指数化调整：民生财政社会保障支出的新视角，本文主要内容关键词为：社会保障论文,支出论文,民生论文,财政论文,指数论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民生财政是公共财政的本质特征，社会保障水平是民生财政的重要标志，养老金待遇（即“离退休金”待遇）则是离退休人员社会保障待遇的主体和核心。充分重视和切实保障机关企事业单位离退休人员的养老金待遇是构建社会主义和谐社会过程中民生财政的重要课题和长期任务。
健全和完善的养老金制度既要有利于保证离退休人员的基本生活，又要有利于促进离退休人员对经济社会发展成果的共享，防止和避免离退休人员和在职人员之间以及不同行业和地区的离退休人员相互之间的收入出现过大的差距。
一、民生财政社会保障支出指数化调整的经济背景
目前，我国机关事业单位和企业的离退休人员养老金制度的一个较为共同的特征就是主要根据职工离退休前的本人工资待遇或当地在职职工平均工资待遇的一定比例来计发养老金待遇。其弊端在于缺乏一个能与物价、GDP增长率或在职职工平均工资的增长率等相关经济因素有机联系的动态化调整机制，从而使离退休人员养老金待遇的改善变得相对迟缓。这极不利于体现和贯彻离退休人员养老金制度设计的基本目标与原则。
现行企业职工基本养老保险制度中，作为计算基本养老金重要指标的指数化月平均缴费工资，是指职工退休时上年职工平均工资与该职工的缴费工资平均指数的乘积。表面上看似乎有“指数化”的影子和功能，实际上，其中作为关键指标的职工缴费工资平均指数主要反映某一职工缴费期间在社会经济生活中的相对地位，与离退休之后的物价水平或在职职工的工资水平并不具有多大的相关性。而尚未实行社会化管理的行政机关和事业单位的离退休职工的养老金待遇与物价水平或在职职工工资水平的联动就更加无从谈起。
经济波动是市场经济的常态，虽然会由于经济发展状况、宏观管理体制和政府干预力度等方面国情的不同而使其表现形式、间隔周期、影响程度等在不同国家或同一国家的不同阶段存在差异，但市场经济的一般属性仍然会使社会主义市场经济概莫能外。由表1和图1的数据显示可知，事实上，从1987年～2007年的20余年中，我国国民经济的发展先后经历了“通货膨胀—市场疲软—通货膨胀—通货紧缩—通货膨胀”的特殊历程便是一个很好的例证。
图1 1987年～2007年的GDP增长与居民消费价格指数示意图(单位：％)
而2007年7月至2008年7月的通货膨胀中，我国居民消费价格总水平以及其中的食品价格均保持了较高的同比上涨幅度（如表2和图2数据所示），则是一个非常典型的警示。作为食品构成主体的粮、油、肉、水产、鲜菜和鲜果与寻常百姓也包括离退休人员的生活更是息息相关。这无疑会对离退休人员养老金待遇的实际购买力水平产生很大不利影响。另外，统计资料表明，在1996年～2005年的10年中，全国在职职工平均货币工资年增长率有8年处于9%～15%之间，这无疑也会影响作为离退休人员和在职职工之间作为社会成员之间的和谐。虽然当前世界各国面临金融动荡和经济衰退的局势，但由于在经济、社会和政治等领域存在国际关系格局基本面的差异，所以出现20世纪30年代世界性经济大萧条的可能性并不大，竭力保持经济平稳较快发展与始终防止通货膨胀并不矛盾。
图2 2007年5月～2008年8月CPI数据变化示意图(总水平及食品部分)(单位：％)
由此可见，构建一个能与物价、GDP增长率或在职职工平均工资的增长率等相关经济因素有机联系的动态化调整机制即民生支出为导向的公共财政下离退休人员养老金待遇保障的“指数化调整”机制，或许是一个适宜可取的政策选择。
二、民生财政社会保障支出指数化调整的基本思路
1.养老金待遇参照物价上涨水平进行指数化调整。假设：
为基期养老金待遇，F为计算期养老金待遇，f为养老金待遇调整指数，p为物价水平，w为在职职工平均工资增长率，则：
F=·f=·p
这种联动机制有利于消除物价上涨对离退休人员养老金购买力的不利影响，保证离退休人员的基本生活水平，效果直观且简便易行。其不足之处是，物价水平往往低于在职职工平均工资增长率，对促进离退休职工共享经济社会发展成果和缩小与在职职工间的收入差距效果有限。
2.养老金待遇参照在职职工平均工资增长率进行指数化调整。若各种数量分析指标假设同前，则：
F=·f=·w
由于在职职工的平均工资增长率往往高于物价上涨水平，因此，这一联动机制既有利于消除物价上涨因素对离退休职工购买力的不利影响，又有利于促进离退休职工实现对经济社会发展成果的共享。而由于在职职工平均工资水平的增长主要源自于其主观努力所产生的劳动生产率的提高所致，因此，离退休人员养老金的调整幅度不能完全等于在职职工的平均工资增长率，而必须进行一定程度的折扣（例如仅按在职职工平均工资增长率的50%～60%左右调整，等等），否则，势必损及在职职工的劳动积极性。这一联动机制的不足之处在于，一方面，作为公共部门的行政机关和事业单位职工平均工资水平的变动对经济发展的反应不够灵敏，不能与企业职工平均工资水平的反应灵敏度相提并论；另一方面，在职职工的平均工资水平受市场经济下的劳动力市场的供求状况影响较大，在劳动力供大于求的情况下，在职职工的平均工资水平及其增长都会受到抑制。这些因素都不利于充分反映在职职工和离退休职工改善生活待遇的真实愿望，从而使这一联动机制的实施成效趋于弱化。
3.养老金待遇参照物价水平与在职职工平均工资增长率孰高的原则进行指数化调整。若各种数量分析指标假设同前，则：
p＞w时，F=·f=·p
w＞p时，F=·f=·w
在经济快速稳定增长时期，如果物价水平低于工资增长率，则参照物价水平调整养老金待遇将不利于促进离退休人员实现对经济社会发展成果的共享；如果工资增长率低于物价水平，则参照在职职工工资增长率调整养老金待遇连消除物价上涨因素对离退休职工基本生活购买力水平的不利影响也不可能。反之，参照二者孰高的原则进行指数化调整，可对上述不足加以规避。这一联动机制的缺陷则在于对政府财政运作和社会保险基金账户产生较大压力。
4.养老金待遇参照物价水平与在职职工平均工资增长率的加权平均综合比率进行指数化调整。即根据物价水平和工资增长率各自对离退休职工养老金待遇的影响程度并结合具体经济形势和国家财力状况设定相应的系数作为权重，然后再加权平均得出综合比率作为指数化调整幅度。假设α为物价对养老金水平影响系权重，β为在职职工平均工资增长率对养老金水平影响系权重，若其他各种数量分析指标假设同前，则：
F=·f=×（α·p+β·w）
这一联动机制有利于将前面第一种和第二种方案的优点加以兼容并蓄；其不足之处在于：操作较为复杂，物价水平和工资增长率各自对离退休职工养老金待遇的影响系数合理确定的难度较大。由于操作的复杂性属于技术问题，结果的合理性属于根本性问题，因此，总体而言，最后一种思路的应用价值可能更大、应用前景可能更为广阔。
三、结语
离退休人员养老金待遇的指数化调整机制包括经济态势和社会形势评估、调整的目标、标准、依据和方法、调整的间隔周期、调整的资金来源和政府间的支出责任分担机制等基本构成要素（指数化调整机制通过健全和完善也可延伸应用至公共财政的其他相关领域）。其实，近几年来，国家也对离退休人员的养老金待遇进行过多次调整，但主要属于不定期的定额调整机制，其调整依据和调整周期还不够透明，调整幅度比较趋于整齐划一，平均主义色彩较浓。离退休人员养老金待遇的指数化调整机制可以尝试从其实施的起始年份起或今后的每一调整年份起，以物价的累积涨幅或在职职工工资的累积增幅或二者的加权平均综合比率达到5%或者达到政府设定的某一特定比率的年份作为指数化调整年份，由此，离退休人员养老金待遇指数化调整的周期也就动态化自动设定。
从离退休人员养老金待遇指数化调整机制的资金来源和政府间支出责任的分担机制看，存在着一个是由财政预算列支还是由社会保险自身筹资机制解决以及在财政预算列支情况下是由中央财政负担还是由地方财政负担的多维选择问题。由于通过变更缴费比率或缴费期限等措施以调整养老保险制度的自身筹资机制的做法容易形成筹资增资的惯性，从而增加养老保险参保人及所在单位的经济负担，因此，国家财政通过预算列支的方式更显机动和灵活。基本养老保险属于全国性公共品，强调全国性的高层次、大范围的互助共济，从理论上讲应由中央财政负担为宜，但由于养老金计发的缴费工资基数在我国地区之间的差异较大，如果采用定期定率的调整，势必形成中央财政对富裕地区居民养老金待遇的间接性“补贴”，无形中背离了我国公共财政谋求基本公共服务均等化的宗旨和内在要求，所以，以省级财政负担为主、中央财政视各省份财政的具体状况进行财政转移支付更为适宜。
而由于不同地区之间养老金待遇的差别与不同地区之间的经济发展水平、物价水平或消费水平的差别往往呈正相关性，不同行业之间养老金待遇的差别则与其行业属性、企业和职工生产经营的主观努力程度等因素密切相关，因此，此类问题暂不宜诉诸养老金制度调整来处理，而有赖于政府综合宏观调控体系功能的有效发挥来缓解。
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