政府与军队及人民武装部门的关系等，都不是“党政关系”，但是在处理这些关系时，又都离不开党组织的统辖、协调作用。这种统辖、协调一旦得以实现，“党政关系”的问题就又提出来了。
第三，从政治体制改革渐次展开的角度看，党政关系的调整是许多项重要改革工作的逻辑起点。转变政府职能的工作、政府机构改革的工作、干部人事改革的工作、村民自治的工作，都涉及到党政关系。在实践中，某些环节的党政关系还没有完全理顺。比如，在计划经济时期地方政府设置的行使经济管理权限的职能部门，多数早已变为“集团公司”或是行业管理协会，这就意味着他们与政府的法律关系已经发生了实质性的变化。但是，地方党委与这些“集团公司”或是行业管理协会党组织的关系并没有多大的变化。这就难免使得转变政府职能的工作打了折扣。同样的道理，不论是在政府，还是在企业事业单位，党政关系没有理顺，一些改革的措施也就难以达到理想的效果。
邓小平早在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中，就对党政关系规范化的意义和思路就有过精辟的分析。他明确指出，要“着手解决党政不分、以党代政的问题”，“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”（注：《邓小平文选》第2卷，第280页，人民出版社，1994年版。）1986年，邓小平进一步系统地阐述了要规范党政关系的思想：“党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管”，“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导地位是不能动摇的，但要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”（注：《邓小平文选》第3卷，第177页，人民出版社，1993年版。）
当然，辩证地看，在改革和发展的过程中，某些作为逻辑起点的环节和最核心的需要变动的内容，并不一定必然率先启动。改革总是复杂的，改革的环境往往更为复杂。所以，“先易后难”就常常成为改革的一种策略性选择，其目的在于创造条件和等待时机。可以“先易后难”，也可能“后来居上”，在一个较长的历史进程中，二者是可以相互转化的。
人们理解这个问题的复杂性。但是，既然是逻辑起点，最核心的需要变动的内容，就不可能，也不应该延迟过久。否则，对改革的全局不利。目前，国家的经济形势比较好，社会比较稳定，干部对转变政府职能、加强党内民主、依法执政等问题的认识已经达到了一个较高的水准，关心政治体制改革和热心政治参与的知识分子、官员和青年学生，现在对民主、法治和党的作用等问题的了解和认识，也要比十几年前全面、系统、深入得多。党的十六大报告提出“改革和完善党的领导方式和执政方式”，“对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。”可以讲，这一思想已经成为共识。在这种情况下，进一步规范党政关系，加大改革的力度，应当是可行的，风险不大，但是“收益”却会相当大，——转变政府职能、现代企业制度的建立、政府机构改革、事业单位改革、“第三部门”的发展、建设“法治国家”、党与政府的形象建设，对于经济发展和政治文明建设，都具有重要的现实意义和深远的历史意义。
二、从“党政分开”到“党政关系规范化”：概念转换的意义
20世纪80年代中期以来，在关于党政关系问题的探讨中，出现了很多富有启发性的观点和看法。但是，面对着不断出现的新情况、新问题，加之理论准备不足，现在看来，有一些观点和看法难免不甚成熟和准确。比如“党政分开”这个概念的优点是比较清楚、直观，指向明确，但它是一个形象化的概念，在逻辑和文字上都不够严谨，容易引起歧义，产生误解。
以夺取、掌握或参与政权为目标，是政党区别于利益集团以及一般性社会团体的根本特征所在。从宏观上看，政党和政权有着密不可分的联系，“党”和“政”不可能“分开”。在不同的国家，党政关系的模式是有差别的，但都是在肯定这种密切联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”的关系，也是如此，只能寻求如何建立一种更合理的关系。所以，逐步实现“党政关系规范化”的提法，可能要比“党政分开”准确一些。
“党政分开”是一个在特定历史时期形成的具有特定内涵的概念。从中国政治发展的历史进程来看，“党政分开”的提法是针对“党政不分”的现象提出来的，其思想内涵是正确的，应该坚持。然而，这一概念内涵和外延不清所造成的模糊也是显而易见的。“党”和“政”之间，应当是宜分则分，宜合则合，而不宜笼统地讲“党政分开”。如果一个反映党政关系的基本概念，只是能够反映二者的“分”，而忽视了二者之间相联系的方面，往往容易产生误导。“党”和“政”必须在职能上进行合理的分工，在载体上分开，但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权，组织或监督政府，在各个社会利益群体和政府之间充当一条稳定的“通路”。中国的改革实践证明，如果党政关系建设仅仅做到党政分开，而不在党政职能分开的基础上，建立新型的党政关系，党政分开就不可能获得有效的制度保障，其结果要么出现党政关系倒退，要么出现党政关系混乱。（注：林尚立：《党政关系建设的制度安排》，2002年第5期《学习时报》。）
从政治实践上看，将过于笼统的“党政分开”概念作为有关改革的口号，还容易造成实践中的混乱，导致不必要的挫折和麻烦。别有用心的人会打着“党政分开”，实现民主政治的幌子，企图削弱、放弃中国共产党的领导。与此同时，一部分同志，也可能由此担心在党政关系的调整中，会危及党的领导和执政地位，对哪怕是最微小的变革都心存疑虑。也有人主张“以政代党”，把“党”包容于“政”，这只会适得其反。
三、实现“党政关系规范化”所应遵循的基本原则
在五十多年党政关系的实践中，中国既有大量成功的经验，也有很多教训。总结经验和教训，有助于探索执政规律，少走弯路。
在党政关系变革的问题上，应当以中国现实政治生态为基点，在广泛借鉴中外政治实践经验的基础上，开创既超越中国传统党政关系模式，又超越西方党政关系模式的新途径，在“党的一元化领导”、“寓党于政”、“党政合一”等模式之外，再摸索和开辟出一条新路来。
党政关系规范化主要包含三个方面的内容。一是规范“党”和“政”之间联系的方式、方法、程序和手段，如直接领导还是间接领导、人治还是法治；二是规范“党”与“政”之间所形成的关系，比如党和人大的关系，党和国家行政机关的关系，党和司法机关的关系，党和人民政协的关系，党和各人民团体的关系；三是规范党在政府过程中的运作模式，如在意见表达、意见综合、决策、施政、监督、政务信息传输等政府过程的各个环节上，党应该如何发挥作用。在规范党政关系，建构有中国特色党政关系模式的过程中，要注意遵循以下三条原则：
（一）有利于加强和改善党的领导
这是规范党政关系的前提，也是目的。
没有党的领导地位，就谈不到规范关系的问题。相应地，按正确的原则实现党政关系的规范化，不仅不会削弱党的领导，反而会加强和改进党的领导。相反，以党代政、以党代法，则会削弱党的领导。党的领导、党组织的领导作用、党的干部的领导权力，并不是一回事。不规范的党政关系，包括赋予地方和单位党的干部非常大、非常具体的施政权，从表面上看强化了党的力量，实际上，使“党”和“政”之间在职能和载体上混乱不清，使各政治要素之间的关系在实际运作过程中发生紊乱，使党的组织处于矛盾的焦点，使整个政治体制绷得太紧，缺乏必要的弹性。“党政不分”使党处于直接执行者的地位，难以发挥政治监督职能，顾不上抓自身建设，不利于防止和克服官僚主义，也不利于发挥在反腐败问题上的“制度预设”作用。
（二）注意遵循组织结构和组织管理的规律性
组织政治结构、政治活动，是一门科学，有一定的规律性可循。比如，由于“党”和“政”之间，在性质、职责、功能、组织形式和权力运作的规律等方面各不相同，二者之间应该有一条明确的界限。“党”、“政”必须在职能上和载体上分开。政党的活动贯穿于政府过程的各个环节，控制着整个政府运作，但是政党又不能越俎代庖、事必躬亲，否则只会使整个政治体系的功能和权力关系发生紊乱。如果在党政关系的问题上，不注意组织结构和组织管理中必须的结构分化、功能专门化的原则，就会使党陷入具体事务之中，无法集中精力研究党自身的问题，导致党难管党、政难管政的后果。再比如，决策、执行、监督、“弹性因素”、“外脑”五个部分的有机组合，是任何大型组织的基本权力构成规律。如果长期存在着这些因素的“缺位”、“错位”现象，就肯定会在政治或管理上，出现这样那样的问题；如果察觉出了问题，但是不掌握和理解这样的规律性，改革就难免出现类似“拆东墙补西墙”的盲目性，甚至转来转去，又回到老路上去。
（三）党政关系规范化的重要途径是法制化
现代政治的基本逻辑之一是“职权法定”，规范党政关系也必须遵循这一逻辑。这就需要在实际政治生活中明确“党”与“政”各自的职能范围，确定二者的权力关系，并使之法制化，避免随意性。只有依法规范党政关系，才能促进中国社会政治关系的良性发展。为此，需要做到以下两点：
其一，在宪法中增加操作性的内容，并制定有关的法律。针对党政关系中存在的问题，不是没有相应的制度或原则性的规定，而是这些制度规定太笼统，缺乏可操作性。有些还是属于惯例的范畴。今后应该重点考虑通过在宪法中增加操作性的内容，并制定有关的法律，对党如何处理与人大、行政机关、司法机关、人民政协、各人民团体、各民主党派的关系做出具体的规定。党如何通过法定程序把自己的意见转变为国家意志，党组织如何向人大推荐领导干部，执政党在人大中如何开展活动等，都有必要用法律进行规范。（注：郭定平《政党与政府》，第278页，浙江人民出版社，1998年版。）
其二，正确处理法律和政策的关系。党的那些比较稳定的意见、建议和政策，要通过法定的程序向人大和“一府两院”提出，转变为具有普遍约束力的法律、法规、解释等。要逐步适当缩小“文件”在规范社会行为中的范围，减少以党政联合发文的形式发布政策。要善于通过优秀党员干部的人际传递，将党的主张、建议和决策，带人人大、国家行政机关，并转化为具体的政治行为。
四、规范党在政府过程中的作用
规范党政关系，反映在政治运作的层面上，就是规范党在政府过程中所发挥的具体作用。事实上，在政治实践中具体产生的那些有关“党”和“政”（机关或主要领导干部）之间的“矛盾”，大多是由于不注意从完善政府过程的角度研究和处理问题所造成的。所以，规范党政关系，要着眼于规范党在政府过程中的作用。
（一）党在政府过程中的具体作用：整合政治资源与实现意见综合
在政府过程的各个环节上，党所发挥的作用也不尽相同。从规范党在政府过程中作用的视角看，一个总的原则应当是，党要支持和鼓励社会各个方面充分地表达意见，在意见综合中发挥主导作用，特别要注意总结和概括广大群众的意见和要求，并以此作为自己的直接任务和工作重点。国家权力机关中的党组和党员，要在立法等决策活动中发挥政治核心作用，但是不能取代国家权力机关的应有作用；党的组织和专职党的干部，不适宜于直接施政，而应更多地发挥政治监督和组织保障作用。
意见表达和意见综合是政府过程的开端。在这两个环节中，党应该发挥核心和主导作用。在意见表达中，要充分依靠最广大的人民群众，广泛团结社会各阶级阶层，使人民群众的意愿、意见和要求得以充分表达，从而获得社会各方面政治力量的广泛支持。在意见表达的基础上，党的重要工作是以一定的方式进行意见综合。意见综合就是把各个方面所表达的政治意见汇集起来，以便使各种政治要求转化为一致或较为一致的政策选择，为立法和国家权力机关的决策做好充分的准备。在政府过程中，有必要把意见综合和决策区别开来。意见综合是社会活动，而决策是政府按照法定程序做出的。政府过程中的决策主体是国家机构，而意见综合的主体则比较广泛，但主要是政党。即政党是意见综合的重要主体，而意见综合也是政党的基本功能。在决策的施行中，要更多地依靠政府的途径和力量去进行，逐步改变目前施政活动中存在的“党政二元结构”。
（二）模式选择：更好地发挥人大的作用
根据以上原则规范党政关系，必须寻找合适的突破口。目前一个重要的途径是理顺党和人大的关系，探讨在这一过程中如何更好地、更恰当地逐步发挥人大的作用。当今中国政治发展中，执政党和人大二者关系的模式对社会主义民主具有标志性意义。
1.在执政理念上，正确认识党与人大的关系
从各自在政治生活中的作用和地位出发，寻求二者的结合点，是从理论上理顺党与人大关系的主要思路。不管政治要素间关系怎样变化，在执政理念上一些基本的东西必须坚持，这些东西对中国政治发展具有决定性，如果动摇了，就可能影响政治发展的方向。规范党与人大的关系，首先要从执政理念上认清其内在关系，然后才可能在实践中实现二者关系的规范化。一个总的思路是，要实现从通过领导体现执政，向通过执政实现领导的转变。
人大体现的是人民的权力，人民通过自己的代表实现对国家事务的管理，人大的行为体现着人民的意志。同时，人大发挥着立法机关的作用，体现着国家的意志。在人大，国家意志与人民意志得到统一。从理论上理顺党与人大的关系，关键问题是党的领导地位如何与作为国家权力机关的人大统一起来。通过党政关系的规范和调整，既改善和加强党的领导，又真实代表最广大人民群众的利益，充分反映人民的要求，使民意得到顺畅的表达。
2.在执政方式上，规范党与人大的关系
各级人大是党发挥领导和执政作用的一个基本途径。党要善于利用各级人大作为自己重要的政治活动的场所。
第一，要善于利用提案。从法理上讲，党的政策只是在党内具有约束力，要让党的政策对全体公民都具有约束力，就要通过法定程序转化为法律法规。因此，党要善于利用提案的形式使自己的意志和建议在人大通过。
第二，党委主要负责人担任人大常委会主任。目前，中共中央政治局常委出任全国人大常委会委员长，地方的党委书记兼任地方人大常委会主任的实践就是一个好的探索。这种模式将原来党直接领导“一府两院”的方式，转变为通过国家权力机关间接领导和全面监督一府两院的方式。即党领导人大，人大产生政府，政府对人大负责。这样既保证了党对国家重大事务的领导，又充分发挥了各级人大作为权力机关的作用，还能逐步扩大人民群众的政治参与，真正符合人民主权的原则。
第三，正确推荐人才。党把大量德才兼备的优秀人才推荐给人大，通过人大的任免使他们走上各级领导岗位。需要注意的是，党管干部是体现党的领导和执政地位的重要标志之一。但在这个环节上，要逐步以含有一定竞争性因素的选举的方式，代替传统的认可性选举。党组织向政府推荐的人选，要经得起竞争的考验。要增加每个政府职位的候选人数，可以尝试向每一个职位推荐两名以上的候选人；增加差额选举的力度，允许候选人在法定程序内竞争；关于差额选举的对象，应当是以正职为主。对这些走向各级领导岗位的人才，党一方面要通过完善的组织网络和严格的纪律，实施有效的监控，另一方面要通过人大实施法律和工作监督。如果党推荐的政府领导人选或者是党的建议未被人大通过，则可以通过各种合法和有效的途径向人大代表进行宣传和解释。如果党推荐的政府工作人员出现失职、渎职的行为，党应该通过人大实行罢免。这一工作与党内民主的发展具有直接的关系。
第四，发挥人大常委会党组织的沟通作用。通过党员在人大发挥作用，实现对人大的政治领导，党的主张以法律、法规等形式转变为国家意志。要做到这一点，一个重要前提是，加强对人大代表中共产党员的教育和引导，并使人大中的党组织发挥党和人大之间“上传下达”的桥梁和纽带作用。由党组织代表党教育人大中的党员始终坚持“三个代表”的重要思想，在人大工作中尽职尽责，积极宣传党的方针、政策和建议，团结广大非党人大代表，带头支持人大的各项工作。另外，党组织应该就人大工作的一些重大问题，如立法、选举、会议及议程的准备、人大的日常工作等，及时向上级党组织请示和汇报。从这个意义上说，要正确处理上级党组织和人大常委会中党组织的关系、人大常委会中的党组织与人民代表大会及其常委会的关系。前者是领导关系，后者则更多地体现为协调、说服、引导和解释。
在“党政职能分开”的基础上，探索规范我国党政关系的途径，肯定会遇到许多新的问题。但是，无论如何，当代中国必须站在历史发展的最前沿，站在坚持社会主义道路的战略高度，努力使中国共产党对国家生活的领导和整个上层建筑的发展、完善，能够切实适应社会主义社会初级阶段的经济基础和建立社会主义市场经济新体制的需要，保证国家的长治久安，即保持国家在政治上的可持续发展。
十一届三中全会以来，中国已经在这方面积极而审慎地进行了许多探索。近年来，理论界在这方面出现一点反复和争论，对于提高探讨的深度是有益的。在建设社会主义政治文明的旗帜下，今后若干年在“党政关系规范化”这个重大课题上取得较大进展，是完全可能的。