我国费税改革的再思考，本文主要内容关键词为：我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
费和税作为国家组织政府收入的两种主要形式，是典型的制度安排的结果。由于税是以政治权力为基础的政府收入形式，而费是以交换或直接提供服务为基础的政府收入形式，因此，在市场经济条件下，完善的制度安排是以税收作为政府收入的主要形式，以费作为政府收入体系中补充形式。而在我国，许多具有税收性质的政府收费项目大量存在，导致在目前的政府财政收入中，来源于各种政府收费数额高于税收，这种税费不清、费大于税的政府收入结构的失衡现象的存在，表明我国组织政府收入制度安排的错位，实施“费改税”就是对这种不规范的制度安排的改革。“费改税”制度的实施直接关系到上至国家财政，下至普通老百姓的切身利益，目前已经成为社会各界十分关注的问题。
一、我国“费改税”的实施是适应制度环境变化作出的必然选择
根据制度经济学的理论，任何制度安排都是特定制度环境的产物。我国目前存在的费大于税的格局便是在我国体制转轨期这一制度环境下的产物。
首先，中央政府“放权让利”为收费扩张创造了便利。在“放权让利”的改革中，国家集中的财力分散。由于国家预算内集中的财力过少，加上财政支出结构不合理，造成国家预算收支矛盾突出。财政在无法满足靠国家预算供应维持运转的行政事业单位需要的情况下，采取了变通措施——给政策不给钱，允许行政事业部门和单位自找财源，自我创收，由于缺乏必要的约束监督机制，一些行政事业部门和单位扩大收费项目、提高收费标准的动力机制被强化，乱收费现象也就应运而生，造成费大于税的现实。
其次，费大于税是政府职能转换滞后的结果。在市场经济建设过程中，政企不分的现象仍然在一定程度上存在，政府仍然管着一些不该管也管不好的事情，一些政府机关的工作人员便利用这种政府职能和市场职能融于一身的便利条件，将份内工作或服务当作商品进行交易，实行税外收费；一些事业部门也将向社会提供公共服务的义务变成某种权利，实行超经济的强制性收费，增加了收费项目，造成费大于税。
此外，农村收费的扩张是人民公社制度的后遗症。1983年撤销人民公社建立乡镇一级政府后，本应建立起新的集体所有制形式，但乡镇及相关部门代替原来的人民公社，发挥农民集体经济所有者功能和组织者的功能，因此，乡镇一级政府便有了双重身份（即社会行政管理者、农民集体经济所有者），在政府部门日常活动中，很难分清其行为是代表农民集体经济所有者，还是代表社会行政管理者。于是，所有者利益与社会管理者利益的混淆成为常态，利用权力向农民伸手摊派、收费来满足需要，乱收费现象就在所难免，造成农村存在大量的乱收费现象，农民负担加重。
毫无疑问，在市场经济的建立和完善过程中，这种费税不清现象必然严重阻碍经济发展，对中国的政治、经济、社会发展带来消极影响，主要表现为：其一，加重企业负担。据统计，国有工业企业各种不合理负担占实现利税的20%左右，与实现的利润相当；其二，严重侵蚀税基。费大于税必然分散国家财力，扰乱正常的分配秩序，削弱政府宏观调控能力和财政分配职能，破坏经济运行环境和秩序，陷入财政越困难，收费基金越多的恶性循环；其三，收费养人，取证费成本提高，机构人员不断膨胀，人浮于事；其四，导致一些地方乱投资，滋长腐败。滥收费使行政管理职能有偿化，严重影响了政府机关的形象，一些部门和单位对收费资金缺乏有效的管理，使用缺乏监督，腐败现象得以滋生和蔓延。
随着中国加入WTO，在市场经济国家广为接受并且长期实行的税收理念及其运行规则，必将传入中国。研究表明，在成熟的市场经济国家，普遍遵循“以税聚财”和以分级财政为基础的政府集中理财规律，税收通常占政府财政收入的90%左右。而我国目前中央政府的预算收入中，税收占50%，地方政府预算收入中，税收收入不到50%。由此可见，我国存在的费大于税的财政收入格局与市场经济体系极不协调，实施“费改税”是适应制度环境变化作出的必然选择。
目前我国税费改革主要包括三大部分，即农村税费改革、社会保障体制改革、交通和车辆税费改革，从近期有关改革和已经开始试点的改革领域看，面临一系列的阻力，这便是制度变迁中的成本耗费。如何通过科学的制度安排，尽可能降低制度变迁中的成本耗费，获得最大的制度变迁收益才是当务之急。
二、确保“费改税”收益的获取—制度变迁收益的实现
1.“费改税”实施的收益
毫无疑问，进行制度变迁的目的在于获得制度变迁收益。就“费改税”的实施来看，其预期收益在于：①增强财政宏观调控能力。在市场经济条件下，财政和金融是国家调控经济的两大主要手段。实行“费改税”，将大量存在的不规范收费、基金项目纳入财政收入的轨道，提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重，使国家能够集中必要的财力，按照宏观调控的总体目标和要求，支持社会经济和社会公共事业的发展。②规范财政分配秩序，完善社会保障体系。通过“费改税”，将目前收费和基金项目中具有税收特征的部分纳入税收领域，进一步理顺政府与企业机构和个人的分配关系，并将这种分配关系置于社会监督之下，实行法制化、规范化管理。③惩治腐败，建立高效廉洁的政府，减轻企业和农民的负担。通过“费改税”，增加财政收入，使财政支出能满足公共财政支出的需要，铲除滋生腐败的温床，避免政府机构的灰色收入和政府进行钱权交易等腐败行为，将企业和农民从高负担中解脱出来，致力于社会经济建设。
2.确保“费改税”收益实现的对策
(1)完善“费改税”制度的实施环境。根据西方新制度经济学的理论，任何一项制度的具体内容，必须与其所处的制度环境相适应。而通过完善其制度环境，又可充分发挥制度效用。在“费改税”这项新的制度推出之后，我们必须通过完善相应的制度环境，确保新制度的顺利推行和获取制度最大效用。从理论上看，“费改税”必须与相关制度改革协调进行，相关制度改革是“费改税”制度的实施环境。鉴于不同“费改税”领域的特点，应分别从以下方面加以完善。必须建立农村市场机制，加快农村政治体制改革。只有使农民真正进入市场，同时推进农业结构战略调整，加快农业产业化发展进程，搞活农产品流通才能使农村税费改革不仅取得“减负”的效果，而且取得”增收”的效果，只有建立“增收”机制，农村税费改革才真正具有意义。同时，只有通过农村政治体制改革，解决农村政府机构臃肿，才能走出乡镇财政供养人口必然膨胀→收费养人→供养人口继续膨胀的恶性循环，农村税费改革才能顺利进行。必须建立现代企业制度，激发企业活力，提高企业的市场获利能力，使企业能够真正成为社会保障体制改革和其他税费改革的载体；在这样的制度环境中，社会保障体制改革才能顺利推进。必须建立扩大消费需求的市场机制，使政策导向、税收调控，具有鼓励消费而不是限制消费的功能。
(2)科学确立三大领域“费改税”的内容，完善相应的配套措施。农村税费改革的内容应包括：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策，改革村提留的征收和使用办法。
确保农村“费改税”的内容的实施，必须完善下列配套措施：首先，应建立农业产业调整机制。通过政府引导或财政性补贴，提升优质产品的比重、养殖业的比重、第二、三产业的比重、出口创汇比重，同时发展农业中介服务组织，推进农业结构战略性调整，加快农业产业化发展进程，为农村“费改税”提供坚实经济基础；其次，以公共财政投入为主体，对农田水利设施进行维护和新建，避免农田水利设施的老化和废弃，提高农村抗干旱、抗水灾的能力。再次，要加大农村教育的投入力度。此外，在有条件的地区应建立农村社会养老保险制度。
开征社会保障税是社会保障体制改革的核心，应从以下几方面进行社会保障税的税制安排：社会保障税的纳税人在现阶段宜定位在城镇所有企业、事业单位的职工和个体工商户等。从长远来看，应将社会保障税的理想覆盖范围（即理想的纳税人）设定为全体社会成员，但从目前来看，农民作为社会保障税的纳税义务人不现实，国家公务员的职业性质决定也暂不宜作为社会保障税的纳税义务人；社会保障税税基为工资总额。社会保障税应由企事业单位和职工个人共同缴纳，企事业单位按支付给职工的工资总额计征，职工个人则按其从企事业单位取得的工资收入计征，个体工商户原则上可按企事业单位及其职工个人缴纳的平均水平核定征收；在社会保障税的税目和税率的确定方面，可以先设养老保险、失业保险、医疗保险，以后再增加其他必需的税目。社会保障税按比例税率计征，可由国家规定弹性幅度比例税率，各省（市、区）按照当地经济发展水平、职工收入状况等确定税率；由于我国区域之间存在的巨大的经济发展和既得利益的差别，在一个相当长的时期将不间断地延续下去，在某些时段和某些地方甚至还有可能发展和扩大。因此适合于建立省级统筹的社会保障体系。社会保障税也相应作为地方税税种，由地方税务部门负责征收，同时向社会保障业务运营机构提供投保人纳税清单，便于登记统筹账户和个人账户。社会保障业务运营部门负责基金日常经营管理和业务服务工作，财政部门负责编制社会保障预算，监督保障基金的运营使用。
开征社会保障税必须完善下列配套措施：建立身份证、信用号、社会保障号三号统一的社会服务和管理机制，使社会服务和管理处于有序状态，以适应社会主义市场经济日趋发展和变化的趋势；建立社会保障基金保值增值的机制。
交通和车辆税费改革的核心是开征燃油税。笔者认为应在销售环节征收，课税对象为汽油、柴油，并将汽油、柴油开征燃油税分开处理，对于柴油的课税应予以适当的返还。将燃油税定为共享税，并合理确定中央和地方的分成比例。为保证交通和车辆税费改革后，各种投资主体无法通过收费来补偿成本和获取收益，公路及城市道路等基础设施建设将会部分出现资金的真空，应按公共财政的原则，由国家财政来填补这个真空。
(3)充分认识到“费改税”是一项长期的、渐进的改革，不可能一蹴而就。“费改税”是在我国社会经济体制由计划经济向市场经济转轨的宏观环境下进行的，是我国制度变迁的一个分支，属于政府主导的强制型渐进式制度变迁，在制度变迁初期，充分表现出变迁成本低，推行速度快的特点。但是，“费改税”中的问题是长期积累下来的问题，有着深刻的社会背景和制度根源，不能操之过急。从实践来看，各级政府的机构运转很大程度上是靠收费，甚至是乱收费来支撑的，如果突然全部取消各种收费，那时的问题可能比乱收费还要严重。“费改税”是一项难度很大，涉及面很广、情况很复杂，需要时间很长才能实现的庞大系统工程，因而决定了改革的长期性和渐进性，在这个过程中，我们要不断促进“费改税”的积极变化，为积极变化的出现创造条件，同时最大限度地减少“费改税”的负面效应，确保“费改税”的顺利进行。
(4)正确处理“费改税”制度实施后各主体之间利益冲突，降低“费改税”制度实施成本。“费改税”作为一种制度的变迁，必然引起各种利益主体之间利益冲突。利益受损者对制度的转换的抵制首当其冲，如果通过必要的制度安排，采取某些适当的补偿办法，使利益受损者的损失限定在可接受的范围内，并使他们相信制度的转换将最终增加他们的利益，这些人对制度变迁的抵制态度就可以缓解乃至消除，甚至成为推进制度创新的积极力量。此外，“费改税”制度实施后，也会形成短期利益与长期利益的矛盾，受到有关各方对未来利益预期的影响。随着新体制的发育和成熟，分享到创新收益的人数以及他们分享到的收益量都趋于增加，这是制度供给者的主观预期和追求目标。处在创新过程中的人们，是依据他们在制度转轨中切身感受到的收益变动，来决定他们对制度创新的态度。在制度转轨期，使有关方感受到新制度对自己的效用，是制度安排时必须考虑的问题。因此，在制定“费改税”制度内容时，一方面应使大多数人能够获得新制度将带来的收益，减少新制度的摩擦成本和实施成本；另一方面，应该使人们的收益随着新制度的逐渐成熟而相应增加。
在各种相关主体的利益调整中，尤其应注意合理调整中央与地方的收入关系，合理划分、调整中央与地方的权限，考虑税权、财权的划分，而税权、财权的划分必须要确定事权。市场经济要求分散决策，税权、财权、事权在不同级别政府之间划分是发展社会主义市场经济的客观要求。因此应做到：(1)明确由于“费改税”所新设税种的归属问题。“费改税”后，对体现中央事权的税种划为中央税，体现地方事权的税种划为地方税，体现中央和地方共同事权的税种划为共享税。(2)改革和完善共享税的征收机制。不仅要对税的收入归属进行界定，合理划分中央与地方各自应分享的比例，而且要采取分率征收的方法，使共享税真正具有“共享”的性质。(3)调整中央与地方之间的转移支付关系。既要从制度上减少地方财政的供给不足，又要抓住“费改税”所带来的税制调整的契机，明确转移支付关系中的资金来源和调度方向问题。
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