中国财政农业投入的结构分析，本文主要内容关键词为：中国论文,财政论文,结构论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
财政农业投入发挥着其他投入主体所无法替代的功能。通过对农业基础设施等外部性较强的领域投资，财政农业投入能够有效地降低市场失灵和信息不对称所带来的生产成本和交易成本，并通过积极的示范效应和乘数效应，吸引其他主体进行农业投资，从而更加有力地推动农村经济增长。然而，长期以来，有限的财政农业投入存在着投入主体错位、投入结构缺乏效率、投入方式不尽合理的问题。因而，优化财政农业投入结构，使财政农业投入主体与各项事权较好匹配，是关系到财政农业投入效率提高和农业经济增长的重要问题。
国内外学者探讨财政投入与经济增长关系的较多，但具体到农业财政投入与农业经济增长之间关系的研究，则为数不多。从检索的文献看，研究主要从两大方面展开：①财政农业投入各部分对经济增长的作用。Antle（1993 ）估计了一个单方程生产函数，指出农业基础设施和农业科学研究能够降低农业生产成本，从而能够提高农业生产力。Binswanger et al.（1993）估计了印度农业基础设施和农业R&D对农业生产的促进作用，并指出农村公共基础设施投入应该投向生产率较高的地区。樊胜根、张林秀等（2002）构建了一个包含农村道路、教育、通讯等多变量内生决定的联立方程模型，测算了各种农业公共投入对农村经济增长以及农村扶贫的影响。②财政农业投入各部分的优先序。钱克明（2003）运用单方程模型，按照各投入要素对农牧业总产值贡献的大小，确立各投入部分的优先序依次为：农业科技投入、农村教育投入、农村基础设施投入、农牧户物质投入。李焕彰、钱忠好（2004）运用单方程模型从三大支出结构① 来分析财政农业投入的边际产出率，测算出农业科技三项费用和农业基本建设支出对农业产出增长有显著作用，而支援农业生产支出和农林水利气象等部门事业费对农业产出的贡献为负，因此，他们建议大幅度提高农业科技投入、适度增加农业基础设施投入和压缩农林水利气象等部门事业费。本文认为，由于支援农业生产支出和农林水利气象等部门事业费的边际产出率各不相同，支出属性和功能互异，若将其综合起来作为一项，会导致系数估计出现偏误，因而李焕彰、钱忠好（2004）的模型需要进一步完善。
财政农业投入主体包括中央政府和地方各级政府。财政农业投入范围较广，凡是政府投向农业的资金都应该纳入财政农业投入的范畴。杜鹰、刘苏社等（2002）曾指出：“作为一个经济范畴，农业投入有狭义和广义之分。狭义农业投入仅限于农业生产过程中的固定资本和流动资本，而广义农业投入不仅如此，还包括为农业生产服务的农业科研、农村教育、农业技术推广、农业生态和环境保护等方面的投资，以及与农业生产关系密切的农用工业、水利、气象和林业生态等相关方面的投资。”本文也沿用这一分类，但界定的狭义和广义财政农业投入的范围有所不同。本文所指的狭义财政农业投入为《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》以及《中国财政年鉴》中国家财政用于农业的支出，主要包括：支援农业生产支出、水利气象等部门事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用；而广义财政农业投入除了包括狭义财政农业投入外，还包括为农业生产服务的农业科研与技术推广、农村义务教育、农村医疗卫生、农业补贴等方面的投入。本文主要从三个方面展开：首先，测算中国财政农业投入中中央和地方各自的投入效率，确定谁应成为最主要的投入主体；然后，分析狭义财政农业投入和广义财政农业投入的结构和效果；最后，得出结论及政策含义。
二、中央和地方财政农业投入的效率分析
1994年分税制财政体制实施以后，中央和地方两大投入主体对农业投入的比例发生了相应的变化。中央政府财政农业投入占整个财政农业投入的比例从1978年的6％上升到2003年的37％，地方财政农业投入的比例相应地从1978年的94％下降到2003年的63％。为了分别考察地方财政农业投入和中央财政农业投入的效率，本文采用扩展的索洛（Solow）模型进行分析，模型构建如下：
（1）式中，K、L分别表示资本和劳动力投入，α、β分别为资本和劳动力的产出弹性。同时，本文将农业总资本定义为中央、地方和农户投入形成的资本的加权平均，即数学形式具体表示为：
（3）式中，r表示农村技术进步、产业结构变动和制度变革等对农业总产值的综合效应。1978～2000年地方财政农业投入和中央财政农业投入数据来源于《中国统计年鉴》（历年），2001～2004年的数据按照地方财政与中央财政各年投入的平均比例推算得出。同时，在模型（1）中，资本是一个存量。本文利用樊胜根、张林秀等（2002）提出的方法
将资本流量转化为资本存量。其中，K[,t]表示第t年的资本存量，I[,t]表示第t年的资本形成总量。为获得初始年份资本存量的估计值，依然采用樊胜根、张林秀等（2002）提出的方法：
，其中，γ取1952～1977年实际GDP的增长率来代替（取4％）。最后，本文中的δ采用邹至庄（1995）提出的社会固定资产折旧率，1992年之前取4％，1992年之后取5.4％。
由于几乎所有表示绝对量指标的宏观经济变量都是非平稳的，具有时间趋势，如果对非平稳的经济变量采取最小二乘法进行回归，容易导致谬误回归，因此，在进行具体的经验方程估计和相关检验之前，需要对以上变量进行平稳性检验。检验结果表明，它们均服从I（1）形式（见表1）。
表1 各变量单位根检验结果
注：检验形式中，c代表截距项，t代表趋势项，l代表滞后项。其中， 所有的滞后项按照AIC准则确立。**、***分别代表在5％、1％的显著性水平上拒绝原假设。
对于非平稳变量回归，本文采用“Engle-Granger两步法”，即首先对变量进行最小二乘法回归，然后对回归模型的残差序列进行单位根检验，如果残差序列平稳，则最小二乘法回归有效。模型回归结果如表2所示。 运用单位根检验对残差检验表明，残差是平稳的。
表2 模型（3）的回归结果
注：**和***分别表示变量在5％和1％的水平上显著。
由表2可以看出，地方财政农业投入的效率较高，其产出弹性为2.04；中央财政农业投入的产出弹性为负，表明中央财政农业投入的效率低下。由于中央政府并不能及时、有效地了解农村和农户对农村公共产品和服务的需求意愿，从而出现供给结构错位；而且投入资金存在着被官员挪用和导致腐败的可能，因此，资金利用效率不高。地方政府处于提供农村公共产品和服务的最末端，能够按照公共产品的稀缺程度和农民的偏好来提供产品，因此，投入的效率较高，这恰好说明分税制改革后地方政府财力增加是有助于提高农业生产力、促进农村发展的。当前，农村税费改革以及相应的乡镇机构改革导致县乡财政出现困境，从财力上削弱了地方政府提供公共产品和服务的能力。
表2还表明，由于中国农村存在着大量的剩余劳动力，劳动力的产出弹性为负。变量T的系数为正，表明1978年以来，中国农村进行的制度变革、 产权改革和技术进步从整体上来说推动了农业发展。
三、狭义和广义财政农业投入的结构分析
（一）狭义财政农业投入的结构分析
针对朱晶（2003）和钱克明（2003）利用分省和分地区的农业公共投入数据难以反映整个财政支出绩效的缺陷，李焕彰、钱忠好（2004）将国家财政农业总投入主要分为三大块：农业基本建设支出、农业科技三项费用、支援农业生产支出和农林水利气象等部门事业费，其研究发现，支援农业生产支出和农林水利气象等部门事业费对经济增长的影响为负。长期以来，支援农业生产支出和农林水利气象等部门事业费总和约占狭义财政农业投入总额的1／3，如此大比重的支出对经济增长的贡献为负这个结论容易受到质疑。而1995年农业部汇编的《国家财政用于农业支出统计资料》已将支援农业生产支出和农林水利气象等部门事业费分开统计，因此，1978～1995年农业基本建设支出、农业科技三项费用、支援农业生产支出和农林水利气象等部门事业费数据均来源于《国家财政用于农业支出统计资料》，1996～2004年的数据来源于陈锡文主编的《中国政府支农资金使用与管理体制改革研究》（山西经济出版社，2004年）。按照C—D生产函数，建立单方程模型如下：
（4）式中，Y代表农林牧副渔总产值，K代表农户自主投资，L代表农村从业劳动力，S[,1]代表国家财政支援农业生产支出，S[,2]表示农林水利气象等部门事业费，S[,3]表示农业基本建设支出，S[,4]表示农业科技三项费用。据朱晶（2003）的测算，农业科研投资须长达17年的时间才能完全发挥作用。本文借用李焕彰、钱忠好（2004）方法将科研投入流量转化为科研存量。
同理，对各变量做平稳性检验。具体检验结果见表3。
表3 各变量单位根检验结果
注：检验形式中，c代表截距项，t代表趋势项，l代表滞后项。其中， 所有的滞后项按照AIC准则确立。*、**和***分别代表在10％、5％和1％的显著性水平上拒绝原假设。
所有变量都接受存在单位根的假设，可以认为支援农业生产支出、农林水利气象等部门事业费、农业基本建设支出和农业科技三项费用等变量均是I（1）形式。直接运用最小二乘法估计可能导致谬误回归。对于此种情况，同样采用“Engle-Granger两步法”进行处理，回归结果见表3。单位根检验表明，模型（4 ）的残差是平稳的。
表4 模型（4）的回归结果
注：*、**分别表示变量在10％、5％的水平上显著。
由表3各变量的系数可以看出，农林水利气象等部门事业费、 支援农业生产支出、农业基本建设支出的系数为正。其中，狭义财政农业投入的产出弹性从高到低依次为：农林水利气象等部门事业费、支援农业生产支出、农业基本建设支出。农林水利气象等部门事业费的产出弹性为0.93，这一点与李焕彰、钱忠好（2004）支援农业生产支出和农林水利气象等部门事业费的系数为负的结论完全相反。事实上，农林水利气象等部门事业费并非是单纯用于人员供养的工资性支出，而是包含以下几大方面：各农口事业单位的农业技术推广、良种推广示范、水质监测、勘探设计、干部训练、农业单位人员机构经费和农业事业专项经费等。由于农业技术推广和良种推广示范对农民生产具有较高的产出弹性和较强的示范效应，农户采用优良品种能显著增加农作物的产出，因此，农林水利气象等部门事业费的产出弹性相对较高。
支援农业生产支出② 包括小型农田水利和水土保持补助费、 支援农村合作生产组织资金、农村农业技术推广和植保补助费、农村水产补助费、农村草场和畜禽保护补助费、农村造林和林木保护补助费等。由于中国农业以种植业为主，而支援农业生产支出用于后四项与中国农业单一的种植结构不相吻合，因此，投入的产出弹性不高。
农业基本建设投入主要用于农业、林业、水利、气象等行业的重大基础设施建设。由于基础建设一般耗资巨大、建设周期长，从经费划拨到项目投入、产出需要一定的周期，因此，方程中农业基本建设支出的系数不大。可能的解释是，由于大型农业基础设施具有较强的外溢性和较低的利用率，农民并不能从中直接受益，农民急切需要的是与生产和生活相关的小型农田水利灌溉以及交通、通讯等基础设施的便利。
农业科技三项费用支出主要指各项农业科研的新产品试验费、中间试验费、重要科学研究补助费，该项资金比较少，仅占财政农业投入的1％。 中国农业科研体制长期存在产、学、研脱节，农业科技成果转化较低，所以，农业科技三项费用的产出弹性为负。
（二）广义财政农业投入的结构分析
以上财政农业投入的结构分析主要针对狭义财政农业投入而言。然而，无论是《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》，还是《中国财政年鉴》，对国家财政农业投入的统计都不够全面，很多可以纳入财政农业投入的项目都没有统计进来。例如，大专院校以及高等学校用于农业科研项目的投入应计入农业科研投入，但现有年鉴均未将之纳入。财政农业投入用于农村义务教育和农村医疗卫生的支出也没有体现在国家财政农业投入的统计口径中，而是作为全国文教卫生开支中的一部分。实际上，广义财政农业投入应该包含农村义务教育投入、农村医疗卫生投入。
广义财政农业投入集中于以下几个方面：农业水利资金投入③、农业科研与技术推广投入、农村义务教育投入、农业专项资金投入、农村医疗卫生投入。农业科研与技术推广投入主要来源于地方财政，中央财政所占份额不到10％。农村义务教育投入占全国教育投入的比重为30％左右，而乡镇财政负担60％，县财政负担9％，省财政负担11％，中央财政的负担不到2％。虽然近年来， 农村实行“以县为主”的义务教育体制，但实际上只是教师工资由乡财政发放变为由县财政发放。由于资料限制，本文只对1990～2004年的广义财政农业投入的结构进行分析。1990～2000年的数据均来源于陈锡文主编的《中国政府支农资金使用与管理体制改革研究》（山西经济出版社，2004年）、《中国财政年鉴》（1989～2001年，历年）。2001～2004年的数据从《中国统计年鉴》以及上述年鉴整理得出。按照C－D生产函数，建立单方程模型如下：
为避免谬误回归，首先对各变量进行单位根检验，结果都是非平稳变量，即均是I（1）。基于“Engle-Granger两步法”首先对水平变量进行最小二乘法回归，然后对回归模型的残差序列进行单位根检验，结果残差是平稳序列。
注：*、**、***表示在10％、5％、1％的水平上显著。运用AIC和SC准则判定农业水利资金投入和农村义务教育投入的滞后效应，分别为2和3。
如表5所示，农业科研与技术推广投入、农村义务教育投入、 农业专项资金投入、农村医疗卫生投入对农业总产值的贡献为正。其中，对农业总产值贡献最大的是农村医疗卫生投入，以下依次是农业科研与技术推广投入、农村义务教育投入。值得指出的是，由于农村具有初中以上文化程度的农民大部分外出打工，并不能直接为农业创造财富；同时，中国大多数地区还是依靠传统的种植技术，新的农业科技并没有深入农村；真正从义务教育受益的应是农村非农产业，而伴随着乡镇企业的一蹶不振，农村非农产业发展缓慢，因此，义务教育的作用并没有有效地发挥出来。如果国家财政改变农村义务教育、农业科研与技术推广主要依靠以县级以下政府投入为主的格局，特别是增加中央财政对农村义务教育、农业科研与技术推广的支出比例，就能更好地促进农村非农产业以及农业的发展，农业义务教育和农业科研与技术推广对农村和农业经济增长的推动作用的潜能才能完全释放出来。农业水利资金投入对农业总产值的影响为负，这表明，农民当前还没有明显地从大型水利建设投入中受益，农民真正需要是与其生产、生活息息相关的小型基础设施建设。
四、财政农业投入结构的优化
从狭义和广义两个方面对中国财政农业投入结构效果的探讨显示，中国目前的财政农业投入结构不合理，导致整个财政农业投入的效率不高。财政农业投入结构不合理，根源在于中央和地方政府财权与事权的错位。自1994年分税制改革以来，客观上形成了事权层层下放，而财权层层上移的趋势。1994～2004年，地方政府平均以48％的财权承担着近70％的事权。特别是农村税费改革后，由于大部分地区取消农业税，县级以下财政窘迫，只能维持“吃饭财政”的现状，如果不增加地方政府相应的财权或者不减少其相应的事权，有限的财政性农业投资资源将难以跳出投入不足与投入效率低下这一恶性循环。因此，本文建议：
1.确定各投入部分的优先序。对于狭义财政农业投入而言，在保持或适当增加目前农林水利气象等部门事业费和支援农业生产支出时，应将更多的资金投入农业科技三项费用；缩小农业基本建设支出中用于大型农田水利设施的比例，将更多的资金分配于农村小型基础设施建设。就广义财政农业投入而言，应当加大对农村义务教育、农业科研与技术推广和农村医疗卫生的投入。
2.分解各级政府的事权。重塑中央和地方政府事权与财权的比例，目前主要存在两种方案：上收事权，即在保持财权不变的情况下，中央政府重新承担经济职能；下放财权，即重新调整分税体制或增加对省级以下转移支付的比重。本文认为，目前主要应该在保持财权不变的情况下，适当调整事权，将过去“上下皆管、职责同构”的事权格局，变为中央和地方各担主要事权的事权结构。中央主要负责农村义务教育投入、农业科研与技术推广投入、农村医疗卫生投入、全国范围的大型基础设施投入等。省级主要负责农林水利气象等部门事业费、支援农业生产支出、省级范围内的基础设施建设投入及其他全省范围内的农村公共产品建设。县级以下地方政府主要负责农业技术推广、中小型农村基础设施、乡镇和村级公共卫生等地方性公共产品的供给。
3.充实地方政府的财政实力。由于地方政府财政农业投入的效率较高，因此，应该充分保证地方政府的财政实力。为了保证地方财政收入的多元化和稳定性，中央应该调整税种的分配结构，扩大中央与地方共享税种来源，提高地方分享税收的比例，或者直接将一些优质或新的税种划拨给地方，并加强对地方政府的转移支付力度，从根本上缓解地方财政困境。
注释：
① 《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》把财政农业投入分为三部分：支援农业生产支出和农林水利气象等部门事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用。
② 1994年以前，支援农业生产支出资金包括农业综合开发资金；1994年后，由于机构调整，农业综合开发支出单列出来。
③ 农业水利资金投入包括水利基本建设投入、水利专项资金和水利事业费用。
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