试论社会保障与财政，本文主要内容关键词为：社会保障论文,试论论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了使社会保障体制与财政体制的运行有一个良好的基础，我们需要弄清楚一个重要问题：社会保障与财政是什么样的关系？从全世界范围看，西方发达国家的现代社会保障制度与财政的关系最为密切、历时最长，本文考察社会保障制度与财政的关系拟从此入手。
（一）
一般来说，社会保障包括社会救助、社会保险和社会福利三个部分。社会救助是对生活在最低生活贫困线以下的公民进行救济和援助，以维持他们的最低生活水平。社会福利是政府举办的、以低费或免费的形式向社会成员提供某些福利设施。从这两类社会保障支出的性质看，多是社会成员无力负担或非政府部门的举办难以满足需求，无疑应由国家负责，所以一般各国都将这二者纳入财政，从一般性税收收入中开支。特别需要探讨的是社会保险部分，它是社会保障制度中的主要内容，包括养老、失业、医疗、工伤等保险。在西方国家的社会保障制度中，财政的参与有两个特点：1、全面性。 西方国家的财政不仅托起了社会救济和社会福利两部分，而且也是社会保险的重要支柱。它们社会保险的资金来源包括三部分，即雇员和雇主共同承担的社会保险税或费、政府的一般性税收收入，以及社会保险基金的投资收益。各国的社会保险都有专门的资金来源，或者是以税的形式、或者是以费的形式来运作。一般来说，西方国家的社会保险在内容上面面俱到，并覆盖了绝大多数甚至全体社会成员，所以即使不将社会保险税算在内，仅从一般性税收收入来说，财政对社会保险的涉入也是相当可观的。2、根本性。 西方国家的社会保险制度有一个共同点，即财政是后盾，由一般性税收收入承担最终责任。那么这种财政全面、根本地参与的社会保障制度又运行得怎样呢？
（二）
西方国家的社会保障制度建立于二次大战之后，五、六十年代，这些国家经历了经济发展的黄金时代，社会保障事业得以迅速扩展。进入七十年代后，随着国际国内经济环境恶化，它们社会保障制度中的弊端日益显露：从社会保障制度自身看，长期收不抵支，难以为继，面临崩溃。此外，社会保障机构臃肿，开支庞大，加重了社会负担。从财政收入来考察，高福利伴随而来高税收，高税收又给经济的运行带来严重副作用。其一，高税收打击了人们的工作积极性，甚至引起人才外流，与此同时，高福利庇护了那些有工作能力而不愿工作的人。其二，高税收打击了投资者的积极性，引起资本外流。其三，高税收造成产品高成本，导致一国产品在国际市场上竞争力降低，其四，高税收还引起税制运行自身的成本大增。从财政支出看，社会保障收不抵支，最终由财政负担，后者不堪重负，债台高筑，事实上社会保障开支已成为西方各国财政的陷阱。此外，巨额的财政赤字也对宏观经济的稳定运行形成了严重压力。
从以上我们可以看到，西方国家社会保障制度出现严重危机，财政自身状况恶化，并对经济稳定发展产生一系列消极影响，那末原因何在呢？我们说原因在于西方国家社会保险制度中收与支的平衡机制遭到破坏，而财政的参与正为这种收支的不平衡提供了条件。社会保险的支出要受收入的制约，与之保持平衡，这本是天经地义的，正如我们在传统的个人自我保障中所看到的那样。但在西方国家的社会保险制度中，情况发生了变化。如人们所看到的，它们的社会保险政策受公众倾向所左右，公众的倾向是：支出（享受的社会保险）多多益善，收入（缴纳的社会保险税或费）则愈少愈好。显然收与支的平衡在这里已经被打破，而使这种破坏得以实现的正是财政。财政为社会保险支出突破自身收入范围提供了出路。这里需要说明的是，社会保险税与费作为财政收入的一般性税收收入是有实质区别的。前者是专款专用，对缴纳者来说是有偿的，它的税收特征明显，而且，作为社会保险资金的重要来源，社会保险税即使不以税的形式出现，也会以费的形式出现。社会保险税也许在征收上比费更为规范、便利，但在实质上二者不存在根本区别。而一般性税收收入则不同，它是对纳税人无特定用途的征收，对具体纳税人来说是无偿的、具有典型的税收特征。而这一点恰好被社会保险开支的过度化所利用，既然一般的财政支出本无特定用途，那么正好易于挤占，而与之对应的一般性税收收入，面向的是一般公众，其征收阻力也较有特定纳税人的社会保险税要小。显然，由于财政的参与，西方国家社会保险制度的收支约束才得以软化。当然，除了上述主要原因外，还有各国政府二战后的一个时期内奉行凯恩斯主义政策，以及人口老龄化的日渐严重、经济波动、失业率上升等因素，也加剧了这些国家社会保障制度的危机。
（三）
如前所述，社会保障笼统收归国家负责，财政因此含糊涉入，无论是对社会保障还是财政均弊多利少。那么社会保障与财政的关系应如何处理呢？我们说应在不违背社会保障与财政各自本质特征的基础上确立二者关系。社会保障，简单来说，其职能是抵御人们生活中的各种风险，是人们预先提取各种款项，为以后生活中可能遭遇的各种风险提供保障。可以有三种做法：一种是从前自己保障自己。另一种是每人预先交出一定份额，集中起来，谁遇风险就补给谁，发挥社会保障基金的互济性，使个人得到保障并减轻负担，社会总保障成本降低而得到社会安定。还有一种是，对于贫困的社会成员，由其他人共同负担其生活保障。根据需要保障风险的不同特点，结合考虑财政的职能，我们可以将社会保障划分为三个层次：第一层次，是人们普遍遇到的风险，应主要由个人自我保障。如养老、医疗中的一般病症，应由个人自己负责，至于是否采取政府强制性的个人储蓄帐户可依具体情况而定。这个层次的保障一般来说，应排除财政的参与。从社会保障方面说，这类风险人人都会遇上，个人自己承担责任无疑是最有效率的，收入与支出自然平衡，一般不会走上破产的道路，当然，不排除政府的一定控制和指导。从财政角度看，若财政参与这个层次风险的保障，会与财政的资源配置职能相冲突。按照该职能，在市场经济社会里，财政参与资源配置应限于市场失灵领域，即财政面向的是无法向消费者收费、私有部门不愿也无力经营的公共产品和劳务，如国防、环境保护等。而诸如养老这类保障，并不具有公共产品和劳务的特点，即存在消费或受益上的非排他性，因此，完全没有必要由财政提供，否则，正如我们前面所看到的，出于财政一般收入与支出的特性，它对这类社会保障的介入，最终对谁都弊多利少。第二个层次，这类风险在同一时期内只有一部分人会遇上，应主要采取建立互济性社会保障基金解决。如一定期限内的失业、医疗中的大病，在同一时期内，不会人人都遇上，通过发挥社会保障基金的互济性，使当事者得到保障并负担得起，社会保障的总成本也会较采取个人自我保障的方式为低，所以是较有效率的做法。至于是采取政府出面组织还是参加商业保险，可再考虑。政府出面组织，属非盈利性事业，可具有强制性，但经营上可能缺乏效率，商业保险正好相反。这个层次的社会保障，财政仍不必要参与。第三个层次，是排除在上述两类风险之外的部分，要由财政来承担。在市场经济制度下，由于两极分化趋势，总会有一部分社会成员走向贫困，此外出于其它天灾人祸等因素，人们也会落入经济上不能自拔的境地。这些因素造成的贫困使人们无力参加第一、二层次的保障，无法维持基本的生存条件，需要其它社会成员的共同帮助，最好的办法是通过财政渠道来解决，因为这类风险的保障方式恰好与财政的特点相契合。这部分贫困的社会成员需要的是无代价的帮助，这正好与财政支出的无偿性相衔接，与此同时，财政收入也是面向一般公众。该层次的风险保障除了能体现财政的资源配置职能外，还可以充分体现它的另外两个职能。政府通过税收制度，尤其是累进税制，将一部分财富从富人手中征缴上来，再通过财政支出分配给那部分贫困的社会成员，在一定程度上缓解了收入分配的极大不公，促进了社会的安定，这正是实现财政的收入分配职能。同时，分配到贫困者手中的财政支出，会形成新的购买力，可减缓经济危机的冲击，这正是实现了财政的稳定经济职能。该层次的社会保障不仅体现了财政的三大职能，而且正好落入了社会救济与社会福利的范围之内。有点需要说明的，如果实际上有自行保障能力（包括自我保障和互济保障）的大多数人，纳入财政轨道，这在实质上并不能发挥财政的收入分配职能，财政只是个中间媒介而已，不过是众人的钱众人花，同时，这部分实质上也不发挥财政的稳定经济职能，即不会因此而形成新的购买力，因为即使不通过财政，这部分社会保障也仍会以其他形式存在。不仅如此，这种做法反而会为社会保障收支约束的软化、财政过度扩张开方便之门，这正是为西方国家的社会保障实践所证明了的。
总之，从西方国家社会保障制度的经验教训看，在市场经济条件下，无论是社会保障还是财政，长久而言，都应遵循效率优先、兼顾公平的原则。财政应尽量保留在社会保障之外，只有自我保障和互济保障都未能纳入的部分，财政才给予保障，这样，一方面使社会保障事业能正常运行、发展，另一方面，财政也避免背上不必要的沉重包袱，并最终导致扰乱整个经济的健康运行。
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