基金项目：本项目获广西民族大学研究生教育创新计gxun-chxzs2018128
摘要：全面小康要实现，生态宜居是关键。我国区域环境依法治理中所存在的困境有：地方政府依法治理区域环境内生动力不足；区域环境治理主体的协同法治机制缺失；区域环境治理中责任主体奖惩机制不完善。建议发挥政府在区域环境协同法治机制中的主导功能；构建多元主体参与区域环境治理协同法治机制；依法落实区域环境治理主体的责任追究制度。逐步实现区域环境治理中协同法治机制新格局，实现区域生态环境的可持续发展。
关键词：环境治理；协同法治；多元主体；机制
一、问题的提出
建设生态文明、生态宜居、环境友好、人与自然和谐共生的美丽家园是人民幸福、民族振兴和国家兴旺的重要保障和必然要求。2017年10月党的十九大报告与2018年9月《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中对于生态文明建设都给予了高度重视与热切期盼。近年来，随着我国工业化和现代化进程的加快，环境污染从局部蔓延到整体，从城市蔓延到农村，成为影响区域生态环境的突出问题。经济快速增长的同时，区域生态环境却遭到了不同程度的影响和破坏，如旷日持久的“北方雾霾”，众所周知的“长三角”周边区域环境污染以及各地存在的水体污染、大气污染和土壤污染等各种因发展而引发的环境问题，无一不给所处区域生活的人们工作、学习以及健康带来巨大威胁与挑战。与此同时，社会发展过程中带来的环境问题也受到了来自学术界、理论界的广泛关注，在区域环境整治与保护上，现有研究在政治学、社会学、人文自然科学等领域研究的较多，随着全面依法治国的推进和法治精神的贯彻落实，法学层面也取得了相应的研究成果。但这些已有研究较多的从公共权力的架构、制度的缺陷及构建等宏观角度进行展开。少有研究从区域环境治理主体层面，如治理主体的行为规范与法治保障，治理主体的多元参与及其协同共治等实证研究角度探讨。新时代背景下现实状况复杂多变，对待区域环境特别是跨行政区划环境问题的整治上，运用传统行政辖区“单一负责制”，政府全权负责的治理模式可能难以再奏效。要想有效实现区域环境治理的法治、善治与良治越来越离不开多元主体的协同共治。本文在乡村振兴战略实施背景下，以区域环境治理为视角，对多元主体参与区域环境协同法治所面临的困境及出路展开探讨。
二、区域环境治理中协同法治面临的困境
（一）地方政府依法治理区域环境内生动力不足
我国现行的行政区划将区域环境治理限制在了各自行政区划范围内，各负其责，这样虽然有利于明确分工，但不利于协同共治，部分治理之和也不可能大于或等于整体。原因如下：基于调研和来自生活中的常识知道，一些动态污染物，如白色塑料袋、城市的废气废水，会随风飘移，随水流动，跨界污染谁来负责。面对这种情况，在现实生活中存在部分政府之间相互推脱、无人担当的现象，甚至相邻彼此之间发生纠纷，引起矛盾。由于行政壁垒的束缚，缺乏环境保护法相关知识的储备，即便有些政府想要管理整治，也困难重重，有心无力，跨界污染的依法治理问题，貌似变成了一种顽症。除此之外，现阶段社会主义进入新时代，经济发展和改善人民生活水平成为考核各级政府及其官员政绩的重要标准，正如学者所言，许多地方政府为了追求经济效益，总是将经济发展作为一切行动的出发点，在区域环境问题上各行政区事实上普遍实施双重标准，使行政边界区域沦为资源供应地和污染集中地。[1]面对来自上级政府的经济压力，各级政府坚持以“经济建设”为中心，“经济逻辑”日益浓厚，过度重视发展经济，必然导致生态环境的恶化。一些相对于落后的区域，他们官员的法律意识相对不高，法治观念相对不强，为了发展经济早日脱贫攻坚奔小康，往往大量引进域外企业而无底线的降低他们的环境保护义务，再加上部分地方政府长期忽视环境保护的绩效奖励机制和违法惩戒机制，致使他们过度重视区域的经济发展，而对区域环境的依法治理内生动力不足。
（二）区域环境治理主体的协同法治机制缺失
社会治理是一个多元主体之间上下互动的管理过程，通过协商、合作等方式，对公共事务进行管理[2]。区域环境治理更应是如此。基于必要的调研及座谈发现现实生活环境治理效果方面差强人意，参与治理主体单一且孤军奋战，缺少协商、制约、互动机制。多年以来在生态整治与环境保护等公共事务的管理上，主要靠政府的行政命令、政策法规来实施。缺少企业、社会组织、公众等多元化的社会参与治理机制。同时，目前各级政府过度看重政绩考核，对区域环境治理的问题上驱动力不足，治理效果自然也是不容乐观。而企业作为生态破坏，环境恶化的主要贡献者，在环境整治过程中主动性不强,法律意识和社会责任意识不高，为了获取更高效益，往往想尽办法获取，甚至在法律的边缘铤而走险，“花钱买平安”，“花钱买排放额度”的现象时有发生，环境的整治貌似被永远置于“千年老二”的位置；作为环境污染与生态破坏的最大受害者的基层群众，由于缺乏便利的组织形式和有效的制约监督途径，而不便于参与对企业行为的监督与控告，难以与企业形成有效的协同与制衡的监督制约机制，再加上基层群众法治观念相对淡薄，维权意识相对较低，怕事、从众、“事不关己”等旁观者心理的存在，致使在环境治理中参与度不够，积极性不强；村委会居委会等基层自治组织，也没有尽到作为中间力量—联络员的作用，在一些边远偏僻等跨境区域，更是没有缺少社会组织、当地政府、社会企业之间的互动与博弈。区域环境整治中治理主体单一，缺少多元主体参与环境治理的协同共治，越来越成为当今区域环境治理协同法治最急迫的一个现实问题。
（三）区域环境治理中责任主体奖惩机制不完善
职责不明监管不力是影响我国生态环境治理效果的重大瓶颈，而相关责任主体的追究机制的不完备是其内在原因[3]。人是自己利益的最佳判断者，政府、企业、基层组织也不例外。没有奖励没有惩戒自然没有治理的驱动力和督促力。在经济利益、政绩考核评价机制面前，区域环境法治治理绩效在缺乏完备的奖惩机制制度下显得黯然失色，动力不足，这一现状弱化了相关责任主体在治理过程中的责任观念和协同意识。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆区域内对相关企业的违法排污排气等破坏环境的行为缺少必要的监管和明确、严厉、有针对性的惩戒法律机制，主要的惩罚方式表现为行政处罚，如警告与罚款等，惩戒力度太小，这种轻描淡写的惩罚方式对大中型企业来说显得无伤大雅。因此，在这种现状下区域环境治理效果不可能达到理想目标，区域的跨界环境整治问题也将无人问津，搁置一旁。区域环境治理中惩戒追责机制不完善，协同共治机制缺失，成为了目前解决环境问题所面临的重要困境。
三、区域环境治理中协同法治的路径构建
（一）发挥政府在区域环境协同法治机制中的主导功能
政府作为区域环境治理中的主导者，转变政府职能，更换固有的传统思维模式，在注重区域经济发展、引领人民发家致富、改善人民生活水平的基础上，更要注重人类赖以生存的环境基础，做到发展与环保并重，经济效益与生态可持续并重。在区域环境治理中牢固树立整体意识和责任意识。区域环境治理必然涉及多个行政区划，这就不仅要求所涉及的各个行政区划内的政府主体要各司其职，攻坚克难，把维护好、治理好辖区内的环境放到至高位置，还要树立各级政府的整体意识，让他们认识到行政区划不是为了分而治之，恰是为了治而分之。在整治各自辖区环境的基础上，加强合作，联手共治，将本行政区的经济和环境以及法治目标与相邻行政区各类主体的目标及行动指南相协调，也要力争做到与其他区域的乃至整个国家的整体目标相协调，构建区域环境法治的协商、民主、共赢的协同治理机制，实现“1+1>2”的治理目标。“从多元化管理主体框架中各主体的角色定位及其关系来看，相对于其他组织，政府是进行社会管理的最重要的主体”[4]。同时积极发挥政府管理社会治理社会的引领功能，充分地利用区域资源，主导区域环境法治，科学立法，严格执法，呼吁区域内各类公共组织、基层组织、社会公众等协同参与开展区域环境治理，建立健全与其他多元主体有效有序的沟通互动机制，充分发挥区域政府在环境治理中引领其他主体协同法治的地位且不可动摇。
（二）构建多元主体参与区域环境治理协同法治机制
实现区域环境治理法治化、有效化的一个重要启示就是要构建多元主体共同参与、协同治理机制。区域环境治理是一个国家机构、社会组织等多元主体共同参与管理的过程，以多元合作与协商等方式实施对公共事务的管理[5]。人类赖以生存的美好家园不是政府一个人的，而是全体社会成员的，因而区域环境的治理上也就不能仅仅依靠区域内的政府独揽全局，而是要充分发挥区域内乃至全社会各级政府、企业以及社会公众的积极性，充分发挥各自的特长，优势互补，建立多元主体参与下的协同法治新机制。树立区域环境治理和生态保护是全区全社会共同主体的责任与应尽义务之观念。政府层面上，如上文所述。企业层面上，要求企业树立好资源节约、环境保护等社会责任意识，严格坚持在法律允许的框架下运营，按时或定期向政府向公众公布排污信息与排放标准，吸纳社会公众关于环境整治及自身排污减排的合理建议，不断创新节能减排运营机制，坚守“我污染，我治理；我排放，我整治”的法律及道德理念，加强与政府与民众的双向交流机制，促进环境治理协同化、法治化。美好的生态环境是我们人类赖以生存的共同家园，那种片面局限的认为环境整治是国家的事与自己无关的认识是错误的，正如张文显教授所说，认为法治的主体是国家机关，人民群众是法治的客体的观念是错误的[6]。基层组织或社会公众作为区域环境污染的直接受害者，应当积极履行好环境恶化，生态破坏的监督责任，积极参与区域环境整治的重大决策，充分表达利益诉求。区域环境法治不仅要发挥国家公权力自上而下的主导作用，更需要依赖广大社会群众自下而上的参与、支持，发挥他们的主体动能，切实保障好他们在参与环保法治中的利益诉求，意见表达，建立与之方便有效的沟通协商互动机制。
（三）依法落实区域环境治理主体的责任追究制度
依法治国，立法先行。拥有完备有效的法律体系是全面依法治国，建设法治国家的必要前提。我国《环境保护法》第十五条虽然规定对跨行政区划环境问题协商解决，但就如何协商，怎样协商，协商不成等没有做出进一步的规定或解释。法律规范是否完善，对区域环境治理的绩效起着至关重要的作用，建议从市级或省级层面出台相应规章文件或解释，对区域环境法治尤其是跨行政区划协同治理做出细化规定，使得区域环境法治有法可依有法必依，使得治理主体治理行为的权力、义务、职责、方式等都在法律的框架下合法实施，并受到保障与制衡。同时有效治理环境污染构建美好家园，严格有力的环境监管机制和惩戒机制是保障。第一，在一定区域范围内引入第三方环境监测评价考核机制，公平公正的对区域环境进行评估量化，明确污染者责任。第二，针对地方企业制定合理可行的梯度等级评价机制：对超标排污程度不同的污染者实行区别对待的严惩或警戒，对节能减排者给予表扬与奖励，传承与发扬绿色可持续发展理念。第三，加强区域环境监督管理机制。建立健全包括水、大气、土壤等在内的多种类，多渠道，全方位的有效监管监督制约机制，按期公布监测参评信息，保障公民知情权。同时宣传法律意识，传播法治精神，促进社会多元主体积极依法履行监督权，引导并鼓励公众对跨界环境污染现象实时举报，对区域内造成环境污染、生态破坏行为，以及在环境整治过程中治理主体的违法失职行为，严格依法追究法律责任。只有落实监管与整治的严格法律责任，环境治理才能取得实效。
结语
区域环境依法治理中所面临根本性困境的克服，必须依赖多元主体特别是起到主导作用的政府主体之间以及环境污染主要贡献者的企业和其他起到中坚力量的社会主体之间共同参与下的协同共治，当然也离不开在不断建立健全法律规则的约束和指导下多元社会主体的协同有序的依法治理。只有这样，区域环境治理才能实现善治和良治，区域环境治理的协同法治美好蓝图才能得以实现。
参考文献
[1]肖爱,李俊.协同法治:区域环境治理的法理依归[J].吉首大学学报（社会科学版）,2014（5）:8-16.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:1-372.
[3]李金玉,雷丽平.区域生态环境法治化治理障碍及破解[J].人民论坛,2016(1):136-138.
[4]陈晓莉.新时期乡村治理主体及其行为关系研究[M].北京：中国社会科学出版社,2012:1-318.
[5]眭鸿明.区域治理的“良法”建构[J].法律科学,2016(5):37-45.
[6]张文显.论中国特色社会主义法治道路[J].中国法学,2009(6):5-14.
作者简介：王世奇(1993-），男,山东临沂人，在读硕士研究生，研究方向：法学理论。
论文作者:王世奇
论文发表刊物:《知识-力量》2019年10月39期
论文发表时间:2019/8/30
标签：区域论文; 法治论文; 主体论文; 环境治理论文; 区域环境论文; 机制论文; 政府论文; 《知识-力量》2019年10月39期论文;