当前我国城镇化发展存在的主要问题和对策建议，本文主要内容关键词为：城镇化论文,对策论文,当前我国论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国城镇化发展存在的主要问题
1.城镇体系不完善
完善城镇体系主要有四层含义，一是有重点地发展小城镇，重点发展县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇。城镇密集区和中心城市周边地区的小城镇，要纳入所属区域城镇体系的总体规划中，以组团式布局形态与中心城市或其他城市形成合理的功能分工，发展一批卫星城镇，形成为中心城市服务的具有特定功能的小城镇。距中心城市较远的小城镇，要强化为农业、农村和农民的服务功能，带动当地农业和农村经济发展。二是中小城市发展要合理扩大规模、适当增加数量，强化优势，突出特色。三是区域性中心城市要着眼于强化和完善功能，发挥在区域和省域经济社会发展中的服务、辐射和带动作用。四是引导城镇密集区有序发展，合理规划区域内农业、工业、市场、生活、商业、环保、旅游等各类功能区，优化区域产业布局。
近年来，一些地方在推进城镇化中不能统筹兼顾和城乡协调发展。不少地方城镇化的发展存在着两种不良倾向。一是将城镇化的核心定位于城镇现代化，将城镇化过程简单地压缩为城镇建设过程。许多地方对城镇改造提速、规模扩张加快，城镇建设超越发展阶段和现有经济的支撑能力，基础设施建设盲目向高标准看齐，热衷于“建设现代化大都市”。二是城镇化的运行机制主要表现为地方政府推动型，地方政府对城镇化的资源配置发挥着重要作用，对农民增收和农村就业等带来的负面影响重视不够。比如城镇化的资源需求迅速上升，加剧农业和农村资源的流失，削弱了农业的基础地位；在土地使用上违背农民意愿，不能促进人口向城镇有序转移、支持农村面向城镇调整结构，没有形成人口和生产要素在城乡间有序流动的机制；没有科学规划，园地制宜，城镇建设中不切实际，形式主义和盲目攀比严重；城镇化发展中粗放式经营，不走集约式发展道路；经济区域中大中小城市发展不配套，城镇化地区发展失衡比较严重，小城镇在东部地区数量较多，规模较大，发展较快，而在西部地区数量较少，规模过小，发展较慢。
2.城镇经济尚待发展
推进城镇化，必须不断增强城镇的经济实力，提高吸纳农村人口的能力。要立足于城镇功能定位，发挥比较优势，形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济。为此，县域、镇域经济中心的小城市和小城镇，要注重为农业、农村和农民提供各种服务，吸引农业产业化龙头企业和乡镇企业在市区、镇区集中布局。中心城市郊区可适当发展占地少、效益高的外向型、都市型和生态农业，建立优质农产品出口基地，率先推进传统农业向现代农业的转变。中小城市和小城镇要发展有优势的劳动密集型工业和为中心城市配套的工业，积极吸收中心城市转移出来的加工业。处于中心城市周边地区的中小城市和小城镇，要重视围绕大城市的需要，发展休闲服务、住宅和文化娱乐等服务业。中心城市要增强综合服务功能。
我国小城镇发展的历程说明，凡是小城镇形成规模的，都伴随着经济的快速发展。但从全国范围内来看，城镇化建设滞后，已经成为制约经济发展和经济进一步加快增长的重要因素之一。滞后的根本原因是小城镇缺乏产业支撑，经济发展起伏较大，不能形成良性的经济发展循环机制。在城市建设过程中，主要存在以下问题：一是认识上的偏差，将加快城市化误解为加快盖楼速度，将经营城市误解为无节制地卖地；有些地区为了吸引外资，给外商免费赠送土地，造成可耕地的大量损失。二是短期行为突出，形式主义泛滥。由于一些小城镇政府的主要负责人更换频繁，每一任官员都要追求政绩，干几件看得见、摸得着的“形象工程”。三是不切实际，贪大求高，摆花架子。如追求“高层”建筑，以为有高层建筑物就象征现代化了。四是建了一些空城，不是大楼没人住就是进城的人没有生计，由于没有相应的产业发展，进城农民和旧体制遗留下来的矛盾结合在一起，加剧了城市就业的压力。
3.城镇功能还不健全
小城镇发展，必须加强供排水、交通、能源、信息、防灾减灾等基础设施建设，完善社会服务及居住服务功能，必须坚持先规划、后建设的原则。20世纪90年代以来，我国城市建设发展很快，但城镇化的质量仍有待进一步提高，从城市的基础设施来看，我国现有城市的基础设施条件还比较落后，2001年，全部地级及以上城市（不包括辖县）实有铺装道路面积17.77亿平方米，燃气（人工、天然气）供气总量292.19亿立方米，生活用水158.8亿吨，每10万人拥有公交车数量66辆，人均公共绿地面积4.21平方米。此外，城市的教育设施、环境状况、邮电通讯状况、园林绿化、居民小区停车场及防灾减灾机制等都不能适应未来经济发展和城市化的要求。城市地方政府为吸引稀缺生产要素、保护地方产品，存在重复建设、资源大战、贸易壁垒，城市间的产业缺乏合理的分工与协作等问题。城市群内部产业经济一体化和有机联系进展较慢，产业结构雷同仍很严重，并造成了土地等资源的严重浪费，同时使城市规模经济效益难以发挥，城镇公共设施建设和社会服务体系发展滞后。中心城市对进城务工的农民提供求职和用人等方面的就业服务、生活服务，如住房、子女教育、医疗等社会保障方面也都严重短缺。
4.城镇环境需要改善
城镇建设与生态建设相统一、城镇发展与生态环境相协调，是城镇化道路的重要环节。要根据城镇不同地区的功能以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制。但近年来不少地方在城镇化进程中，在基本农田保护区、自然保护区、风景名胜区、水源保护区和行泄洪区，进行不符合保护目的要求的开发建设活动，存在着不少影响经济和社会可持续发展的问题，其中最突出的是土地浪费现象和环境污染问题。如一些城镇盲目扩大规模，铺大摊子，造成大量土地长期闲置，有的城镇缺乏垃圾和生活废水处理设施，给周围群众的生产生活造成了严重影响，由于对生态环境问题重视不够，甚至是掠夺性开发利用资源，以污染破坏生态环境为代价发展经济。城镇人均住房水平比较低，城镇流动人口的居住环境问题突出，城镇建设形态千篇一律，影响了城镇的总体景观，大大降低了城镇固有的人居环境价值。有的地方随着城镇化进程的加快，更多的是“大迁大拆”，历史文化名城保护与城市建设的矛盾比较尖锐。不少历史文化名城遭到严重破坏，大规模毁坏历史文化遗产的事件时有发生。城市可持续发展的核心是处理好当前与长远、局部与整体的关系，处理好社会经济发展与人和自然的关系。近些年来，由于急功近利等原因，关系到投资环境、生产生活环境改善，以及卫生、污水处理和垃圾处理等多年才能见效的环境工程、生态建设被忽视了，关系到长远发展目标和制度建设的基础性工作被放弃了。上述这些情况严重影响了城镇化发展。
5.城镇管理应当加强
目前许多城镇政府部门重建设、轻管理的倾向比较严重，缺乏对城镇建设和发展的有效调控和指导，城镇规划实施机制和监督检查机制不健全，规划编制水平不高或者城镇规划缺乏法制依据，难以保证城镇规划的有效实施。而且制约城镇化发展的制度性障碍依然不少，如户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地使用权制度等，这些制度妨碍了城市要素的空间集聚，阻碍了城镇化进程中人口流动加快的趋势。地方政府应是城市管理体制的改革者，当前城市建设中的问题，如低水平重复建设，盲目扩张城镇规模，滥占土地，不切实际地搞大广场、大马路，修建办公楼，表面原因是管理者缺乏规划意识，深层次原因是管理体制落后，追求短期行为，重发展、轻改革，重建设、轻规划，重投资、轻管理的结果。
二、加快我国城镇化发展的对策建议
世界城镇化进程实质上是工业化、城镇化和现代化的一体化进程。世界经验表明，当一个国家的城市化水平达到30％时，城市化速度要加快上升。综合分析我国城镇化现状、经济发展和工业化水平及发展趋势，我国已经进入城镇化加速发展的阶段。当前和未来，是全面推进有中国特色城镇化道路的关键时期，在这个过程中，要通过创新体制，调整政策，强化措施，创造城镇化协调有序发展的环境和机制。
1.改革流动人口迁徙政策，进一步放开户籍管理制度
城镇化过程存在的严重阻碍是户籍制度。农村富余劳动力虽然进城工作了，但户口却不能进城，被称为流动人口。流动人口对所在的城市没有归属感，产生了不少的经济、社会问题，延缓了城镇化进程。近几年来，我国城镇全面实施城乡户籍管理制度改革，放宽了城镇化发展急需的各类专业人才进城落户的条件，有些地方还推行了投资、买房可落户的政策，确立了以居住地和就业为原则，实行以合法固定住所、稳定职业或生活来源为落户基本条件的户口准迁制度，从而降低农民城镇化的成本，减少了社会不稳定因素。根据目前城镇化发展要求，可根据当地经济社会发展的需要及综合承受能力，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，调整和完善城市户口迁移政策。
2.探索建立对农民工和流动人员的社会保障政策
从经济增长角度看，已经进城和将来可能进城的农民由于劳动力成本低廉，成为维持稳定增长不可缺少的重要因素。虽然从总量上讲，城里就业压力在增大，但压力并非来自农民。目前应当尽快形成完善的市场机制，来调节劳动力供求，通过人才劳务市场和就业培训、职业介绍、鼓励自谋职业、失业救济等方式促进劳动力的合理流动。只要能够降低成本，增加效益，促进经济增长，都应该鼓励低成本地吸纳各种途径的就业人员。只有靠低成本发展起来的经济增长，才可能为政府解决城市社会保障制度创造条件。因此应当转变决策观念，将农民看作结构调整的积极力量，坚持用行之有效的城乡协调发展的思路来解决城市就业与再就业问题，千方百计促进经济增长。目前，较高标准的社会保障体制存在的问题是，一方面社保资金不足，缺口较大；另一方面竭泽而渔，加重企业和个人负担；同时又将农民工排斥在外。这实际上进一步增加了解决就业的难度，使得企业不敢多雇人特别是不敢雇农民工。因此可以考虑设置一个最低安全保障，这个保障既是城市失业人口的救济线，又应是农民进入的门槛，它是保持劳动力市场活力的平衡器，以妥善解决市场上劳动资源供给和消费问题。
3.完善城市土地管理体制，健全土地市场机制
土地是城镇的最大资产和城镇化最重要的资金来源。价值巨大的地产，既是城镇化的产物，又是城镇化的主要资金来源。投入城镇建设的资金，除了通过设施经营直接回收和通过增加城镇税收间接回收的部分之外，其余部分都应当从城镇土地升值中取得补偿。目前房地产业不规范，与城市土地制度不合理密切相关。要使房地产业成为城市经济的强有力的增长点，必须理顺土地制度、政府财政和投融资体制以及房地产开发之间的关系。其中，应大幅度增加土地有偿使用在土地市场中的比重，增加透明度，让市场供求关系决定土地使用价格。城市土地制度运转合理，有利于进一步启动城市住房消费，培育新的经济增长点。按既有利于保护耕地、节约土地，又有利于促进城镇化的原则，妥善解决城镇建设用地的供需矛盾，在逐步缩小农村居民点建设用地总规模的同时，适度扩大城镇新增建设用地规模，进一步加强土地利用规划管理，通过完善供给制约和需求引导相结合的供地机制，优化区域土地利用结构。调整城镇内用地结构，增加居住、道路、绿化和公用设施用地，减少工业和仓储用地。逐步健全土地市场机制，规范城镇土地市场，提高土地使用权出让中招标和拍卖的比例，完善城镇基准地价评估和定期发布制度。强化耕地保护的经济机制，提高耕地占用成本，引导城镇建设利用非耕地资源和挖掘现有用地潜力。逐步完善土地的租、税、费，以及土地置换、农村宅基地管理、乡镇企业用地、集体土地流转管理和开发区用地管理等方面的政策。
4.完善劳动力市场，规范用工制度，加强劳动力岗位培训
坚持城乡统筹就业的改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。在鼓励农村富余劳动力就地转移的同时，积极引导农村富余劳动力跨地区流动就业。政府部门要做好服务，通过提供供求信息等多种方式避免农村劳动力的盲目流动。要改革城乡分割的就业制度，取消各地区针对农民和外地人口制定的限制性就业政策。失地农民是我国城市化进程中出现的新问题。绍兴县是浙江省的经济大县，失地农民有17万，其中劳动力就有10万，这部分农村劳动力有力气而无技术，就业机会少，因此成为当地的一个人口包袱。一边是人口包袱，一边是劳动力紧缺，如何解决这个矛盾？该县果断决定，对失地农民进行培训，化人口包袱为人力资源优势，解决他们的就业问题。失地农民的就业培训采用的是“学校出菜单，企业下订单，政府来买单”的方法，即首先对当地企业的用工需求进行调查，然后根据各工种的需求由学校开出培训菜单，由农民自由选择；企业则根据需要，向学校下订单，包括招工数量、岗位要求、工资待遇等，企业与学校签订定向培训就业协议书；失地农民的培训费由政府承担。这种办法有利于提高农民素质，增加农民在劳动力市场上求职的竞争力。
5.改革和完善投融资政策，拓宽城镇基础设施投融资渠道
进一步深化改革，充分发挥各级政府财政性资金的导向作用，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局。合理界定政府投资范围，加大对公益性基础设施和公共设施的投入。改革和完善城镇财税体制，逐步建立城镇建设资金保障体系。深化城镇基础设施投融资体制改革，鼓励各种社会资金投资建设和经营城镇基础设施，探索特许权经营、BOT等方式。积极吸引外资按有关政策参与城镇建设。改革城镇供水、供气、供热、环卫、公交等的价格形成机制，逐步实行企事分离，形成投资、经营、回收的良性循环。用开放的观念解决城镇化资金问题，将城市基础设施建设向民间投资开放。城市化要和产业化联动。温州小城镇建设的成功经验表明：凡是小城镇建设搞得好的地方，大体都有一两个主导产业作为支撑。如柳市镇是闻名全国的低压电器生产基地，市场份额约占全国市场的1/3；桥头镇的钮扣系列产品占全国销量的60％；龙港镇的支柱产业是印刷业，目前已成为华东最大的制版中心。
6.改革城市管理体制，制定新型的城市发展政策
城市发展和建设要以提升就业机会为主要目标。开放城乡劳动力市场，要为劳动密集型产业投资提供宽松的政策环境，建立促进城市市民就业培训机制。加快城市基础设施建设的市场化进程。政府应逐步放开对有收益的公共基础设施的垄断，促进多元化的投资主体进入。应逐步建立基础设施有偿服务的合理价格机制，通过基础设施的价格浮动政策调节城市短缺公共资源的分配，合理配置资源。在城市化发展中，将催生一个新事物，即城市运营商，它是指那些承政府之上、启市场之下的土地开发商，类似国外的土地整治商。它的出现，解决了政府和市场两方面的问题，它在吃透政府宏观意图的前提下，充分运用市场化的机制和手段，通过开发成片大面积的土地来带动城市和区域经济的发展。城市化，“市”是核心，但前提是“城镇”化，要先解决农民第一步转移问题，在原有基础上建镇，聚镇。加速城市化，要求在镇的基础上必须大力培育市场，先有市后有城，以城促市，依城兴市。这样，大中小城市和小城镇才能发展起来。
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