发达国家的“监管影响评价”及其评析
李 乐
（北京邮电大学，北京 100871）
〔摘要〕 在过去的20年中，监管改革聚焦于改善监管质量。作为智慧监管的重要工具之一，“监管影响评价”已成为国际监管决策领域的热门实践和学界关注的重要领域。以英美为代表的发达国家积极倡导“监管影响评价”的理念，给“监管影响评价”提供了组织保障，在公共政策制定过程中积极推行“监管影响评价”。“监管影响评价”通过严格地检查一系列可选政策方案的影响和结果，给决策者提供是否和如何监管而达致公共政策目标的关键信息，试图在最大化社会福利的同时设计出最正确的政策方案。“监管影响评价”实践背后有四种理论逻辑：授权、民主治理、理性决策和象征性政治。“监管影响评价”是循证决策过程的一部分，对于推进我国监管决策科学化具有重要意义。借鉴发达国家“监管影响评价”的实践经验，我国公共政策制定应该在决策方案选择上坚持理性导向，将“监管影响评价”内化为政策决策流程，增强决策部门间协同决策的能力及决策人员科学决策能力。
〔关键词〕 “监管影响评价”，决策科学化，成本收益分析，智慧监管
在过去的20年中，监管改革聚焦于改善监管质量。作为智慧监管的重要工具之一，“监管影响评价”（Regulatory Impact Assessment，RIA）已成为国际监管决策领域的热门实践和学界关注的重要领域。相比之下，国内的相关研究还相当薄弱：“监管影响评价”原则与方法在经济学、环境科学、安全科学、教育学等领域的应用成果相对丰硕，而监管决策领域的系统研究成果如凤毛麟角，尚未有研究者对其内涵、理论渊源、特征进行过系统研究。本文将从“监管影响评价”出现的背景及其地位、内涵与构成要素、理论渊源及其实践等方面进行系统地讨论，并试图探讨其对于我国监管决策科学化的启示。
一、“监管影响评价”出现的背景及其实践
全球金融和经济危机及其后果，暴露了全球治理和监管方面的明显缺陷。为了改善监管质量，促进经济增长，最初出现在北美政治环境中用来确保监管机构决策透明性的工具——“监管影响评价”迅速扩展到了欧洲和其他大陆。“监管影响评价”通过严格地检查一系列可选政策方案的影响和结果，给决策者提供是否和如何监管而达致公共政策目标的关键信息，以在最大化社会福利的同时设计出最正确的政策方案。“监管影响评价”试图改善监管的证据基础，被OECD（经济合作与发展组织）视作给政府提供的最重要的监管工具。《OECD 2018年监管政策概要》指出，监管改革项目绩效的信息很有必要进行鉴定和评估，以观察监管政策是否被有效地执行，是否使改革拥有了可期待的影响；“监管影响评价”作为测量监管绩效的重要工具，也能给执行监管政策的部门和机构改善执行质量提供重要标杆。从OECD对“监管影响评价”的功能定位可以看出，“监管影响评价”既包括政策制定前对于政策方案的选择与评价，又包括政策执行后对于政策影响与效果的测评。根据《OECD 2018年监管政策概要》，截至2017年底，已经有34个国家在监管的基本法律中使用了“监管影响评价”工具，有34个国家在次级监管条例中开展了“监管影响评价”实践〔1〕。除了欧盟和OECD国家，博茨瓦纳、巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、埃及、加纳、圭亚那、印度尼西亚、肯尼亚、马来西亚、墨西哥、蒙古、尼日利亚、南非、乌干达和越南等发展中国家也在积极开展“监管影响评价”实践〔2〕。
研究者们普遍认为，“监管影响评价”的理念可以追溯到美国里根政府时期。1981年，为减轻监管的负担，增加机构的责任性，里根政府颁布了12291号执行令，要求美国所有的监管执行机构提交规章制度进行成本收益分析（Cost-Benefit-Analysis），将那些产生收益剩余的规章提交给总统进行批准，并要求提出监管规章的机构负责提供证据——它们必须能够证明规章存在着成本效益。承袭这一理念，1993年9月，克林顿政府颁布了第12866号执行令——《监管计划和审查》，提出了监管的核心哲学，即“在决定是否以及如何进行监管时，需要评估现有监管替代方案的所有成本和效益，包括不监管方案的成本效益分析”〔3〕。围绕着监管体系建设的未来愿景和核心目标，《监管计划和审查》执行令提出了监管审查的十二条原则〔3〕，在监管问题及监管优先事项的确认、监管方案的设计、监管方案审查的具体方法等方面进行了原则性的规定。
《监管计划与审查》明确提出需要“评估拟制定规章的成本和效益”，根据这一思想，从1995年开始，管理与预算办公室被要求公布政府监管规章的成本和收益。管理与预算办公室于2000年发布了如何实施“监管影响评价”的指南，2003年发布了《A-4通告》（Circular A-4），对于“监管分析”的重要性进行了充分的说明，并对其应包含的关键要素、具体方法进行了明确解释与说明，以期帮助监管机构的分析者来鉴别监管影响分析的良好状态。2011年1月，奥巴马政府颁布了第13563号行政令——《改进监管和监管审查》（Improving Regulation and Regulatory Review），进一步重申“监管必须建立在最科学的基础上”，强调“监管必须考虑收益和成本，无论是定量分析还是定性分析”〔4〕。直至今天，美国“监管影响评价”不仅是一个具有特定内涵和外延的专门术语，而且形成了由特定内容要素构成的体系，并受到理论和实践界的高度关注。
记得《一生的资本》里有这样一段话：任何时候，一个人都不应该做自己情绪的奴隶，不应该使一切行动都受制于自己的情绪，而应该反过来控制情绪。无论境况多么糟糕，你应该努力去支配你的环境，把自己从黑暗中拯救出来。那些扰乱你的、让你崩溃的、害怕的、恐惧的事情，在你充实的生活和忙碌里，真的不值一提。一定要坚信熬过痛苦的黑夜，天亮后你就是英雄。
除美国外，其他发达国家也在积极开展“监管影响评价”活动。20世纪80年代，英国内阁办公室中负责企业的部门开始在对企业的监管中开展经济性评价，“监管影响评价”思想的雏形初现。而“监管影响评价”这个概念在英国政策制定中的明确使用则可以上溯到布莱尔政府时期。1997年，英国布莱尔政府开始倡导“更优监管”（Better Regulation）。2006年，英国内阁办公室成立了“更优监管执行局”，其主要的任务在于“减轻监管，推动欧洲更优监管议程”〔5〕317。同年6月，更优监管执行局在发布其关于“输出更优监管的工具箱”的咨询意见时，唯一被讨论的工具就是“影响评价”（IA）——它被当时的内阁大臣描述为实现更优监管路径的基石。现今，隶属于“商业、能源和工业战略部”中的“更优监管执行局”是英国“监管影响评价”系统的主要负责机构，其宗旨在于“同政府部门合作，监测并衡量监管负担，协调减少监管负担，确保更明智、更有针对性、对企业成本更低的监管，确保跨部门间更好的监管政策，并对政策制定过程中嵌入更好的监管负责任”〔6〕。为通过评估和评价给监管决策提供更客观的分析，2018年2月，《英国财政部绿皮书》将“监管影响评价”作为监管决策的三大步骤之一①，并指出，“监管影响评价”适用于所有对企业、第三部门、公民服务进行干预的政府行为，不论这种行为是国内性质的还是国际性质的。根据财政部的要求，英国商业、能源和工业战略部发布了《更好监管框架指南》，对“监管影响评价”的具体做法、范围进行了详细的描述。《更好监管框架指南》将“监管影响评价”作为政府政策制定过程的一个持续性元素，并指出：它在确定政策挑战和制定政策选项的最初阶段开始发挥作用，并贯穿于公众协商、立法草案编制、立法草案执行、措施绩效审查的全过程。而且，当新的政策挑战和新的证据出现时，它又重新启动。
上述国家不仅倡导“监管影响评价”的理念，而且为此提供了组织保障。在美国，管理与预算办公室负责对监管规章进行审查，代表总统对监管进程进行更有效的监督，以确保监管建立在更合理理由的基础上，而具体监管条例的影响评价活动及相关技术指导活动则由隶属于管理与预算办公室的信息与监管事务办公室专门负责。在加拿大，“监管影响评价”的监督工作由财政部秘书处负责。英国的情况也类似，由专门机构即更优执行监管局和各部门共同开展“监管影响评价”活动。而且，在政府部门外部，英国监管政策委员会作为一个独立于政府部门外的实体，负责对于影响经济、商业、公民社会、慈善和其他非政府的监管创议的证据和分析进行审查。
那么，对今日中国而言，“监管影响评价”的意义在哪里？笔者认为，在世界经济缓慢复苏、我国经济下行压力持续增大的情况下，“监管影响评价”对于推进我国监管决策科学化有着重要的意义。运用成本收益分析等科学的分析方法能增进现今我国监管决策方案选择过程中的理性，确保政策方案选择符合政策目标，减少政策决策过程中的误差和不必要的财政损失。具体来看，发达国家开展“监管影响评价”的实践可以为实践中的中国公共政策制定提供以下借鉴：
在政府热火朝天开展“监管影响评价”实践之外，学术界对于“监管影响评价”的关注首先体现在学界积极参与到政府相关政策文件的制定过程中。以《A-4号通告》为例，一大批监管研究领域的专家参与到了《A-4号通告》的同行评议中，包括芝加哥大学的Cass Sunstein，卡内基梅隆大学的Lester Lave，哈佛公共健康学院的Milton C.Weinstein等。
二、“监管影响评价”的内涵与构成要素
何谓“监管影响评价”？对此，学界有不同观点。一部分学者倾向于从工具理性的角度去思考，认为“监管影响评价”就是一套工具。Posner认为，它是代理人寻求控制委托机构的工具〔9〕，试图将更优的监管治理内嵌于政府规则制定机器中，以便改善决策质量。Carvalho等人在研究葡萄牙的水务治理中指出，“监管影响评价”能够被理解为一种对于政府行动的潜在影响进行检测的政策工具〔10〕，它可以帮助决策者减少公共决策的不确定性，降低公用事业部门提供者的影响力，明确政治行动的取舍，系统地组织分散的信息；它能将治理和监管内容联系起来，以促进监管体系的发展。Maria Mousmouti也持相同观点，他认为“监管影响评价”在各国有不同的实践模式，但它本质是一种将监管决策中的证据和经济性考量相结合的魔法性工具，旨在对被授予监管权力的机构的决策进行监督，确保监管决策的透明度。Adelle等人认为，在任何一个国家中，劣质的监管会阻碍创新和竞争，尤其是对于发展中国家而言，监管的好坏是一个极大的挑战。“监管影响评价”引入了制定政策的系统化过程或工具，包括使利益相关者参与政策制定的制度化的方法。它还可以授权发展中国家评估和制定自己的政策，而不是接受其他国家的“预先制定”政策〔2〕。持这种观点的还包括一些国家机构，比如美国管理与预算办公室就在其发布给执行机构负责人的文件中指出，“监管分析就是一个监管机构用来对于规章的可能结果进行预判和评估的工具”〔11〕。英国商业、能源和工业战略部在2018年发布的《更优监管框架指南》也持同样的观点，他们认为，““监管影响评价”就是用来了解政策决策的工具。它建立在ROAMEF②政策循环的基础上，运用成本收益分析等方法来确保在制定基于可靠证据的政策方面有良好的实践”〔12〕。
第二个逻辑来自于民主治理。研究者们认为，“监管影响评价”被用来改变行动者们相互作用的机会机构（the opportunity structure，包括执行机构、压力团体及公民性社会团体），因此规则制定的过程更易于公开地分散利益，对公民更加负责任。民主治理逻辑下有两种典型理论，一种是新多元主义理论，一种是公民共和理论。新多元主义理论认为，“监管影响评价”给压力集团提供更加公平的机会。“监管影响评价”在对监管方案进行选择时需要收集来自不同资源的信息，需要平衡不同的价值，能确保所有受影响的主要利益团体在一个公平的环境中竞争。加之，“监管影响评价”试图使得政策制定趋于透明和公开，这恰恰是新多元主义政治运作到最佳状态的必要条件。以美国为例，事实上，议会增加了规则制定过程参与性的法案，如《消费者保护法案》《职业安全和健康法案》《有毒物质控制法案》，要求执行机构公开数据、公布与利益团体讨论的基础、执行公开听证，给“监管影响评价”的实施奠定了坚实的基础。公民共和理论认为，在恰当的条件下，行动者（执行机构）能够追求更广泛团体的利益。在其所构建的监管国家模式中，公共利益团体（包括弱势群体）、公民社会组织、公民个体能够更直接地参与到政府决策中，即在公民共和理论下，决策风格是完全政治性和参与性的决策，而不是技术官僚式的。在公民共和理论视角下，“监管影响评价”定位为：就监管优先事项进行富有公益精神的对话和审议的机会，其目标在于增进更大范围团体的利益，在具体选择监管方案的过程中会更少地衡量监管的成本和收益，更少去讨论市场的交易，更多地考虑多样化政策部门之间的利益权衡。
笔者认为，将“监管影响评价”视为一套工具，是从“监管影响评价”的功能角度来看的；而将“监管影响评价”视为一套行政程序，则是将“监管影响评价”置于整个公共政策决策过程来看的，也凸显了西方国家政体中“监管影响评价”处于三权分立中的行政范畴的制度背景。这两种不同的定义，都体现了“监管影响评价”对于理性的公共决策的独特价值。
具体来看，之所以要在监管中推行“监管影响评价”，学者们提出了五点理由：（1）立法授权方面：“监管影响评价”能够通过衡量不同的监管替代方案来改善对于授权的政策目标的追求。（2）责任性方面：“监管影响评价”将政策制定者置于客观位置，它们揭示了社会所承担的成本，它们揭露政策判断，避免在官僚机构中追求隐藏的议程。（3）正当程序方面：评估使制定规则的程序保持开放，并鼓励接触那些主张其它政策选择方案的人；避免决策走向不成熟的政策方案，引导人们作出理性的决策。（4）专业化方面：评估鼓励专家阐明他们以特定方式进行监管的理由，强调了审查目标的必要性，提醒大家注意信息鸿沟和对监管方案进行研究的必要。（5）效率方面：“监管影响评价”试图坚持选择那些在给定收益的情况下能将成本降到最低的监管策略，从而有助于更有效的监管；鼓励系统地利用关于政策利弊的资料并在效率的基础上确定正确的决策。
现有的变压器直流磁通检测方法[4-8]均是通过测量变压器偏磁后的变化量间接检测直流磁通。其中文献[6]与文献[7]所述的方法测量的是变压器的声振动而不是直接测量直流磁通。因为大多数情况下测量量与直流磁通之间不存在唯一性,故而这种测量方法容易被其他因素影响。文献[8]提出基于C型传感器的主磁芯动态磁通量的实时检测方法,但检测基于辅助磁芯的电感量变化,并且结果准确度高度依赖温度变化。
关于“监管影响评价”的构成要素，Radaelli在对OCED的9个成员国（加拿大、墨西哥、澳大利亚、英国、德国、法国、丹麦、芬兰）的“监管影响评价”指导原则进行归纳的基础上指出，虽然各国在立法和行政体系中存在差异，但总体来看，各国都会在“监管影响评价”中回答下述问题：（1）问题是否得到了准确的定义？（2）政府行动正当吗？（3）监管是否是政府行动的最佳方式？（4）监管是否有合法的基础？（5）哪一级别的政府适合采取这种行动？（6）监管的好处与成本相符吗？（7）整个社会的影响分配透明吗？（8）对于受众而言，监管条例是否清晰、一致、易于理解和使用？（9）是否所有利益相关方都有机会呈现他们的意见？（10）服从将如何实现？
具体而言，美国管理与预算办公室下的信息与监管事务办公室发布了《监管影响分析入门》的报告，指出良好的监管分析应该包括三个最基本的要素：（1）对于所建议行动的必要性的阐释：一份分析报告应首先明确解释采取监管行动的必要性，包括描述该机构寻求解决的问题。各机构应对以下问题作出解释：这一行动的目的是为了解决市场失灵问题，还是为了促进其他一些目标，比如改善政府的流程、保护隐私或打击歧视。如果该行动是由法令或司法指示强制执行的，各机构应说明具体的权力和允许的自由裁量权范围。（2）明确确定一系列监管方法：如果一个机构决定联邦监管是适当的，它应该确定并在其“监管影响评价”中包括一系列其他的监管方法，包括不进行监管的选项。联邦监管的替代方案包括州或地方监管、私营部门的自愿行动、反垄断执法、产品责任体系中的消费者发起的诉讼、行政赔偿制度。在相关情况下，机构应考虑采取灵活的方法，减少负担并保持选择自由，例如警告、适当的违约规则和披露要求。在可行的范围内，各机构应具体规定执行目标，而不是具体规定遵守的行为或方式。（3）运用定量和定性的方法，对于所推荐监管行动和经过分析确定的主要选择方案的收益和成本进行评估：在确定了一组潜在的监管方案后，机构应进行效益成本分析，估算与每种替代方案相关的效益和成本。效益和成本应尽可能量化和货币化，并以物理单位（如避免的疾病数量）和货币术语表示。当无法量化某一特定收益或成本时，应作出定性描述。对这些替代方案的分析还可以在相关和适当的情况下考虑诸如平等、人的尊严、公平、潜在的分配影响、隐私和个人自由等价值〔17〕。
三、“监管影响评价”的理论逻辑
在国际文献中，研究者们通过对比分析大西洋两岸的北美（美国、加拿大）和欧洲（英国、德国、丹麦等）“监管影响评价”的具体实践，将其实践背后的理论逻辑归为四种：一是授权，二是民主治理，三是理性决策，四是象征性政治。下文将对四种理论逻辑进行具体阐释。
第一个逻辑是授权，也被称为委托代理理论。制度根植于产生制度的土壤。研究者们在对欧美“监管影响评价”模式进行分析的基础上，普遍认为“监管影响评价”所采用的第一个逻辑建立在授权的基础上，并将其与美国的政治系统相联系〔18〕281-287。Miller指出，授权导致的一个直接结果是：一旦权力被授予，信息不对称就产生了机构的主导性。虽然委托人能够使用激励机制来对这种状态进行反应，但充足的经验证据表明，这种办法可能不起作用，机构可能随着时间的变化并不能制定出符合委托人利益的规章制度〔19〕。最终，代理机构可能会呈现两种状态：一种是积极活跃，监管过程被组织起来的次团体所主导，导致整体选民集体性利益的亏损；一种是充满惰性和僵化，监管没有效率和效果。研究者们认为，作为以程序为基础的代理人控制委托人的一种手段，“监管影响评价”能够通过有效干预监管规则制定，解决委托代理理论中对官僚机构控制的历史性难题。如何解决这一难题呢？Kagan指出，以美国为例，议会将宽泛的监管权力授予执行机构，但议会控制行政机构的经验证据是贫乏和模糊的，它们无法对管制事项进行全面的审议。联邦执行机构在管理与预算办公室内通过信息和监管事务办公室与总统的控制相连，保持总统对规则制定的合法控制权。一方面，总统对于监管机构的控制能够避免监管机构的惰性与僵化；另一方面，总统能够通过“监管影响评价”这种程序推进放松规制，阻止一些热心的执行机构的监管创议。Posner指出，“监管影响评价”作为一种行政程序，可以在三个方面起到作用：一是允许利益集团监控机构的决策过程；二是强制拖延，为政客们提供充足的时间，让他们在机构作出既成事实之前进行干预；三是有利于支持委托人在联盟中所代表的政治利益。此外，“监管影响评价”中的成本收益分析能够减少信息不对称条件下的误差成本，为监管规则决策提供持续性的控制〔9〕。
上述四种实践逻辑可能在不同的国家表现程度不一。有研究者曾对加拿大、丹麦、芬兰、瑞典、英国、美国等国家的“监管影响评价”进行过对比分析，结果发现：授权及政治性控制的逻辑在英国、美国表现得比较显著，加拿大处于中等，丹麦、芬兰、瑞典等国并不显著；理性的政策分析逻辑在美国、英国比较显著；象征性政治的逻辑则在丹麦、芬兰、瑞典等国比较显著〔23〕。
另一部分学者则从过程论视角出发，将其视为一种行政程序。Radaelli认为，“监管影响评价”为一段时间的分析性学习提供了合适的经验参考，它在世界各地“轻而易举”地传播，产生“无收敛扩散”〔13〕。他指出，“监管影响评价”是对拟议的初级和次级立法将如何影响某些利益相关方、经济部门和环境进行系统和强制性的评估，评估监管创议的行政性成本或遵从成本，分配效果和交易效果。但从本质上来讲，“监管影响评价”是一种行政性程序的类型，经常用在欧洲立法前的监管以及被授权的决策中。另外，“监管影响评价”也会被用来评估公共行政中监管创议的效果。一旦创议被采纳，“监管影响评价”就被政府和监管者用来监督监管创议，而不论政策问题的实质是什么〔14〕。Kirkpatrick等人指出，“监管影响评价”是一个术语，用来描述系统地评估新监管或现有监管的效益和成本的过程，目的是提高监管政策的质量〔15〕；监管影响分析涉及对于新的监管创议的成本和收益分析，也包含对于现存监管条例绩效的系统评估〔16〕。
平台总体架构自下而上分为设备感知层、数据资源层、平台服务层、大数据分析应用层。其中，设备感知层自动获取来自各类监测监控传感器和系统的时间序列监测数据；信息资源层基于“一张图”整合在线监测数据和生产业务数据，通过数据统一接入平台形成“一张图”空间数据库；平台服务层基于煤矿GIS“一张图”提供数据、GIS和可视化展示服务，基于煤矿安全生产大数据分析平台提供算法服务；最顶层是大数据分析应用层，通过整合调用煤矿GIS“一张图”和大数据分析服务，定制面向特定安全生产主题的应用系统，本文主要关注煤矿安全生产动态诊断系统。
第四个逻辑则是象征性政治。与美国不同，欧洲“监管影响评价”的实践背后还潜藏着象征性政治的色彩。Moran指出，欧洲国家“监管影响评价”实施的逻辑与监管国家的相关讨论是一致的。Majone分析了欧洲国家私有化和放松管制的历程，认为欧洲国家“放松管制”（deregualtion）只是“重返监管”（re-regulation）的开始〔22〕192-213。之所以这样说，是因为在私有化和更多依靠市场力量的“放松管制”路途上，地方俱乐部式的治理模式也被打破，监管手段因此发生了变化：经济性激励取代了行政命令，法定规章取代了企业的自我监管。这场市场化导向的监管改革容易带给民众这样的印象，即国家只是单纯地投入到追求效率价值的进程中，忽视了传统国家概念中追求的社会价值和分配目标。民众的这种印象可能会导致国家合法性的削弱。“监管影响评价”通过对监管方案进行成本收益等理性分析，通过公开决策方案的咨询和讨论，增加了民众接触决策的机会，并通过这种正式的行政程序和仪式塑造了监管国家的政治表征，重塑了监管国家的合法性。
5、正文中引用的参考文献序号写在文字右上角方括号内，未公开发表的文献资料请勿引用，参考文献著录项目、顺序及符号如下：
四、如何看待“监管影响评价”
以上分析说明，“监管影响评价”通过严格地检查一系列可选政策方案的影响和结果，给决策者提供是否和如何监管而达致公共政策目标的关键信息，试图在最大化社会福利的同时设计出最正确的政策方案。对“监管影响评价”进行评介，主要涉及这样三个问题：一是如何看待“监管影响评价”同循证决策之间的关系，二是如何看待“监管影响评价”受到的批评，三是“监管影响评价”的适用性如何。
根据《内科学》呼吸系统疾病教学大纲，选择慢性阻塞性肺疾病、支气管哮喘、胸腔积液、肺炎作为教学内容，选择住院患者的代表性病例进行授课[3-4]。
第一个问题是如何看待“监管影响评价”与循证决策的关系。根据Pawson等人的论述，循证决策也就是以证据为基础的决策，它贯穿于公共政策整个生命周期，循证原则主要体现在政策过程的三个阶段，即：问题确认或议程设定，政策方案选择，政策评估和调整，这三个阶段都是以证据为基础的〔21〕。若从政策过程的阶段来看，“监管影响评价”也体现在政策过程的两个阶段：政策方案选择前对政策方案的成本收益进行详细衡量，政策方案执行后对于产生的影响进行评价。可见，“监管影响评价”是循证决策过程的一部分，是循证决策中产生“证据”的重要工具。
清查表中每项数据中都需要填写联系电话，按规定固定电话在区号和号码之间使用连字符“-”，手机号码位11位数字，数据量很大，常出现漏区号、位数错、非数字的情况，在这些列的后面增加一列并填上公式“=LEN(SUBSTITUTE(M2,“-”,“”))”，如图 1，同时为此整列设置条件格式，可以明显判断左侧的电话号码是否有输入错误。
第二个问题是如何看待“监管影响评价”受到的批评。“监管影响评价”在学界也存在争议和批评。在美国，关于使用“监管影响评价”的不同理由已经引起了宪法学学者、政治科学家、律师的热烈争论，争论点在于谁拥有掌控规则制定过程的权力。研究者们指出，美国模式的“监管影响评价”增强了总统对于官僚机构的控制权，增强了总统在监管规则制定过程中的权力，但最终未必能够真正保护监管过程的理性。比如美国发动的对中国企业的贸易制裁也遭到了美国本土企业的反对，认为白宫的决策并未真正基于理性。这个例子又引出了研究者们对于“监管影响评价”这套工具是否真正有效的担忧。“监管影响评价”是否真正有助于改善监管质量？对于这个问题，已有研究者从纵向定量分析和定性分析的角度对其进行了探究。根据Hahn和Tetlock的总结，虽然“监管影响评价”与监管质量的改善之间可能存在着一系列中介变量（比如监管规章的类型和改变的机率，利益集团的类型和改变的机率，机构的类型和改变的机率等）。但美国至今积累起来的证据表明，“监管影响评价”中对于监管方案展开经济性分析的质量随着时间的推移在稳步提升，“监管影响评价”对于美国的监管决策有边缘性的效果。事实上，从里根政府、克林顿政府到布什政府、奥巴马政府，“监管影响评价”的思想和实践也一脉相承，无论出于象征性政治的考量还是出于事实上的理性决策，它能存在并延续本身就说明“监管影响评价”的工具价值已经被政府和民众所接纳。
第三个问题是如何看待“监管影响评价”的适用性。笔者认为，尽管各国“监管影响评价”的实践模式不尽相同，但其利用经济分析方法来改善监管政策质量的本质是一致的。基于各国监管改革的共同诉求，“监管影响评价”才得以从大西洋两岸扩展到了发展中国家。“监管影响评价”这套工具的广为传播体现了它蓬勃的生命力，但各国“监管影响评价”的最佳实践并不代表有一套统一的放之四海而皆准的“监管影响评价”模式，“监管影响评价”在各国的适用度还跟以下条件相关：（1）需要政府具备能够实施“监管影响评价”的能力，具体表现为计算和评估成本及收益的技能；（2）“监管影响评价”要求延长协商程序，以确保收集和分析适当的资料，以便就监管的影响达成共识；（3）进行咨询和评估的需要可能会耗费大量时间和资源；（4）如果要持续使用“监管影响评价”并使之成为监管决策的一个正常特性，就需要得到政府各部门的支持；（5）“监管影响评价”试图使得监管政策过程更公开透明，更负责任，由此来避免监管俘获；（6）“监管影响评价”还需要政府自身的治理改革，在内部营造更加公开透明的文化氛围。
安全风险的应对，影响着桥梁施工企业的生存与发展实力。桥梁施工企业要将安全生产作为最基本的企业文化，并在施工的各个环节做好控制工作。在安全行政部门下发了安全施工许可证之后方可开工，坚决抵制先开工后办证的行为。总施工负责单位要与各个分包单位签订安全生产的合同，保证每一个公包施工单位都具有安全施工的资质，每一位施工人员都持证上岗。对于特种作业，要求具有专业资质证书的专业人员实施，在施工过程中，反复检查人用设施，保证施工者的安全。
在单个的国家之外，“监管影响评价”作为一种政策分析工具，也被国际组织所青睐。OECD认为“监管影响评价”是达致更优监管状态的关键工具，是智慧监管的重要组成部分，且不遗余力地推动成员国开展“监管影响评价”实践。在OECD的影响下，欧洲委员会也将“监管影响评价”作为一种多层次政治系统的透明性和负责任治理的工具。2001年，欧盟在《欧洲治理白皮书》中提出了未来欧洲治理的四项愿景，其中第二项是“更好的政策、监管和输出”。为了实现这条愿景，欧盟委员会指出，“首先需要改善政策质量，对行动的必要性进行评估”〔7〕。“监管影响评价”一词虽未直接出现在白皮书中，但其理念已经闪烁其中。2001年，28个OECD国家中，已经有20个国家开始采纳“监管影响评价”。紧接着，2002年，欧盟发布了《简化与改善监管环境的行动计划》，计划采取“改善立法创议的质量”的行动，正式提出行动方法就是“影响评价”〔8〕。《简化与改善监管环境的行动计划》要求在2002年底前，委员会使用一项综合性的比例协调工具（包括“监管影响评价”和可持续发展）来评估立法和政策创议的影响。
第三个逻辑在于理性的政策制定。现代意义上理性决策的努力出现在19世纪，这得益于经验研究的发展、政治稳定性的提高、专门知识的出现〔20〕40-48；到20世纪中期，则归功于哈罗德·拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）的开创性贡献，公共政策得以从政治系统一种产品的身份上升成为一门“政策科学”。拉斯韦尔通过阶段式的“政策过程”来表达政策科学概念，即某一既定政策被提议、检验、执行、评估以及最后被终止的程序。政策过程理论实质上继承了科学管理时代的理性决策思维，表达了试图通过改进政府获取信息的质量来改善治理的愿望。这一持续努力的结果，形成了公共政策制定中的理性主义模型或理性优化模型。信息在理性决策模型中占居核心地位，所以理性决策模型亦称“以信息为基础”或基于信息的政策制定〔21〕。在这种理性决策模式的倡导下，以证据为基础的政策制定的实践运动在各国兴起③。“监管影响评价”就是这场循证决策实践运动的重要组成部分，也被OECD视为改善监管质量工具箱中的关键工具。正如Radelli所言，各国“监管影响评价”指南都以政策过程的理性概要模型为基础，它通过系统的经济分析，促进了增强团体净福利的社会监管；它要求对多种政策选择进行彻底分析，将手段与目的进行分离；它要求官僚对证据的冷静分析与其政治谈判角色彻底区分开来。具体来看，“监管影响评价”对于理性主义的承继主要体现在以下四个方面：一是明晰化的操作步骤：“监管影响评价”指南对于实施“监管影响评价”的步骤规定非常明晰，如美国《A-4号通知》就将“监管影响评价”的操作细分为了9个步骤。二是科学化的分析方法：美国管理与预算局颁布的《A-4号通知》和英国更优监管执行局制定的《更加监管指南》都强调，用收益-成本分析和成本-效果分析等科学方法对选择性的监管方案进行评估，并要求在评估时将成本和收益进行归类。为避免重复计算，要求将成本和收益分别归结为三个相互排斥且穷尽的类别，即量化和货币化、量化而非货币化、既不量化也不货币化。此外，执行机构还需要将方案的分配性效果（包括转移性效果）进行单独汇报，并将定性影响进行排序，用来警示决策者。三是选择性的监管方式：美国管理与预算局要求执行机构在进行监管影响分析时，至少要向该局提交三种成本收益分析方案，包括机构倾向选择的一种、成本更低的一种和成本更高的一种。以2006年12月美国交通安全部和美国海岸警卫队联合发布的《海事部门运输工人鉴定证书规章》为例，整个规章包括“总括性说明”“背景和监管行动原因介绍”“监管规章条例”“最终监管规章的利益分析”“最终监管规章的成本分析”“所考虑的选择性替代方案”“最终监管规章的弹性分析”“国际贸易影响分析”8个部分。其中“所考虑的选择性替代方案”中就详细介绍了两种替代方案：“分散化生产和生物安全性能标准认定”以及“安全威胁测评”，并详细考量了替代方案的成本和收益。四是透明化：机构应该在所汇报表格的底部进行注释，以便读者能够准确地理解表格信息。比如，当所估计的事项有很大不确定性时，应该及时披露其不确定性。
一是从理念上来看，政府监管决策前要对政府部门角色进行合理定位，决策方案选择坚持理性导向。决策者在政策方案形成前，首先应该回答的问题是，政府监管行动有必要吗？政府行动是否比不行动产生的效果要好？如果行动是必要的，就应对可选择的政策方案展开成本收益分析，确保所选择的政策方案成本与收益相符，确保所选择的政策方案符合最终的决策目标。现今，在我国公共政策决策实践中，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，政策决策部门也在不断增强自身决策能力的建设，但仍然存在一些地方政府决策者对政府角色定位不清楚、决策缺乏理性的现象。比如，有的地方把农业产业化作为振兴农业的突破口，有的地方则立足于科技兴农，采取了强制推广某种经济作物或兴办科技示范园的形式，并把它列为政府中心工作。事实上，诚如周志忍所分析的，这些决策都未在决策前进行科学理性的考量，“不仅违反了中央关于党政机关不得经商办企业的规定，而且用行政手段剥夺农民的经营自主权，无疑是一种政府角色的越位”，如此政策最终将会扭曲政府部门的行为，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象〔24〕。
二是从制度建设上来看，需要将“监管影响评价”内化为政策决策的流程之一，增强决策部门间协同决策的能力，进一步推进阳光政府建设，推进政府信息公开制度建设。“监管影响评价”的一项重要内容就是要对替代方案进行成本收益分析，包括对于“不监管”这项替代方案的成本收益分析，这就能够用更充足的证据来佐证部门监管行动是否必要，从而避免监管决策的重复和资源浪费。事实上，在我国公共政策制定过程中，就曾出现因缺乏“监管影响评价”和部门协同导致项目重复现象。以“电信普遍服务补助资金项目”为例。2015年国务院印发了《国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》，为此工信部和财政部制定了“电信普遍服务项目”，旨在通过对市场失灵的农村及偏远地区开展的宽带电信普遍服务提供政府补偿，支持农村及偏远地区宽带网络建设和运行维护，促进电信普遍服务向广大农村特别是贫困落后地区推广。根据实施方案，2015年两部委批复补助了1.66万个未通村，3.73万个升级村宽带建设和运行，补助资金37.2亿元。然而，在后期对于项目的绩效评价时发现，部分试点地区农村宽带建设存在着重复投入问题。检查发现，N省780个行政村、S省150个行政村、A省24个行政村，在得到电信普服支持的同时还获得了发改委“宽带乡村”资金补助。现场核查发现，S省Z村由中国电信（“宽带乡村”项目）和中国移动（电信普遍服务项目）承建的两个项目建设内容完全一致。这时因为有关部门在制定政策时未对补助项目展开“监管影响评价”，也因为缺乏部门协同，从而导致了项目建设重复的问题。这个案例说明，“监管影响评价”对增强决策的科学性可行性合理性具有重要作用。
三是从技术上来看，需要增强政府决策人员科学决策的能力。这包括需要对决策人员进行相关培训，让决策人员掌握“监管影响评价”的具体操作方法（包括成本收益分析等方法），增强其执行“监管影响评价”的能力。正如Camilla等人所言，“在微观层面，缺乏受训练的人员最终会损害执行“监管影响评价”的能力”〔2〕，这也必将最终影响“监管影响评价”实施的持续性。
规模化养殖的迅猛发展和食品安全的高压，推动了实验室监测检验的快速发展。大专院校、疫苗厂、兽药厂，甚至第三方的疫病诊断等监测检验机构，如雨后春笋般呈现在养殖场（企业）的面前。其中不乏严谨负责、监（检）测准确、指导有方的监测检验机构，但总的来说，目前部分监测检验机构仍存在很多问题。
总而言之，在世界经济快速发展的今天，我国不仅仅需要在发展经济方面向发达国家取经，还需在政府行政方面向发达国家的先进政策决策理论与实践学习。与绩效管理运动一样，监管决策领域的“监管影响评价”就是亟待我们思考与学习的对象。也正是基于这样的认识论，对于仍处于发展中而且公共政策理论与实践仍待深化的中国而言，就有充分的理由放眼关注、冷静思考和谨慎研究国外监管决策领域这场监管影响分析运动。
注 释：
1.供应商选择较为随意。中小餐饮企业因其经营规模较小，管理有失规范，原材料的需求量较小，难以和大型、优质供应商达成优惠协议。因此，在供应商的选择上从一级代理商、农贸批发市场到街头商贩及农户等各种类型供应商均存在，尤其以不能提供正规增值税专用发票的个体工商户和农户居多，导致原材料质量、价格及发票开具等出现良莠不齐的情况。
①英国财政部将“政府部门对于商业案例的监督”“财政部审核过程”“监管影响评价”作为监管决策前必经的三个程序。
②此处是指英国在《财政部绿皮书》中所构建的政策循环圈，包括基本原理（Rationale）、目标（Objectives）、评价（Appraisals）、监控（Monitoring）、评估（Evaluation）、反馈（Feedback）。
③关于循证决策的具体实践，参见李乐、周志忍：《英国社会政策循证决策的理论与实践：对中国的启示》，《中国公共政策评论》2017年第1期。
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〔中图分类号〕 D630
〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕 1004-4175（2019）05-0090-08
〔收稿日期〕 2019-06-21
〔基金项目〕 国家社会科学基金重大招标项目“环境污染群体性事件及其处置机制研究”（14ZDB143），负责人杨立华。
〔作者简介〕 李 乐（1988-），女，湖南衡东人，北京邮电大学经济管理学院讲师、管理学博士，主要研究方向为公共政策和绩效管理。
责任编辑 周 荣
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