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以党的十五届四中全会的召开为标志，国有企业改革进入了结构调整和制度创新的新阶段。关于企业制度创新，四中全会《决定》指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。”在社会普遍对国有企业进行公司制改制基本认同的基础上，如何正确理解和建立规范的公司法人治理结构，就成为国有企业深化改革、转换机制的重大问题。
一、法人治理结构是医治国有企业体制弊端的一剂良药
我国国有企业的改革，始终围绕着企业、政府、市场之间关系而进行。
企业与政府的关系集中于政企是否分开，如何分开；政企分开的核心是所有权与经营权能否分离，如何分离。这是国有企业改革克服传统体制弊端所要解决的主要问题。
在转向市场体制过程中，国有企业总体情况不理想，其原因不仅仅是企业管理问题，更重要的是存在体制弊端，企业治理机制不健全。实际情况表明，传统政企关系和企业治理机制存在着严重的制度缺陷，它不能在市场条件下产生健全的政府行为和企业行为。
在推进改革的过程中，我们经常感到困惑的是：如果所有权与经营权不分离，政府作为所有者直接经营国有企业，市场经济体制无法建立；如果所有权与经营权相分离，如何防止经营者渎职或滥用权力、保障国家所有者权益？
长期以来，国有企业按《企业法》设立和运行，企业资产是国家财产的一部分，企业并无资本金的概念。涉及企业经营的重要事项都要由政府主持决策，同时，政府或政府通过国有银行对企业的债务承担着连带责任。面对多变的市场和众多的国有企业，政府已鞭长莫及。为使企业有市场活力，政府就倾向于下放经营权。由于所有权与经营权混为一谈，在向企业下放经营权的同时，往往将所有权一并下放，为企业内部人控制一切提供了条件。当发现企业失控时，政府又倾向于上收权力。在上收所有权的同时，往往又将经营权一并上收，将企业管死。改革20年，我们已经沿着这一轨迹几度徘徊。这一难题困扰着政府也困扰着企业，使国有企业改革处于两难的境地。
在传统企业制度框架内，在向企业放权的同时，为防止失控、改善和加强对经营者的监督，政府和企业通过多种途径进行了大量探索。我们曾寄希望于企业党组织发挥“保证监督”作用，但党组织负责人与经理往往因“哥俩好”，考虑问题的角度和利益关系基本一致，而很难发挥作用；国家多次强调加强职代会的民主监督，这在涉及职工利益的有关问题上起到了积极作用，但对经营决策的核心业务，职工往往难以深入参与；政府一次次加强对企业重大经营、投资项目的审批，但由于信息严重不对称，“蒙混过关”往往并非难事；国家曾通过“财税价大检查”加强财经纪律约束，但往往以检查组与企业讨价还价，交一笔钱而了事；政府一再要求主管部门加强监管，但往往由于主管部门与企业各种关系过于密切而失灵；国家也曾派审计监察部门或党的纪检部门介入监督，这对企业有很大的威慑力，但能认真稽查的只是少数，大多由于内部人控制的严密和信息渠道不畅，只有经理更迭时才能发现一个个大漏洞。
1993年，党的十四届三中全会在确定社会主义市场经济体制改革目标之后，改变了“放权让利”的做法，提出了一个新的思路，即通过企业制度创新稳妥地实现所有权与经营权分离。
公司制度恰恰提供了一种科学、可行的所有权与经营权分离的制度安排，将其移植到国有企业，可以较好地解决长期困扰我们的政府与企业——所有权与经营权关系问题。
公司制度的转变，将使国家所有者退居到股东地位，以股东方式依《公司法》行使权利。由此形成了所有者拥有股权，即对企业重要人事、重大决策和收益分配的决定权，或称最终控制权；企业拥有法人财产权，即对股东和公司负责的企业法人财产的经营权，或称对法人财产的管理权、控制权。所有权与经营权相分离，分别由股东和企业法人两个主体独立运作。企业以全部法人财产对债务承担责任，包括国家在内的所有者只以投入企业的资本为限承担有限责任。这样，既使企业中的国有资本仍保持国家最终所有，又使企业从股东和市场两方面获得激励和制衡，并做到自负盈亏。
由此，公有制、国有企业与市场经济能否有效结合的制度难题可以基本解决，符合社会主义市场经济体制要求的政府、企业和市场的关系可以理顺和确立。正如四中全会《决定》所指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式”。
二、法人治理结构一旦被扭曲，就不能实现公司制改制的初衷
公司法人治理结构的本质是妥善处理由于所有权与经营权分离而产生的信托、代理关系，即股东与信托人——董事会之间的关系；董事会与代理人——经理之间的关系。包括董事会如何忠诚于股东并勤勉尽职，董事会如何有效激励和监督经理，以及如何平衡公司各相关者利益关系的问题。
股东推选能代表自己利益的、值得信赖的、有能力的代表，组成公司的最高经营决策机构——董事会。作为最高决策机构，董事会受股东委托，承担诚信、受托的责任。董事不同于经理，他们不是为获取工资而受雇佣，是以得到股东和社会信任为责任和荣誉。不在公司就职的董事，为保证尽职的需要，可以收取“车马费”，但不在公司领取“工资”，以示董事始终站在股东一边，与股东并不是雇佣关系。董事会受托管理公司，决定公司法人事项，成为公司法定代表，全权负责公司的经营管理，拥有法人财产的支配权和经理人员的任免权。如果股东发现董事玩忽职守或未尽到诚信责任，可以要求赔偿和到法院起诉。董事会以经营管理水平和创新能力为标准选聘经理。经理作为执行董事会决策的代理人，在董事会授权范围内对公司事务独立行使管理权和代理权，扮演“首席执行官”的角色。董事会代表股东利益对经理的经营管理和尽职尽责情况进行有效激励与监督；必要时还可依《公司法》设立由股东代表和适当比例职工代表组成的监事会，对公司财务、董事和经理执行公务的情况进行监督。这样，所有者、经营者、管理者就在公司制度安排下，依照法律制度和公司章程的规范分责分权，权责分明，建立起易于评价和追溯的责任体制。
可以看出，公司制是一个有国家法律保障的、制度严谨的分权——制衡体系，它所形成的一套有效的委托—代理关系可以维系公司各利益相关者之间的平衡，使所有权与经营权分离成为可能。
在国有企业改革与发展中，有一批企业克服体制障碍，通过规范的公司制改制或股票上市，建立了比较规范的的公司法人治理结构，形成了科学的决策体制和激励、约束机制，促进了经营机制转换，提高了市场竞争力。但是，不少企业翻牌为公司后，法人治理结构被严重扭曲，穿新鞋走老路，没有超越旧体制。企业的领导体制、决策过程依旧，管理制度、管理方法依旧，经营机制、政企关系依旧。有的尽管已成为上市公司，但企业状况并无起色。究其原因，重要的一点是公司法人治理结构被严重扭曲。例如：
有的政府部门既向企业派董事、董事长，还要管理经理、副经理，打乱了公司控制权的配置规则，搞乱了公司内部的权责关系，使公司的经营劣迹无人负责；
有的企业董事长、经理一人兼，董事会不能有效监督经理，在避免企业“领导班子”内部矛盾的同时失去了制衡；
有的董事会成员与经理、副经理高度重合，虽然避免了“两张皮”的问题，却使董事会被经理班子控制，董事代表股东利益的作用失效，董事会形同虚设，为企业内部人控制一切敞开方便之门；
有的董事会对集体决策、个人负责的议事规则不以为然，重大问题还是个人说了算，民主、科学的决策机制没有形成，各位董事对股东的信托责任没有落实；
有的把公司分权——制衡体制看成“董事会领导下的经理负责制”，未经董事会授权，董事长处处以“法人代表”和“一把手”自居，要事事“领导”总经理，扰乱了公司的责任体制，使企业经营管理效率降低；
有的国有独资企业有董事长而没有董事会；
有的国有企业股票上市，在“圈”到钱后随意投资或处置，早把股东和招股说明书抛到脑后，并不想通过资本市场改善股权结构，转换经营机制；
有的公司对投资者信息披露不真实、不规范，千方百计逃避社会监督，无意对股东负责；
有的公司国有股占大头，经营者仍看政府脸色行事，他们认为只要把政府主管部门糊弄住，自己就可稳坐江山，小股东利益得不到保障。一些上市公司面对股价的涨落仍我行我素、不理不睬，资本市场对它的约束作用无效；等等。
这种种被严重扭曲的治理结构，使企业的体制、机制和运转方式并未超出旧体制的范畴，是旧体制和机制在新形势下的再现和复归。这种“改制”不仅不能产生健全的的市场行为，而且已经直接影响到企业的业绩和投资者的信心。法人治理结构被扭曲的首要受害者就是公司和包括国家在内的全体股东，这已经威胁到国有企业能否顺利走向市场，国有企业改革能否成功。因此，党的十五届四中全会《决定》指出，“公司法人治理结构是公司制的核心”。为实现建立现代企业制度的初衷，政府与企业必须共同努力，在这个“核心”问题上下功夫。如果这个核心问题处理好了，建立现代企业制度的目标才能实现。
三、法人治理结构是公司核心竞争力的基本要素
通过公司制改制，可以突破国有企业深化改革、走向市场的体制障碍，为国有经济的健康发展提供一个良好的制度保障。
首先，公司是可以迅速、大规模聚集资本的有效组织形式。经营管理状况良好的公司，是个人投资者和法人投资机构追逐的对象。在一般竞争性行业，国家不可能对投资和拥有股份的企业再有资本金注入，资本市场将成为企业融资的主渠道。公司制是投资者进入和退出最便捷、规范的企业制度，也是企业进入资本市场广泛融资和实现重组最便捷的组织形式。
其次，公司制改制有利于建立适应市场竞争的经营机制。国有企业经营机制转换，并不是仅凭个人主观愿望就能实现的，必须以企业制度为载体。通过公司制改制，可以引入包括非国有股东在内的多元股东组成权利机构、决策机构、执行机构和监督机构，建立对股东及公司利益相关者负责的组织体制、决策机制和执行、监督体系，形成所有者、经营者、管理者和职工的合法权益能够得到保障、过分要求能够得到制衡的激励和约束机制。
第三，公司制提供了投资者有效监督的体制框架。根据《公司法》规定，可由股东代表和适当比例职工代表组成监事会，对公司、董事、经理进行监督。对上市公司，必须按《证券法》执行规范的信息披露制度，增加公司运作的透明度。公司必须按规定将涉及经营和投资的重大事项及时、真实地向公众披露，接受投资者和社会大众的监督。公司股票价格的涨落，随时反映着投资者对公司前景信心的变化，是股民对经营者信任程度的投票。如果股价一路下跌，公司将面临被其他公司收购，董事会和经理就面临被撤换的危险。由此形成对经营者的监督和约束，促使公司以投资回报率和股东价值最大化为追求目标，搞好经营管理。
第四，公司制企业可以达到较高的经营管理水平。投资者并不就是各行各业高明的经营者，为获取更好的收益，投资者们出资，按《公司法》和公司章程组织起来，将财产信托给可以信赖的、有决策能力的董事会经营管理，投资者拥有最终控制权，但不直接参与经营；董事会以股东利益为目标，以科学、民主方式集体决策，以经营管理才干为标准选聘高水平的职业经营管理者；董事会为经理人员制定明确、唯一的效益目标，并激励和监督其执行。这样，投资者、经营者和管理者各展所长、各得其所，可以使公司达到较高的经营管理水平。
国有企业通过公司制改制要获得这些好处，它的公司法人治理结构就必须科学和规范。公司制度的建立和健全是一个十分艰难的过程，它牵涉旧体制的诸多方面，就改革的深度而言，远不是放权让利所能相比的。有的人从自己的理解出发，有的人受各种关系和背景的制约，总希望在不触及旧体制和利益格局的情况下，实现企业制度创新，建立起新的法人治理结构。这实际是不可能的。制度创新就是一系列破和立的过程，如果把旧体制各种扭曲的做法都包装进公司体制并视其为合理合法，那么国有企业改革就会走上弯路。
有人认为，我们自己的企业，想怎么管就可以怎么管，纯属自家的事。这完全是误解。在转向市场经济后，企业作为市场主体，是众多利益相关者利害关系的交汇点，这里包括政府、各个股东、债权人、经理人员和广大职工、顾客。如何调动各个利益相关者的积极作用，维护各相关者的合法权益并在他们之间取得平衡，绝不是任何随意性所能做到的。只有依照法律规范和一系列合同（包括章程）建立稳定、可信的制度框架，才能构成各利益相关者可信赖的基石。这就是企业的市场形象和市场竞争力的要素。面对进入世界贸易组织给企业提供的良好机遇，这一点将体现的更加突出。
中国加入世贸组织，在较大程度上为中国企业走向世界、开展国际化经营扫除了贸易壁垒的障碍。中国企业有可能更充分地利用国际市场和国际资本，也可以和各国企业互惠互利地发展各种策略合作和战略联盟，迅速壮大自己。但国际投资者比“特殊优惠”更看重的是政策的稳定性和完善的法制环境。按国际通行准则建立良好、规范的公司法人治理结构，是投资者和合作者树立信心的基础。
面对进入WTO， 我国任何一个状况良好的企业都有可能在国内国际更广泛的投资者中源源不断地筹措到长期资金，求得迅速发展。但必要条件是要有规范的法人治理结构。也就是说，企业要想从全球资本市场上获得充分的资本支撑，它的治理结构就必须是可以信赖的，能得到国内外投资者的理解，并使投资者的合法权益有可靠的制度保障。治理结构可以代表企业的市场形象，良好的治理结构有助于提高资本市场对企业的信心，从而有可能获得较低成本的融资，获得稳定的资金来源。
因此，一个进入市场的企业能不能得到迅速发展，在很大程度上取决于其治理结构是否有效。如果企业的治理结构极其特殊，特殊到别人无法理解的程度，那么不仅损害了自己的市场形象，也等于自绝于投资者和资本市场。
四、规范的法人治理结构需要遵循的基本原则
在世界经济全球化迅速发展的背景下，国际间企业的联合、重组、投资的范围和规模越来越大。1998年，由西方发达国家组成的经济合作与发展组织（OECD）理事会召开部长级会议，提议OECD与各国政府和有关国际组织共同制定一套公司治理结构的标准和准则。经过专门委员会一年的工作，在总结市场经济国家的经验、重点分析所有权与经营权分离所导致的公司治理问题的基础上，于1999年5月通过了“OECD 公司治理原则”。这一公司治理的基本原则是：
1.治理结构框架应保护股东权利；
2.治理结构框架应确保所有股东，包括小股东和非国有股东受到平等待遇。如果他们的权利受到损害，他们有机会得到有效补偿；
3.公司治理框架应确认利益相关者的合法权利，并且鼓励公司和利害相关者在创造效益和工作机会以及为保持企业良好财务状况而积极地进行合作；
4.治理结构框架应保证及时准确地披露与公司有关的任何重大问题，包括财务状况、经营状况、所有权状况和公司治理状况的信息；
5.治理结构框架应确保董事会对公司的战略性指导和对管理人员的有效监督，并确保董事会对公司和股东负责。
这些基本原则总结了状况良好的公司治理所必备的共同要素。尽管好的公司治理结构没有统一的模式，各国也有自己的特殊情况，但如上原则是得到国际社会普遍认同的。
OECD的这些原则与我国《公司法》是基本一致的，经过这一提炼，使我们对建立法人治理结构时必须掌握的要点更加清晰。我国国有企业公司制改制正在进行之中，改制就是对企业的领导体制、组织制度、治理机制的重大调整。非国有经济的迅速成长，加入WTO 的形势对国有企业进行规范的公司制改制提出更加紧迫的要求，但是如果迁就旧体制，使改制企业的法人治理结构被扭曲，那么将来为此还要付出更大的代价。
五、深化改革，克服规范公司治理结构的障碍
中央提出建立现代企业制度已6年有余， 改制为公司的企业有几万家，上市公司已有千户，但在建立规范的公司法人治理结构方面，还需做出巨大努力。有些公司在法人治理上的人为因素和随意性，已严重损害了包括国有股权在内的股东的利益，损害了公司相关者利益，损害了公司的市场形象。
改制企业和政府主管部门也力图规范公司治理结构，但遇到了巨大的障碍。实践证明，国有企业改革牵动传统体制的诸多方面，除配套地推进改革之外，很难有实质性突破。
当前，要在党的十五届四中全会《决定》精神的指导下，不失时机地深化改革，克服规范公司治理结构的障碍。
首先，克服政企不分带来的障碍。政府对国有企业的直接干预和国有股东权能不到位并存，是公司法人治理机制不规范的重要原因。国家是特殊的股东，如果国家股东的行为不端正，没有那种力量能对他进行制约。因此，政府代表国家进入市场直接行使股东权利是不适宜的。从某种意义上说，按照“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的原则建立和规范国有资产的运营、管理和监督体制是规范公司法人治理结构的一个关键。政府作为社会管理者，面对各类企业一视同仁；政府作为国家所有者，要通过“出资人代表”而不是自己直接出面行使股东权能。出资人代表是受国家所有者委托经营国有资本的投资控股机构，以提高国有经济对股民经济的控制力和国有资本权益最大化为目标运营国有资本，属于特殊企业法人。投资控股机构与投资和持股的企业依《公司法》是股东和公司之间的关系，不存在所谓的“行政隶属关系”，投资控股机构除行使股东权利外不再有任何行政管理职能，绝不能成为“婆婆加老板”。
国家持股机构运营国有资本，主要做两件事：一是对授权经营的国有资本实现重组和优化配置，即通过有进有退的国有资本的重组，使国有资本向需国家控制或效益更高的领域集中，使国有资本发挥更大作用并保值增值；使有前景的企业得到迅速发展，丧失竞争力的企业平稳退出市场。二是对投资和持股的企业行使股东权利。主要是选派股东代表或董事，并通过他们影响所属企业对经理的聘用、重大决策和公司的收益分配。
第二，推进股权多元化，为公司法人治理结构的规范运作创造基本条件。实践证明，国有企业改制为国有独资公司，从机制转换角度看并不理想。政府主要追求社会目标，唯一的由政府代表的国有股东往往把社会目标强加到企业头上，要么要企业自办医院、学校，负责职工养老，安排冗员，替政府承担社会保障职能；要么对企业经营决策直接干预，指挥企业投资或进入、退出哪个市场，或把困难企业甩给优势企业，搞拉郎配等。这说明，以政府为背景的国有股东很难成为以经济效益为目标的合格股东，国有独资公司难以建立规范的法人治理结构并规范运作。因此，通过股权结构设置防止和矫正国有股东的非正常行为，把企业目标集中于追求经济效益，是国有企业公司制改制要遵循的重要原则。一般来说，引入多元股东，包括另外的国有股东，特别是非国有股东，有利于所有者职能到位，形成规范的公司治理结构；有多元股东的制衡，易于实现政企分开，使企业目标集中于追求经济效益。
党的十五届四中全会《决定》总结了国有企业公司制改制的经验，提出“除极少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司”。为使公司治理更加有效，一个国有股东的股权比例不宜过大。“一股独大”，往往使经营者只看这一大股东的脸色行事，如果这一国有股东行为不端，企业就会偏离追求经济效益的目标，公司、小股东和公司利益相关者的利益就难以保障。为此，《决定》强调，要发展混合所有制经济，“重要的由国家控股”，也就是说，对一般企业国有股东也不一定控股。
第三，克服“内部人控制”造成的障碍。为增强企业活力，国有企业改革首先从“减税让利”“减政放权”开始，认为只要有了“自主权”，又有了“自主钱”，企业自然就可以走向市场，求得发展。与此同时长期维持企业办社会体制，政府通过国有企业对职工及家属承担就业、上学、医疗、养老等社会依托责任。这就使“纯洁”的国有企业发生了变化，国有企业成为融合了地方政府、主管部门、企业经理和企业职工利益的、被改造了的国有企业。例如，政府审批制增加了审批者的权力，并不能使所有者职能到位。由于个案审批难以避免随意性，审批者批准或不批准的责任与所造成的后果严重不对称，审批往往难以避免某些个人的私下交易。企业内所有者缺位，在缺乏有效监督情况下，厂长（经理）负责制使决策和执行混为一谈，很容易变成个人说了算。经理和职工的工资并不能真正反映他们的真实收入，企业通过办社会进行或明或暗的补贴，使职工得到额外的实惠……。实际上围绕国有企业编织了一个个错综复杂的利益网，内部人控制了一切。改革一旦触及到这一利益格局，就会遇到来自各个方面强大的阻力和难以克服的各种现实问题。
实行公司制，要改变“一元化”领导体制，科学地配置公司的控制权，确保分权——制衡的有效性，这是克服内部人控制的有效措施。要使所有者（代表）进入企业组成最高权利机构，保持对公司的最终控制权；董事会成员与经理人员不能过分重合，以确保董事会以公司和股东利益为取向主持公司的经营和决策；大型公司还应有外部董事或独立董事，以确保公司、小股东和利益相关者的权益；董事长与经理不能一人兼，以确保董事会对经理人员的有效监督。国有独资公司依法设立外派监事会。如此等等。这种规范的公司治理机制使公司体制中没有不受约束的人，从而保证所有者对公司的最终控制。
第四，积极探索符合公司体制的人事管理制度。如何科学地配置公司控制权，是涉及公司怎样承担风险的问题。
企业的盈亏直接或间接都由所有者承担，可以说所有者是公司第一利害相关者，因此他（它）要对企业有最终控制权，最重要的体现就是股东直接掌握经营班子（董事会）的选择，公司合并、分立等重大产权变动，年度财务决算，收益分配等权力。董事会受股东信托，以公司和股东利益最大化为原则，负责公司的经营决策、选择公司的经营管理者（经理）、监督公司经营管理者执行董事会的决议，董事会成员凭借自己的业务能力和社会信誉充当衔接股东与公司的枢纽。公司经理按董事会的授权受托经营管理公司业务、执行董事会决议，他有权提名自己的助手和部门经理，并组织公司高效运转。在这一体制中，股东对董事会工作是否满意，不在于是否要代替董事会对公司经营进行决策；董事会对经理的经营管理是否满意，也不在于是否要代替经理去指手划脚，最重要的表态就是决定他们的奖惩和去留。
由此看来，公司控制权的合理配置是公司灵活经营和防范风险的关键。公司控制权的核心是对人的控制权，也就是说层次分明的人事管理权是公司控制权合理配置的核心。股东会、董事会、经理和监事会之间的制衡体制，最终是通过对人的控制而实现的。理顺公司人事管理是建立规范的法人治理结构的一个关键。
十五届四中全会《决定》指出，要“积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。”在推进国有企业公司制改制过程中，政府和各股东要促进形成规范的公司法人治理机制，积极探索按《公司法》行使各自的权利，不应超越《公司法》干预公司的人事管理。
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