看得见的手：论市场经济环境中政府对广电产业的管制——以美国联邦通信委员会为例，本文主要内容关键词为：为例论文,管制论文,广电论文,市场经济论文,美国联邦论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年，我国广播电视媒体开始进行市场化的改革，经过了十多年的发展逐渐形成了传媒市场。随着整个市场经济大环境的成熟，整个传媒业凸显了产业属性。特别是2001年，中国加入WTO后，整个传媒产业面临着结构调整、资源重组的局面。在这种情况下，政府的职能与以前相比有什么样的转变，政府在传媒产业的发展过程中应该扮演什么样的角色呢？
他山之石，可以攻玉。当今世界上，美国被认为是市场经济发展最成熟的国家，美国的传媒产业也是世界上最发达的。而且，由于技术的发展，美国广播电视与电子通讯产业紧密地结合在了一起。在电子媒介、电信业空前发展的20世纪，美国政府这只“看得见的手”是如何管制传媒产业的？“看得见的手”与市场这只“看不见的手”之间究竟存在着什么样的关系？本文以美国管制电信业最重要的政府机构——联邦通信委员会（以下简称委员会）为例，探讨在市场经济环境中政府在管制广电产业的时候应该扮演的角色。
一、FCC的管制手段
1934年，美国国会通过的《通讯法》（Communications Act of 1934）对于美国电信、传媒业的发展产生了深远的影响。1934年的《通讯法》的一个重要内容就是设立了联邦通信委员会（Federal Communications Commission，简称FCC）。68年来，只对国会负责的联邦通信委员会成为美国影响信息传播（特别是电信、电子媒介）最重要的政府专设机构。而且随着美国电信业的发展，联邦通信委员会在政府管制方面的地位也越来越突出，仅在1998年一年，联邦通信委员会审批的地面信号发送器的申请就多达10000项。（注：http：//www.hq.nasa.gov/office/pao/History/presrep98/fcc.html）
委员会本身由5名委员组成，委员则由总统经参议院建议和同意而任命。总统指定主席。同属一个政治党派的委员成员不得超过3名。委员任期5年，相互交错卸任。在联邦通信委员会运作的几十年中，委员会的成员们被授权分类管理电视和广播台，分配广播频率，规范服务。委员会有权力制定高频、继电器、电视、传真、广播站的各项标准，并负责管辖试验型的、远程的无线电设备、电报和州际电话公司、网络电话和付费系统、卫星设备和有线公司。委员会被授权验证、颁发、更新、吊销广播执照，它监督AT&T公司与其他电话公司的关系，鼓励长距离电话公司之间的竞争。在1990年代，委员会卷入了规范有线电视的价格内容的争论中。随着电信技术的迅速发展、特别是移动通讯的发展以及有线电视和地方长距离电话公司的差别越来越模糊，委员会的工作变得越来越复杂。（注：http：//www.infoplease.com/ce6/history/A0818381.html）
联邦通信委员会成立之初，经专家研订，裁断准则25项：（1）设施之公正、有效与平等的分配；（2）对他人干扰的考虑；（3）财务实质条件；（4）向委员会提供事实不确；（5）与政府其他机构有纠葛，包括民法、刑法事件；（6）违反“传播事业法案”或其他规定；（7）节目控制的授权；（8）技术性服务；（9）用于派遣工作的设备； （10）地方性所有权；（11）所有权与经营权的整合程度；（12）民间活动的参与；（13）控有者背景的差异性；（14）广播经验；（15）新设电台，和旧电台扩增；（16）公众服务的责任感；（17）不同利益的冲突情况；（18）节目规划；（19）运作方案；（20）资格的合法性；（21）传播媒体控有的差异性——对报纸的附属性；（22）差异性——无线电广播设备的重叠所有权；（23）对现存电台经济利益的影响；（24）“需要”；（25）其他事项。（韦伯·施拉姆， 1992）联邦通信委员会制定并实施章程，研制政策，这些章程和政策控制着从电话到有线电视等各种通讯；在解决广播者和各种个人和利益的纠纷中花很大精力解释它自己制定的规则；把大量时间花在颁发、延长、吊销电台和电视台的许可证上。（梅尔文·L·德弗勒、埃弗雷特· E·丹尼斯，1989）联邦通信委员会的权限被国会严格限制在其授权法（1934年《通讯法》）所允许的范围内。概括起来大概有：制定行政法规、颁发许可证、监督和裁判、分配频率和用户信息服务等。
1、制定行政法规。它是根据国会立法的授权而行使的。委员会制定的行政法规不能和国会立法相抵触，更不允许违宪；否则将在接受司法审查时被法院宣布无效。由于委员会管辖的事务大都属于专业性很强的事务，较之一般性行政事务，尽管政治性较弱，但往往技术性很强，复杂多变，因而国会往往缺乏足够的能力制定详尽的法规，通常只规定某一领域的政策、原则和目的，而委员会则根据国会的授权制定详细、可操作的行政法规，以实现国会立法的目的。（王俊豪等，2003）
2、颁发许可证。委员会负责给广播台、电信设备以及其他各种公共载体服务设施颁发许可证。根据发放许可证的程序，广播媒体被授予在固定期限、在特定的频率上、以特定的功率进行广播的有限特权。特权的授予并未赋予许可证持有人任何对频率的既得财产利益。《通讯法》第307（d）条把给予无线电广播电台的特许限制在最多7年的期限上，要求广播媒体如希望继续广播，须每7年提出许可证展期的申请。电视台许可证的期限则为5年，条款规定须每5年申请展期。只有“符合公共便利，利益或必需时”，才会授予许可证。尽管提供了“值得称赞的服务”的许可证持有人抱有“合法的展期期望”，可是，对于许可证是否将获准展期，或实际上，对于在许可证期满时是否将会有现成可得的频率可以操作，都没有任何保障。许可证持有人的确享有一些宪法和法定的保障，这些保障并非源自许可证本身的任何“权利”，而是源自一般宪法和法定的免受政府武断行为伤害的保障。（T·巴顿·卡特等，1997）
3、监督和裁判。在颁发许可证后，委员会还监督许可证持有人是否按照既定的规则和法律行动。另外，委员会对电信公司是否违反互联互通规则、收费是否合理可以进行裁决。这种权力具有司法性质，本来应当属于法院的管辖范围。但是，由于独立管制机构的管辖事务具有很强的专业性和技术性，一般法官缺乏这类专业知识和能力。（王俊豪等，2003）
4、分配频率。委员会将无线电频谱的一部分指定为“广播”使用，并进一步把广播“波段”再细分为不同的部分。一组频率被留出作为标准广播电台，另一组留作频率调制电台，而第三组则留给电视台使用。（a）调幅分配。委员会认可三个级别的电台：所谓的“清晰波道”电台、较低功率的称之为“区域性”的电台和运作功率不超过1千瓦的“当地”电台。委员会根据“市场型”的需求来制定规则，在这些规则的范围内，申请人有权申请在任何社区的任何级别种类的电台。人口较多的城市中心会吸引更多的申请者，因为它们能够支持为数众多的电台。（b）电视分配。在电视分配上，委员会把特定的频率分配给特定的社区。不存在不同“级别”的电视台。所有的电视台要么在高频上要么在超高频上运作。所有电视台都可日夜工作，都受同一最大功率限制（尽管由于技术原因，甚高频电视台较之超高频电视台的覆盖面略大）。（c）调频分配。调频分配最初以“需求”为基础，但现今已按与电视分配一样的方法运作。根据分配表，具体的频率被分配给具体的城市。唯一本质的差别是，在调频领域，基本上有四个级别的电台，高功率级别（可在 100千瓦以上运作）和低功率级别（限于50千瓦、25千瓦或3千瓦），有些频道是严格保留用于教育（“公共”）的。（T·巴顿·卡特等，1997）从1994年开始，委员会对电磁频谱、波段进行拍卖。
5、用户信息服务。联邦通信委员会向用户提供各种信息和咨询，包括委员会新近颁发的执照，最新的规定，并提醒消费者提高自我保护意识防止商业欺骗和受到非法通信服务的侵害。委员会还设立了全国电话中心 （National Call Center），聘用了电信技术方面的专家，接待来自四面八方的问讯。仅1998年一年，中心就接到了70万个电话。（注：http：//www.fcc.gov/Reports/ar98.pdf）而在消费者和政府事务局的网站上，委员会把所有的服务类信息一并上网供用户查询。
二、委员会的管制对广电产业产生的影响
美国广电业从20年代几个商业电台打天下到如今成为世界最发达的广电产业，政府在其中扮演了重要的角色。联邦通信委员会作为政府独立管制机构，（注：美国政府独立管制机构是独立于总统代表的行政部门、对国会负责、接受司法审查的政府机构。它代表政府对某一行业进行管制。）对美国广电企业的数量、所有权、整个广电产业的结构、规模以及在世界市场上的竞争力都产生了重大的影响，这些影响表现在：
1、促进市场良性发展。竞争是市场经济的核心，联邦通信委员会政策的一大导向就是鼓励在传媒市场中的公平竞争。在修改后的通讯法第11部分中，法律要求委员会每两年做一个关于申请电信设备服务的报告，并定期向国会汇报委员会规章制度的执行情况，以保证每一个申请者之间有充分的、公平的和自由的竞争。（注：http：//www.fcc.gov/Reports/ar98.pdf）宪法第一修正案的理念之一就是意见的自由市场，而实现意见自由市场的充分条件就是要有公平竞争的媒体发表不同的意见和声音让受众来选择。联邦通信委员会的职责就是保证媒体之间充分地竞争。从合宪性来讲，不应允许任何政府管制，而应由经济市场决定发表意见的数量。政府的作用仅限于确保（通过适当的反托拉斯干预和立法）经济模式获得成功。在广播电视领域，当允许政府管制，同时此举又内在固有地造成市场垄断时，即产生以下问题：联邦通信委员会应如何行动以确保人们期望的多元性、竞争和多样性。历史上，委员会对这一问题的回答是制定“多种所有权规则”，该规则约束个人或实体通过拥有大量电台或电视设施而获得过分权力。多种所有权规则可大致分为三种：（a）禁止在同一社区或地区对通讯设施的多种所有权的规则；（b）限制由单一实体拥有的对广播设施（无论这些设施位于何处）的所有权的规则；及（c）禁止报纸在其发行的同一社区拥有电视台的规则。（T·巴顿·卡特等，1997）而到了今天，联邦通信委员会对所有权的限制已经大大放宽了。
促进市场良性发展的另一重要表现是委员会渐渐放松管制。在美国人的政治传统中，“管的最少的政府是最好的政府”这一观念根深蒂固。相当一部分人认为：市场失灵是由“政府干预引起的”，（巴里·克拉克，2001）政府应该减少对市场的干预，让市场自己有效地配置资源、惩治懈怠和鼓励创新。自从2001年，迈克·鲍威尔出任联邦通信委员会主席以来，他一再强调政府这一“看得见的手”要放松管制，让市场规律这一“看不见的手”真正发挥它应有的作用：“委员会的主要职能是有关整个产业的竞争利益，而不是模糊的‘公共利益’。委员会没有责任去决定是否要为总统候选人提供免费的广告时间，或者，命令电视频道播放具有教育意义的儿童节目。即使电视上的某些节目触及了严重的社会问题，我们也要谨慎地运用我们的管制权力。”（Gal Beckrman， 2003）
2、促进整个产业的发展。放松管制的最直接后果就是更多垄断的产生。大公司变得更大，而小公司则难逃被兼并的命运。2003年6月2日，委员会投票决定：在一个地区内，一个广播电视网可以最多覆盖45％的观众 （原来是35％），报纸可以收购本地区的电视台。——联邦通信委员会的这一“放松管制”（deregulation）的措施在全国上下引起了舆论的一片哗然。批评者认为放松所有权管制会导致垄断的加剧，从而削弱民主基石；而赞成者则认为，这是自由企业原则的一大胜利，放松管制会使美国广电业变得更为强大。
1990年代以来，美国广电业发展的速度令人瞠目结舌，这与美国政府的放松管制有极大的关系。1996年的美国电信法的目标就是打破行业之间的壁垒，让美国电信业、广电业在世界上更加富有竞争力，从而使美国人民能够享受到“便利、先进、快速、高质量和价格合理的电信服务”（David E.M.Sappington，Jr.Stockdale，K，Donald， 2003）。电信法之后，联邦通信委员会最重要的任务就是如何尽快扫除美国电信业、广电业中的行业壁垒，使得美国的电信、广电产业更加高效和强大。自从1996年电信法取消了对所有权的限制后，美国传媒界合并浪潮一浪高过一浪。1996年，美国广播电视业兼并交易额达 253.6亿美元，其中电视交易额104.9亿美元。而1995年，整个产业交易只有83.2亿美元。1996年，有线电视兼并交易额达230亿美元。经过5年的兼并、联合，美国电视业变得越来越集中和垄断。美国最大的25家媒介集团，都是包括了广播、电视、有线电视、卫星电视，报纸、杂志、出版、电影、唱片、娱乐、电话、互联网、体育、零售、广告等众多产业在内的超级信息传播集团。（汪文斌、胡正荣，2001）联邦通信委员会依照电信法的精神推动了美国广电产业特别是有线电视产业的重组，导致市场结构寡头化、产业功能多样化和产业地位不断的提升。
委员会除了放松所有权的管制外，对新技术的运用也起到了推动作用。例如2002年8月8日，美国联邦通信委员会投票决定：自2004年迄2007年，美国新生产的电视机将完成数字化转型。也就是说，到2007年，美国生产的各种类型电视机将分阶段全部装备数字信号调频接受器（digital tuners）。由于美国全境86％的观众早已在数字化电视信号覆盖之下，联邦通信委员会用市场调节外的看得见的手为美国电视业的数字化时代提供了最后，也是最重要的推动力。（李勇，2002）联邦通信委员会一直号称美国通讯传播业的利益代言人和协调者。这次推动数字化电视的举措是委员会在市场机制自动向数字化电视过渡的内驱力不足，而家用电器制造商又猛烈反对的情形下推出的严格、紧迫的时间表，促进了新技术的运用。
美国政府对广电产业的影响绝不是单线式的。应该说，美国广电业的迅猛发展促使政府不得不作出相应的动作，其目的是顺潮流而行，而不是逆潮流而上。再加上美国实行利益集团政治，传媒巨头在国会山和白宫都有其强大的游说机器。联邦通信委员会是在市场条件不断发生变化、技术水平不断提高的条件下对电信、传媒市场实施调控。委员会的举措是各方力量搏弈的结果。
三、委员会与公众、企业之间的关系
市场经济是法治经济。没有一套完善的法律制度，缺乏法治精神，市场经济公平精神都无从谈起。法是调节市场经济运行的基本规则。美国政府在处理政府与企业、政府与公众之间的关系时，依据的还是美国宪法以及美国国会所制定的法律。政府、企业、公众这三者之间是在大的法治环境中互相发生关系的。
美国宪法是第一约束力。联邦通信委员会所有的措施都不得违反宪法，特别是美国宪法第一修正案，因为委员会对于广电企业的干涉很有可能违背美国人对于言论自由的信仰。另外，当国会颁布了有关通信的法律后，委员会就要制定相应的管制规则以贯彻执行这些法律。FCC制定任何一个管制法规都要通过一个复杂的行政程序，为了保证FCC制定的管制法规符合国会的立法精神和有关法律条文，委员会在制定管制法规的过程中，应广泛而充分地听取社会公众的意见。同时，委员会拟定的法规还要通过司法审查，法院有权要求FCC修改不符合法律原则的有关内容，甚至有权否定FCC拟定的管理法规。（王俊豪等，2003）委员会的种种举措也不得违背美国国会已经制定的各项法律，否则的话，将要受到司法审查，国会有权废除委员会的管制命令。历史上，有很多企业向联邦最高法院提出诉讼，告委员会违反了宪法。一个成熟的法律体制和全社会高度认同的法治精神是美国政府处理自己与公众、企业之间关系的首要条件。此其一。
其二、政府施政的一大目标就是保护公众利益，公众反过来对政府进行监督。正如1934年《通讯法》的第一部分写的那样：“为了有效地管理州际和与国外的有线、无线通讯，使美利坚合众国的所有公民，无论种族、肤色、宗教、祖先、性别都能够享受到快速、高效、价格合理的全国、乃至全世界的有线、无线服务，……特此建立一个委员会——联邦通信委员会，加强法律的执行。”（注：Communications Act of l934，http：//www.fcc.gov/Reports/ 1934new.pdf）委员会的工作必须“符合公共利益、便利及必要性”。（注：Communications Act of l934，http：//www.fcc.gov/Reports/ 1934new.pdf）委员会为了公众能够听到不同意见，曾经实施“公正原则”。（注：1987年，在传媒企业和公众的一致反对声中，委员会废除了公正原则）即当一个电台或一家电视台在播出某个观点时，一定要播放另一个与之相反的观点，整个节目安排要平衡，让不同的观点冲突。公正原则包含的是一个平衡的理念，即广播电视应该留出充分、公平的时间给不同观点表达自己的意见。而这也是联邦通信委员会干涉媒介信息内容的一个重要原则。委员会还规定，已享受低收入者医疗补贴、食品补贴、联邦公共住房补贴、临时性安全补贴和低收入家庭能源补贴等补贴项目之一者，就能得到对低收入消费者的普遍服务资助。委员会还对通信服务价格进行管制，实行最高限价，以保护消费者利益，促进社会分配效率。
公众对委员会进行监督。这种监督分为“软监督”和“硬监督”。软监督就是公众通过舆论、新闻媒体对委员会的各项举措进行监督，这种监督主要通过舆论的力量，并没有特定的法律法规保证；另一种“硬监督”则有制度保证：公众如果觉得委员会的举措违宪或者不合理，可以通过向申诉法院进行上诉，禁止、驳回、取消或中止委员会的法令。例如如果申请建台许可证或者申请延长或更换任何此种授权证书的申请人，因其申请被委员会拒绝，可以到美国哥伦比亚特区申诉法院进行起诉。
其三、委员会与企业的关系呈现出复杂的态势。委员会的法令很多都是企业游说的结果。美国广播电视产业中既有跨国传媒企业，又有立足一个地区的小型有线电视公司。这些企业都有各自不同的利益诉求。在这些诉求下，各种各样的企业同委员会发生了各种各样的关系。有的企业需要委员会通过法令来保护自己的利益、壮大自己的力量，而有的企业则把委员会视为眼中钉和绊脚石。
马弗·伯恩斯坦（Marver H.Bernstein）曾经把政府与企业的关系描绘成“互相控制对方的双向过程”。（Erwin G.Krasnow，Lawrence D.Longley，1978）委员会的种种管制措施对有些企业是“紧箍圈”，对有些企业是“保护伞”。企业也无时不刻对委员会产生着影响。美国广电业最大的利益集团组织恐怕要算是全国广播协会（National Association of Bmadcasters）。协会在过去的几十年中成功地扮演了广播电视行业的利益代言人角色。协会曾经成功说服众议院组织联邦通信委员会通过限制商业广告的决议。1965年联邦通信委员会宣布有线电视置于它的管辖之下，并对有线电视能够引进信号的数量作了限制。有线电视也不甘示弱，组织了全国有线电视协会，强调了有线电视的优点：使用频道多，一般20个以上，但不占用无线频道；可设满足不同层次团体、个人需要的专用频道；图像清晰；费用低于无线电视；可进行双向传播等。到了1972年2月，联邦通信委员会制定了有关有线电视的条例，1980年联邦通信委员会宣布有线系统可自由接受远地的节目。到1980年限制更少了，即规定了有义务接受地方电视台的节目和地方体育节目两项限制。于是有线电视迅速发展，成为一种独立的媒体。（谢国平，1999）一些跨国媒体对委员会的压力是巨大的。2001年7月25日，委员会批准默多克新闻集团收购10家美国地方电视台。这10家电视台原来由克里斯—克拉夫特工业公司拥有。联邦通讯委员会以三票同意、两票反对的表决，同意新闻集团霍士电视公司以54亿美元从克里斯—克拉夫特工业公司手中收购这些电视台。当时，委员会规章禁止任何一家电视公司拥有超过美国人口35％的观众，但霍士电视公司的观众将达到接近41％的美国人口。
很多企业不满委员会的管制。时代-华纳公司首脑列文批评联邦通信委员会的管理是苏维埃模式。格林·瑞奇一次有15位电子通讯公司首脑共进晚餐，他问，将联邦委员会撤除是否更好，15位首脑全部举手赞成。所有人都认为，对于未来的21世纪，联邦通信委员会制定的政策条令滞后。如果没有联邦通信委员会的限制框架，那将占领更大的世界市场，向美国人提供更多的工作。（谢国平，1999）在崇尚资本主义竞争的国度里，政府过多地干预市场自然要受到业界人士的批评。联邦通信委员会与业界处于一种矛盾张力的状况中，经常会有媒介公司与委员会打官司，认为委员会的决定违反了宪法第一修正案。而在与业界的较量中，委员会并不处于上风，委员会划定的界限经常被业界突破。委员会和企业之间呈现出了动态的互动关系。
四、结论
美国宪法第一修正案规定国会不得制定任何法律限制言论自由。对于印刷媒体，美国人不能容忍政府对其进行管制，甚至在印刷媒体上出现的猥亵、黄色的内容仍然受到宪法的保护。但广播电视就不同，联邦最高法院曾指出：“在所有形式的通讯中，广播受到最有限的第一修正案的保护。”因为在美国人眼里，广播电视的频率、波段是一项公共资源，既然是公共资源，就要由政府的来调配。美国选择了一个混合的媒体体系。一个电视或广播电台的设备可为私人所有，但它的发送广播电视权利将由政府调整并由许可证限制。（注：http：//chinalawinfo.com/xin/disztxw.asp？codel=206&mark=2946）联邦通信委员会就是这样的媒体体系中的一个重要组成部分。
联邦通讯委员会这只“看得见的手”最终是为那只“看不见的手”服务的。政府在很多时候担任了“裁判员”和“分配者”的角色。在美国成熟市场经济的环境下，遵循公平竞争的游戏规则，如果一个频率有两家广播公司竞争，那么就需要政府在其中选择一个更好的。联邦通信委员会慢慢用市场竞争行为来代替行政分配频谱资源。委员会的种种作为是为了使这个市场得以更加健康的运行，使国家的产业能够发展壮大，从而使消费者得到更多的利益。中国目前的广电产业还处在由计划经济体制向市场经济体制的转变过程中，行政条令较多，刚性的法律较少，因此，目前应该完善广播电视产业的法律制度。另外，在政府职能的转变中，政府应该适应“裁判员”这一角色，在市场经济的公平竞争中来实现资源的最佳配置。
政府也是公共利益的捍卫者。广播电视关乎受众的知情权、言论自由以及消费利益。现任主席鲍威尔在上任伊始，就提出要解决宽带的配置、频谱的分配、竞争政策和媒介所有权规则这四大问题，这四个问题的终极目标就是要保证美国人民能够享受到便利、价格合理的电信服务，能够拥有一个自由、健康的言论市场。中国目前的广播电视市场还处在起步阶段，很多东西并不成熟，政府应该从公众的利益出发，“将舆论环境监控、公民获知权利和表达权利的保护、信息公开制度、知识产权保护、节目内容规制等纳入规制范围。”（张志，2004）
市场经济环境中，政府应该有为有不为。1990年代以来，美国政府在电信、传媒等领域渐渐放松管制。联邦通信委员会是具体命令的制定者和执行者。放松管制的目的就是让市场更加充分地竞争。中国加入了WTO后，政府再也不能向计划经济体制时候那样包办一切了。旧的体制已经被打破，但新的体制还未成熟。中国广播电视的市场化浪潮对政府的管制提出了新的要求，如何按照市场经济原则建立广电产业的现代政府管制体制，是摆在我们面前的紧迫的问题。