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行政终局裁决权是指依据法律规定由行政机关做出最终裁决的权力。即“根据法律的明确授权，行政机关对某些特殊的事项，拥有最终做出决定的权力，行政管理相对人不服，不能向法院提出诉讼，司法机关也无权审查其合法性”[1]。可见，行政终局裁决权应当是基于组织法以外的法律的明确授权而产生的。行政机关面对何种管理事项享有终局性的裁决权，这涉及行政权与司法权的分工问题，而且这种权力分工只有国家最高权力机关才有权决定。很显然，按照现在的法治标准，由法律明确授权的行政终局裁决权是合法的(注：按照法律规定，行政终局裁决权只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律授予，行政法规、规章不能设定行政终局裁决权。但是，现在我国有些行政法规、规章，甚至司法解释中也涉足行政终局裁决的授权规定，本文不就行政终局裁决权的授权规定的合法性进行探讨。)，但这种权力具有合理性吗?面对行政终局裁决权，在行政诉讼中能否确立司法最终审查原则?
一、行政终局裁决权的表现
从我国现有的有关行政终局裁决权的规定来看，行政终局裁决权的设定主要有三种形式：
(一)明示型的行政终局裁决权
明示型的行政终局裁决权是指法律明确规定行政终局裁决行为是相对人唯一的最终救济手段。如现行的《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款规定，根据国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调查或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。再如1992年最高人民法院发出的《关于房地产案件受理问题的通知》(法发<1992>38号)规定，对于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，如果是因政府关于发还或不发还、落实或不落实以及怎样落实有关土地、房产政策的行政行为而引起的纠纷，不能提起行政诉讼；因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，也不属于法院管辖范畴；因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，即使是行政行为引起的，也不能提起行政诉讼。司法解释规定的上述行政行为从广义上说也属于明示型的行政终局裁决权的运作表现。
(二)选择型的行政终局裁决权
这一类规定使得行政相对人可以在行政救济和司法救济之间进行选择，但是，一旦选择了行政救济，就等于认可了行政机关的终局裁决权。如：《中华人民共和国公民出境入境管理法》第15条规定，受公安机关拘留处罚的公民，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关做出最后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第29条第2款规定，受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关做出最后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第14条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向做出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服的可 以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定做出最 终裁决。上述法律条文本身的内容表明，行政相对人不服行政行为要么选择司法救济， 要么选择行政救济，一旦选择了行政救济，行政机关就享有了终局裁决权。
(三)隐含型的行政终局裁决权
在这一类规定中，从字面上看并没有终局裁决这样的字眼，但是其隐含的意思其实就是相对人只能依靠行政机关的裁决来定纷止争。例如，《中华人民共和国税收征收管理法》第56条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。可见，此时要提起行政诉讼首先必须申请行政复议，但是如果当事人被税务机关课以缴纳巨额税款的义务，则很有可能由于无法缴纳相关款项或不能提供相应的担保而不能申请复议，这样一来通过司法审查寻求救济就成为一纸空谈。由此可见，这类规定有可能使行政机关实际上行使了行政终局裁决权。
二、行政终局裁决权的合理性质疑
虽然行政终局裁决权涉及的只是一些特定的行政管理事项，并且在我国“主要”由法律加以明确规定，因而对其合法性，理论界很少关注。理论界更关注的是行政终局裁决权的合理性。目前，理论界普遍认为，行政终局裁决权在特定的行政管理事项上存在有其合理性，其合理存在的理由主要有：
1.行政管理的专业性因素使得司法在此问题上无能为力。诸如“有些行政行为具有很 强的技术因素，需要运用非常专门的知识、技术、经验，不适于法院审查。”[2](p.91 )“行为的专业性极强，法院审查能力有限。”[3]以及“由于专业性强且非常复杂，使司法审查徒劳无益，不但起不到保护相对人合法权益的作用，还可能使救济失去意义。”[4](p.315)等等类似的说法。
2.行政终局裁决程序能确保公正的救济。比如“某一类行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的、能确保公正的救济手段。”[5](p.167)行政终局裁决行为使得“行政机关已为相对人提供了可靠的程序保障”[3]，可以避免相对人再诉诸于行政诉讼，这样做既降低了行政成本，又化解了当事人的怨气，两全其美。又如“由人民法院做出最终裁决所需要的诉讼上的制度还不完善”[6](p.79)等。
3.有些行政行为的政治性、紧急性、效率性决定了不宜由法院审查。如“有些行政行为在一定的时期，一定形势下可受司法审查，在一定时期，一定条件下又具有特殊紧急性或政治性，不宜由法院审查。”[2](p.91)又如“涉及……追求行政高效率及具有特别理由的行政行为，一旦进入司法审查，可能会危害国家利益，……”[4](p.315)再如 行政机关行为的目的在于“追求行政效率”[7]，故其确立的行使职权的原则、方式和 方法等又与司法机关有较大的区别，如果行政机关受到司法机关的不当干预，将很难确 保行政效率，社会发展的速度将因此而减缓，而行政终局裁决恰好避免了司法权对行政 权的过多干预。
行政终局裁决权真如上述学者所述具有合理性吗?笔者不敢苟同。
第一、行政终局裁决权不符合“有权利就应当有司法救济”这样一个最基本的现代民主与法制要求。
“凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。现代法治国家之所谓救济方法，是指请求法院救济之途径，亦即人民之诉讼权。人民之权利有无受到侵害，是属于法律上之争议，应由法院审理。私法上的权利争讼如此，公法上之权利亦然，故实质意义上的法治国家，就是司法国家，任何法律(公法与私法)上之争讼，皆应由法院裁判，人民亦都有请求法院裁判之权利。此种权利，不可轻予剥夺。”[8](p.392)遵循这一理念，笔者很难理解为什么我国的行政诉讼法在规定了公民、法人或者其他组织认为 作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织所实施的具体行政行为侵犯了其合法 权益、从而有权依法向人民法院提起诉讼之后，却又要在其他相关法律中为行政机关开 具一帖“护身符”，这样一来，“人民之诉讼权”实际上被大打折扣。这显然与“行政 法的目的在于实现依法行政，确认或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序”[9](p.9)相左，也使得希望通过司法权来监督政府权力在法律的范围内行使以防止政府滥用权 力并保护公民权益成为片面之谈。
赋予行政机关行政终局裁决权不仅违背了权利的司法救济原则，而且也使得行政终局裁决权本身变成一种绝对的、实际上不受其他权力监控的权力，这就容易导致行政机关滥用行政终局裁决的权力。现代各国政治的实践和行政诉讼法律制度的纷纷建立表明，赋予公民、法人或者其他组织行政诉权，并通过行政诉权的行使实现司法权对行政权的监控最能保证行政权力的合法行使，也是最有效的保障公民、法人或者其他组织的合法权益的措施。
由此可见，前所谈及的满足行政机关追求行政效率的要求，从而“避免司法权对行政权的过多干预”的说法，虽然可能满足了行政行为的主要价值取向——秩序和效率，但却有可能使违法的具体行政行为得不到纠正，使行政法律关系处于不合法状态。在当事人申诉无效，又不能通过司法途径寻求救济的情况下，就可能出现当事人拒不执行侵害其权益的行政裁决，甚至出现当事人直接实施危害社会的行为。因为人们发现行政机关越是追求行政效率，他们所期待解决的问题就越是朝着不利于自己的方向发展，由此也就产生了行政机关是否公正的疑虑。这样的状态久而久之是不利于行政法律关系的稳定和发展的。
而“行政行为具有很强的技术因素……不适于法院审查”的说法同样是不能令人信服的，因为“对于事实问题，行政机构虽然具有专门知识和技术，但是如果它处理特定问题时，有把这些知识和技术抛在一边，完全根据自己的主观臆断和感情爱好来作出决定，从而严重侵犯公民的权利和利益，……”[10](p.421)等现象就会出现。其实，换一个角度看，我国尚存在的一些行政终局裁决权所涉及问题的技术含量是很少的，而且技术性问题本身还蕴涵着主体资格、认定权限及程序等相关法律问题。因此，具体行政行为仅仅因为技术性原因就被免除司法审查，这样的理由显然是不充分的。当然，法院审理这类案件有时会碰到一定的技术性困难，但这完全可以从制度本身加以完善，而不应当简单地剥夺当事人寻求司法救济的权利。
第二、行政终局裁决权是对司法最终审查原则的否定。
司法最终审查原则是现代法治国家的必备要素，其内容有三个方面：1.一切因适用宪 法和法律而引起的法律纠纷和相应的违宪和违法行为由法院进行裁决。私法上法律纠纷 如此，公法上公权力行使引起的法律纠纷，也须由法院——无论是普通法院还是诸如宪 法法院或者行政法院之类的专门法院——解决；2.一切法律纠纷，至少在原则上应通过 司法程序及诉讼程序解决。司法实践表明，司法程序是具有产生高度公正的素质和能力 的制度，而法律纠纷的解决，最本质的要求是公正；3.法院对于法律纠纷以及相关的法 律问题有最终的裁决权。所谓最终的权力，是说任何其他国家机关、组织或个人无权否 定、撤销法院的裁决。如果法院对于议会的立法无权审查，议会的立法权就是最终的； 如果法院不能审查行政行为，行政权就是最终的。但司法最终权的意思是说，任何适用 宪法和法律而引起的法律纠纷原则上只能由法院最终裁决，这种最终权具有排他性[11] 。
在这里，司法最终审查原则的内容从另一个侧面说明了司法权与行政权的终局性是有严格区别的。一般而言，通过司法途径解决纠纷被普遍认为是最公正的，因为法院作为一个“超凡脱俗”的第三方对当事人之间的纠纷予以裁决时有严格的程序机制加以制约，能够确保双方当事人地位平等地享有诉讼权利和义务。当事人会很自然地认同司法机 关的中立者地位和“超凡脱俗”的品格，从而更认同司法的终局裁决结果，使纠纷的解 决确实具有“终局性”。但若把解决纠纷的终局权赋予行政机关，则有可能适得其反， 因为这会使行政相对人从一开始就产生怀疑行政权力运作合法性的念头，就容易出现对 行政管理行为不服的现象，各种上访及申诉显然会增加，行政“终局性”并未能得到体 现。这样的状况影响的不仅有行政机关的效率，久而久之还会使人们形成对行政机关不 信任的观念。由此可见，司法裁判的终局性与行政裁决的“终局性”应严格区分，司法 裁判的终局性是行政裁决的“终局性”所不能比拟的。因此，可以由“近乎”司法程序 的行政程序“确保公正”的观点也是难以令人折服的。
第三、行政终局裁决权与现代法治国家普遍认可的行政裁决不具有终局性的大趋势是背道而驰的。
英国行政法的核心原则是越权无效原则，这一原则赋予了法院推翻一切公共机构超越 法定权力范围做出决定的权力。法院也正是基于这一原则，认为司法机关可以防止行政 机关的一意孤行并保障人们的合法权利。所以在英国尽管也有排除司法审查的规定，但 法院总是根据“越权无效”的原则使排除司法审查的法律条款要么完全不发生作用，要 么只在一个小范围内发生(注：参见[英]威廉·韦德：《行政法》，中国大百科全书出 版社，1997年版，第43—52页。)。但对什么是“越权”的认定上，具有英国特色的关 于判定“越权”行为的规则中最重要的就是对合法性的要求。这一要求使得行政机关的 决定中只有一小部分不宜进行司法审查，“因为评判这些行为合法与否没有一个客观标 准(objective criterion)，缺乏令人信服的和可操作性的标准，如关于社会和经济政 策的评价，政府在各种相互竞争的要求下对稀缺资源的分配(有时还涉及外国)等等。这 些问题应通过政治手段解决”[12](p.24)。但是，由于“英国的一切立法和政策都必须 受制于欧共体法和《欧洲人权公约》，尤其是上述社会、经济政策和对稀缺资源的分配 ，已经没有法律的真空。因此国内法院、欧洲法院和欧洲人权法院依据不同的情形都可 能有权审查这些行为”[12](p.24)。现实的情况是，一方面，“普通法上的国家行为， 包括政府在外交方面的某些行为，即英国政府在国外对外国人的行为和在国内对敌国人 的行为，由于它和国家的重要政策相关，只能由议会监督，不受法院管辖”[13](pp.17 3—174)；另一方面，“在涉及个人权利和自由的领域，英国不存在免受司法审查的行 政自由裁量权”[12](p.24)。
《美国联邦行政程序法》第5编第702条规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。”第704条规定：“法律规定可以复审的机关行为和在法院中没有其他合适补救方法的最终机关行为应接受司法审查。”[14](pp.46—47)由此可见，行政机关的 行为在美国都是可以接受司法审查的，即美国通行的是可以审查的假定原则。即使当成 文法排除司法审查时，美国法院也不会轻易放弃司法审查权。在美国，“通常法律中规 定行政机关的决定是最终的决定这样的词语，往往不会发生排除司法审查的效果。特别 是当行政决定涉及到当事人的重大利益时，法院不会放弃司法审查的职责。美国法院的 解释认为，所谓最终的决定是指行政程序的最终而言，即行政决定不能再依行政程序改 变，不包括司法程序在内”[15](p.92)。关于行政机关的自由裁量行为，虽然《美国联 邦行政程序法》第701条规定司法审查不适用于法律赋予行政机关自由裁量权的行为， 但“直到1971年为止，法律赋予行政机关自由裁量权一词没有明确的意义。法院遇到要 求审查的自由裁量行为时，法院通常采取平衡各种利益的方法，以决定是否审查某一具 体的自由裁量行为”[15](p.94)。可见，在美国，“自由裁量行为不适宜法院审查”实 际上是法院在对自由裁量行为进行审查后，在平衡了各种利益后所作出的不适宜审查的 审查结论。
而在法国，由于“大革命时代人士……认为行政诉讼就是行政本身，所以禁止普通法院干涉行政，……法国这样理解分权学说的结果，就为在普通法院以外成立一个行政审判体系提供了一个理论基础”[16](p.551)。这样，在法国，公法案件与私法案件的管辖就显得尤其泾渭分明，行政法院管辖公法案件，普通法院管辖私法案件。行政法院有其自身的体制，对所有行政纠纷案件享有最终的裁判权，作为行政法基本原则的行政法治原则更确保了行政法院裁判终局性的实现。
第四、行政终局裁决权与世界贸易组织(WTO)关于司法审查的规则不符。
WTO协议中确立了司法审查机制，该机制规定，各成员方的司法机关有权审查各成员方的行政机关的行政行为，并确保给因政府行为而受到不利影响的个人和组织提供审查的 机会，及时纠正违反WTO协议的政府行为，推进全球贸易的自由化。
WTO司法审查机制包括WTO关于司法审查的原则性规定和各成员方政府的相关承诺。我国对司法审查也做出了承诺。《中华人民共和国加入世贸组织议定书》第一部分“总则”中第二条“贸易制度的实施”(D)项“司法审查”的规定包含以下两个方面：1.中国应当设立或者指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994关税与贸易总协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应当是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。2.审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初次上诉权应向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会[17](p.97)。可见，对于行政机关的行为，当事人既可以请求行政复议，又可以请求司法审查，而请求司法审查又是任何一个当事人应当被赋予的权利，也就是说所有当事人最终都可以获得司法救济。
可见，在WTO所涉及的领域内，我国行政终局裁决权的存在是与WTO司法审查规则不相 符的。对于此问题，虽然我国立法部门已对部分法律进行了修改，如取消了原《专利法 》中第43条第3款、49条第3款关于“由专利复审委员会做出终局决定”的规定和原《商 标法》中第22、27、29、35条关于“由商标评审委员会做出终局决定”的规定，使得我 国知识产权领域内的司法审查规则与WTO相关协议的要求相符。新制定的反倾销条例和 反补贴条例也规定，利害关系方对行政决定不服，可向人民法院提起诉讼。这些修改和 规定适应了WTO协议的要求，有力地推动了司法审查制度的发展，是我国法制建设和依 法行政建设的一大进步。但是，我国现行法律中依然存在着与WTO协议相冲突的规定。 例如，根据前述的《中华人民共和国行政复议法》第14条的规定，如果当事人对国务院 部门做出的具体行政行为不服，向国务院申请裁决，国务院的裁决是最终的。而按照WTO协议和中国的承诺，诸如获得或者颁发进口许可证的行为、为国际收支目的或针对不 公平贸易而采取的措施等行政行为须接受司法审查。可见，国务院终局裁决的事项应当 单独列明，而不能笼统地规定国务院的裁决都是终局的。又如根据《中华人民共和国外国人入境出境法》第29条第2款的规定，如果外国人在受到公安机关处罚后没有直接向法院起诉，而是向该机关的上级机关申诉，则只能接受该机关的“终裁”处罚，而不能再依据WTO协议申请司法审查。以上这些规定其实是仍有待于改造完善的，以使其与WTO的规则相融洽。
三、借鉴法制发达国家的经验，确立司法最终审查原则
我国行政机关的终局裁决权虽然仅涉及一些特定的行政管理事项，但是任何一种权力都是有无限的扩张性的。为了防止滥用权力，依据现在的宪政权力制衡原则，就必须以权力制约权力以适应现代民主与法制的要求。因此，为了避免行政机关利用法律的有关规定滥用行政终局裁决权或者任意扩大行政终局裁决的范围，尤其要避免隐含型的行政终局裁决权的大量产生，就必须确立司法最终审查原则，这不仅使行政权力的行使受到司法权的监督，而且也使得我国的法律更适应我国国际交往的需要。
司法最终审查原则的确立，应当借鉴法制发达国家的经验。从世界范围来看，针对行政行为，无论是英美法系还是大陆法系的法制发达国家都确立了司法最终审查原则，都无一例外地将任何行政行为的法律适用问题纳入司法审查范围之内，他们坚信只有法院可以最终决定法律适用。但是对于事实问题，不同法系国家的司法审查所采取的态度不同。在英美法系的司法审查中，法院对法律问题的审查标准较之对事实问题的审查更加严格，行政机关对于事实的认定在法院审查时往往仍然有效；大陆法系国家一般对法律问题与事实问题都采用严格的审查标准，即针对一个行政行为，在区分了法律问题与事实问题以及界定了司法机关与行政机关对法律问题与事实问题的决断权后，对于事实问题，如司法机关无能力对其怀疑的行政机关的事实认定作出决断，则可以对行政机关的事实认定以主要证据不足为由予以否决，如司法机关有能力作出决断，则司法机关应当在能力所及的范围内积极查证事实问题的依据。但对于法律问题，司法机关则可自主决定。
顺应世界潮流，我国行政机关的行政行为在适用法律问题上应当无一例外地接受司法审查，我国行政诉讼法第5条关于人民法院“对具体行政行为是否合法进行审查”的规定实际上也表明了司法机关享有对行政行为法律审的终局权力。而且也只有通过法院对行政行为的法律适用是否合法的审查判断以及最终裁决，才能实现我国的统一法制、维护宪法和法律的权威。而在事实问题上，笔者认为，我国行政程序方面的法律制度的欠缺使得我国不可能达到与英美国家一样通过严格的行政程序来保证行政机关对事实问题进行合理的认定。不仅如此，由于我国行政诉讼中原、被告双方在对待事实的证明能力上，行政诉讼法没有作出平等的设计，也即未实行英美国家实行的对抗制，因而，在行政诉讼中，“人民法院审理行政案件只对合法性进行审查，对事实问题不进行审查，甚或无权对事实问题进行审查”[18](p.65)将可能会使得有些法律审也变得毫无意义。因 为，法律的适用是基于事实认定基础上的法律适用，不夸张地讲，放弃事实审也就是放 弃法律审。因此，为了监督行政机关认定事实的权力运作，弥补诉讼双方诉讼能力不对 等，保障诉讼结构平衡，从长远发展的角度出发，我国应当借鉴大陆法系国家司法审查 关于事实审的经验，赋予法院对事实问题的决断权以及对事实问题的充分调查核实权。WWXXCK
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