略论《高等教育法》中规定的高校办学自主权，本文主要内容关键词为：自主权论文,教育法论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.20 文献标识码：A 文章编号1003-5117(2000)02-0085-04
一、规定高校办学自主权的必要性
我国的高校体制形成于计划经济时代，随着科学技术的进步、社会的发展和市场经济体制的建立，这一体制的弊病日益显现出来，其弊端之一便是高校缺乏适应社会、面向社会的办学自主权和办学活力。
从世界高等教育的发展历史看，教育发达的国家的高等教育几乎都是走过一个从精英教育到国民教育的历程。科学技术的高速发展、社会生活的日新月异，要求企业、社会不再是只具有少数英才，而是要求有一大批各种各样的英才，要求全社会科学文化水平的整体性提高。其结果导致高等教育日益社会化，早期的英才对社会的选择转化为社会对英才的选择，高等教育面向社会而发展。
我国近代意义的高等教育起步较晚，只有一百年的历史，所以高等教育与发达国家相比有较大差距，但我国国民经济的迅速增长、市场经济体制的建立必然要求高等教育相应地迅速发展，甚至要求高等教育超前发展。此外，推动我国高等教育发展的还有一个特殊的原因，那就是我国家庭对独生子女接受高等教育的期望值的高涨。而发展高等教育是高投入、高规格、高要求的事业，这就形成了一对矛盾。西方高等教育发达的国家的历史已经证明，国家很难包办高等教育，必须允许甚至鼓励社会力量举办高等教育，必须赋予作为高等教育基本主体的高校以广泛的自主权。如法国《高等教育方向法》（1968年）（注：《外国教育法规资料选编》，高等教育出版社1991年版，第89页。）规定公立高等学校具有法人资格，具有行政自治权、教学自治权、财政自治权等。中外历史上私立高校的产生与发展也从一个侧面说明高校面向社会自主办学的可能性和重要性。高校摆脱政府附属机构的地位，面向社会自主办学，能够调动高校的办学积极性，降低教育成本，扩大高教规模，促使高校调整学科、专业结构，以适应经济与社会的人才需求。
新中国建立后，与高校办学自主权紧密相联的高等教育领导体制经历了一个曲折的演变过程，第一个阶段是1949年到1958年的高等教育领导体制高度集中；第二阶段是从1958年到1962年向地方下放领导权；第三阶段是1962年到“文化大革命”开始的统一领导、分级管理；第四个阶段是以1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》为标志的分级办学、统一录取的招生体制被打破。从整个高等教育的发展历程看，我国走过的道路基本上是从高度“集权”到适度“分权”，这反映到高等学校的办学自主权上即为自主权的逐渐扩大。
1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》。该法总结了中外历史上的高教经验，特别是自1985年以后我国高教改革的经验，第一次较全面、较系统地规定了高等学校的办学自主权，在我国高等教育发展史上具有里程碑的意义。
二、高校办学自主权的基本内容
高教法在总则中首先确立了高校自主办学的基本原则，高教法第十一条规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”高教法第四章用8条的篇幅规定了高校享有的八个方面的办学自主权，即民事权、招生权、学科专业设置权、教学权、科研开发和社会服务权、国际交流合作权、机构设置和人事权、财产管理和使用权。通过这些规定阐释了我国高校办学自主权的具体含义，使高教法总则中的基本原则得以落实。现分述如下：
1、民事主体地位和民事权利。高教法第三十条第一款规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”法人问题源于民法，我国《民法通则》规定了法人的定义和条件，高教法的上述规定即是与民法相衔接，确认高等学校在民事法律关系中的独立主体地位，高等学校可以以法人的身份独立自主地参加民事法律关系，并按照该条第二款的规定，“依法享有民事权利，承担民事责任。”高等学校要办学，就必须参加诸如买卖、建筑、供用水电等民事法律关系，这就要求法律确立高校法人的主体资格，以保护其民事权利，并规范其民事行为。
2、招生权。从1985年开始，各地便实行招生工作“学校负责，招生办监督”的新招生体制。1987年5月13日，国家教委颁发了《关于扩大普通高等学校录取新生工作权限的规则》，对高等学校新的招生体制以部门规章的形式作了规范性的规定，高教法在此基础上作了进一步的明确，并扩大了高校的权限。高教法第三十二条规定，“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。”这一规定的基本含义即是国家只控制办学规模，高校在办学规模内自主招生，并自主调节系科招生比例。
3、学科专业设置权。新中国建立初期，为适应国民经济和社会发展的需要，曾在全国范围进行过大规模的院系调整，以后又调整过几次，但运用的方式都是行政命令。在市场经济体制之下，再用行政命令的方式大规模地调整学科、专业，显然不能适应时常变化的客观情况的需要。因此，高教法第三十三条规定，“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”即把学科、专业的设置权下放给高校，高校根据社会的需求，自主决定设置什么学科、什么专业，国家主要是以法律的形式规定学科、专业设置的条件。
4、教学权。高教法第三十四条规定，“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选择教材、组织实施教学活动。”教学权包括三个方面，即制定教学计划权、选择教材权、组织实施教学活动权。这三种权利的自主行使是由高等教育自身的特点决定的，高等教育不同于基础教育，它是专业教育，高等学校只有根据各专业的特点和社会的需要确定和调整教学计划、选择教材、组织实施教学活动，才能培养出有创新精神和实践能力的高级专门人才。但该条没有规定教学大纲的问题，教学大纲的效力理论界存在争议，高教法采取了回避的态度。这应当说是高教法的一个缺憾。
5、科研开发和社会服务权。高教法第三十五条第一款规定，“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。”高等学校不仅是教学单位，而且也是研究机构，科学研究历来就是高校的重要任务之一。高等学校根据自身条件，自主进行科研活动，有利于调动高校的科研积极性。技术开发和社会服务是促使科学技术向现实生产力转化的重要途径，我国将改变科学技术成果束之高阁的状况，高教法把技术开发和社会服务与科学研究并列规定为高校的权利，足见国家对高校技术开发和社会服务的重视。该条第二款还规定，“国家鼓励高等学校同企业、事业组织、社会团体及其他社会组织在科学研究、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。”高校与企事业组织特别是企业组织联姻，是科学技术迅速转化为生产力的有效途径，也是世界各国的实践所证明了的。
6、国际交流合作权。即高等学校有权按照国家的有关规定，自主开展与境外高等学校的科学技术文化交流与合作。国际间的交流与合作，有利于我国高校学习外国高校的管理经验，提高我国高校的科技文化水平，也是培养高级人才的重要方式。
7、机构设置与人事权。我国高校的机构与人事制度长期以来一直是按行政机关的机构和人事制度设置，机构从内部机制到人员配置，教职工从工资福利到职务晋升，都是向行政靠拢，由国家统一规定，统一管理，统一进行。高教法在总结近些年的改革经验的基础上将上述权力交还给高校，规定“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配”。
8、财产管理使用权。高教法规定，“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。”这项权利是高校自主办学的物质保障。
三、办学自主权的制约机制
我国高教法的显著特点之一是它规定了高等学校广泛的办学自主权。但众所周知，新中国成立以后建立起来的高度统一、政府包揽一切的高教体制一方面压抑了高校办学积极性，影响了高等教育的发展，另一方面又从某种意义上保证了高等学校的办学质量。改革开放以后，在高等学校办学自主权不断扩大的同时，出现了高等教育质量不同程度的滑坡，甚至出现个别高校弄虚作假、滥发文凭等问题。因此，必须建立有效的制约机制，切实保证高校办学自主权的正确行使，发挥其积极作用，减弱其可能带来的消极作用。
根据高教法、教育法等有关法律的规定，对高校办学自主权的制约机制主要有以下几种：
一是法律制约。高教法在规定高校的办学自主权的同时规定了“依法”的要求，我国的教育法、高教法、教师法等都对高校的办学自主权有限制性的规定。如，在高校人事权方面，高教法第三十七条规定，高校“按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配”。教师法第十四条规定，“受到剥夺政治权利或故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格”，等等。这些就是对高校人事权的法律限制。
二是政府的宏观监控。如政府通过确定和下达办学规模指标制约高校的的招生权，通过修改和公布专业目录制约高校的学科专业设置权，通过组织专家进行教学评估制约高校的教学权，等等。随着高校办学自主权的扩大，政府的宏观调控也必将相应加大。当今世界，正当一些国家不断扩大高校自主权时，美国则相反。美国高等学校的办学自主权很大，政府失控，导致教育质量下降，所以美国政府正在考虑加强政府的宏观调控能力，这对我们有一定的借鉴意义。
三是义务（责任）制约。任何权利（权力）都是与义务（责任）相伴而生的，权利的增长意味着义务的加重。法律在为高等学校设定了广泛的办学自主权的同时，也为高等学校设定了相应的义务。如高教法第三十八条第一款规定了高校有财产的管理使用权，在该条第二款规定了“高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用”的义务。再如高教法总则第九条规定，“高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾而拒绝招收。”这是与高校招生权相对应的一项义务。
四是社会（市场）制约。高教法明确规定，高等学校应当面对社会自主办学，社会的需要、劳动力市场供求，直接影响着高校办学自主权的行使。例如，法律赋予高校以学科专业设置、招生、教学等项权利，这些权利的行使归根到底是受制于社会对人才的需求状况，如果高校不顾社会实际，盲目开设学科专业、招生比例失调、课程设置不合理等，就会导致培养的学生无人问津，甚至招不起生来。该学科、该专业、该课程必然就会萎缩，以至死亡。而如果相反，该专业、学科和课程则可以蓬勃发展。在市场经济体制之下，高等学校的办学自主权，最终必将接受市场的检验。市场是制约高校办学自主权的最重要的外部因素。
收稿日期：1998-12-11