论民生财政，本文主要内容关键词为：民生论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于自由、民主、平等这些基本价值，已在全球达成共识。作为一种中国式表达，“民生”也是与之并列的基本价值。尽管在国际语境中没有“民生”这个词，但《联合国千年发展目标》事实上已经表达了关于民生价值的全球共识。建立在这个基础上的民生财政不是空泛的口号，而是财政理念的转折性变化：从以财富的生产为逻辑起点，转向以财富的支配使用为逻辑起点。这改变了自古典经济学以来形成的注重财富生产，而忽视财富使用的传统观念。民生财政的职能超越了经济领域，同时涵盖了社会领域和人类发展领域。与隶属于经济学的传统的“物本财政”相比，超越于经济学的民生财政是“人本财政”。
转向以人为本，这是一个时代价值取向的转变。这体现在作为人类理性工具的公共财政方面，那就是“民生财政”。它从一个概念日渐变为中国的现实，已开始扎根于经济社会发展之中，逐渐融于政府的决策理念之中，不断纳入深化改革的视野之中，也相应的体现在一组组数据之中。民生财政应该不再是一个口号，而是一种新理念、一种有别于传统的集体行动和一种面向未来的制度安排。“民生财政”这个概念的提出决不是字面上的“民生+财政”，而是根植于深刻的历史和现实当中。
一、民生是一个永恒的主题
从字面意思看，“民生”就是指人民物质文化生活的一种状态，其主体是两个层面的，一是集合或整体意义上的“人民”或“国民”；二是个体意义上的每一个社会成员或自然人。从这两个层次来看，民生的改善和保障既是指宏观的总体人，即全体国民，也是指微观的一个个特定群体及其个人。民生的客体对象包括生活水平、生活内容、生活差距和生活安全等等，包含了从“温饱”到“福利”的丰富内涵。而其具体形态在不同的国家和不同时期是不同的。
(一)民生是中国语境下的独立基本价值。
民生是中国当今社会各界普遍关注的重大公共性问题，放在中国改革开放30年取得巨大成就的这个大背景下来看，民生的社会价值，丝毫不亚于自由、民主、平等、博爱这些理念。人类社会进入21世纪，任何现代国家是离不开这些理念的，没有这些理念的导引，国家这艘航船就会触礁而沉没。民生的理念是人类文明发展成果的一种中国式表达，是在融合了本土的“温饱观”和西方的“福利观”基础上形成的一种新价值观。尽管，民生的内涵一定程度上包含在自由、平等、博爱这些公认的基本价值之中①，但民生作为一种基本价值的独立表达，对发展中国家来说具有特别的意义②，是保障基本人权——生存权和发展权的社会价值基础。
作为一个发展中的人口大国，作为取得举世瞩目经济成就、正在崛起的新兴市场经济国家，中国走了一条独特的发展道路，那就是从解决吃饭问题入手，从最基本的民生问题抓起。上个世纪80年代初期的农村改革，只几年的工夫，就一举解决了当时10亿人口的吃饭问题。经济的快速发展，使贫困人口迅速减少。从民生的基本问题切入，是中国持续增长30年，并成为世界第四大经济体的秘诀所在。这与中国的最大邻居俄罗斯相比，显然是一条具有浓厚中国特色的改革发展之路。那时尽管没有提“民生”，但却是实实在在关注和重视民生，并以此作为改革开放的战略突破口。如果说要总结中国改革开放30年的成功经验，我觉得，这是最重要的一条。可惜的是，在后来的快速增长中，这一条并没有始终坚持③，渐渐地陷入到了为CDP而GDP的异化增长状况，这才有了今天对民生问题的深切关注。
从30年的时间跨度来观察，对民生的认识不只是现在才有。进一步考察，从100年的时间跨度来看，革命先行者孙中山曾提出了民生、民主和民权的三民主义思想，并就民生的内涵，依据当时中国的实际状况，他界定为朴素的食、衣、住、行四要素。从千年的时间跨度来回溯，古代圣贤都十分看重民生，“民为贵，社稷次之，君为轻”④的民本理念流传至今。孟子曰：“谷与鱼鳖不可胜鱼，材木不可胜用，是使民养生丧死无憾也。养生丧死无憾，王道之始也。五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣。百亩之田，勿夺其时。数口之家可以无饥矣。谨庠序之教，申以孝悌之义，颁白者不负戴于道路矣。七十者衣帛食肉，黎民不饥不寒，然而不王者，未之有也。”⑤这就是两千年之前，在社会生产力极其落后条件下的民生阐释。从中不难发现，关注和重视民生，不是一时的口号，而是永恒的具有独立意义的基本价值主题。
(二)民生是普世的基本价值。
从世界范围来看，民生作为一种价值观逐渐凸现并形成共识。2000年9月联合国千年首脑会议发布了《联合国千年宣言》，制定了《千年发展目标》。在新千年开始之际举行的千年首脑会议，作为联合国的第55届会议，具有鲜明的划时代特征，那就是把基本民生问题置于会议的核心。虽然在《联合国千年宣言》中对自由、平等、人权、善政、民主等问题做出了广泛的承诺，但核心是8项千年发展目标。这些目标是：一是消灭极端贫困和饥饿；二是普及小学教育；三是促进两性平等并赋予妇女权利；四是降低儿童死亡率；五是改善产妇保健；六是与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；七是确保环境的可持续能力；八是全球合作促进发展⑥。依据这些目标，联合国制定了具体的数量指标，以便跟踪、记录和监测这些目标任务的完成情况。放在中国的语境下，千年发展目标多数都是被我们称之为民生的问题，针对这些问题，192个成员国承诺采取各种有力措施，在2015年之前实现上述目标。从这项开始于2000年的全球行动可以看出，民生作为基本价值理念实际上已经具有独立表达的雏形，只是在国际语境中还没有形成“民生”这样一个概念来表达而已。这标志着民生理念事实上已经达成全球共识，并不再附庸于自由、平等、民主等基本价值理念。
如果对民生有了这样一种基于历史和现实的认识，那么，就不会觉得“民生”是一个心血来潮的政治口号，而是与自由、民主、平等、博爱一样具有普世价值的理念，而且，这个理念是从中国的历史发展中总结出来的，也是经中国30年来的改革发展历程所验证的普适法则。什么时候重视民生，经济社会发展就会比较顺利；什么时候忽视了民生，经济社会发展就会遇到障碍，甚至发生危机。放眼世界，凡是那些追求自由、民主与民生问题成堆的国家，都没有取得成功，甚至陷入了泥潭而停滞不前；凡是从民生出发，以此为基础来推进自由和民主的国家，都渐渐地实现了现代化。那些标榜自由、民主的西方发达国家，实际上无一不是在有意或无意地重视和关注民生的基础上前进的。北欧的福利国家，如果换一个说法，实际上就是进入高级阶段的“民生国家”；西方广为流行的福利经济学⑦，也可以翻译为“民生经济学”，是对民生的另一种诠释和表达。只不过这些东西是在西方历史与文化的土壤中形成的，并在经历了大小经济社会危机和革命性的转折之后，逐渐构建了保障民生的制度和机制，这样也才有了资本主义今天的繁荣。对于中国这样一个正在全面建设小康社会的发展中大国来说，民生是经济社会进步和发展的逻辑起点，也是自由、平等、民主的前提和基础。
但从民生的终极价值来说，自由、平等、民主也不过是手段，只有“工具价值”，最终都必须服务于民生和有利于民生。在这个意义上，民生涵盖了自由、平等和民主，或者说这些东西本身就是民生的内容。自由也好，平等也罢，最终都必须是指向民生，即人的生存和发展状态，包括健康素质、知识素养、道德伦理、环境友好、社会和谐等等。要不然，皆是空谈。就此而言，民生既是经济、社会、政治发展的逻辑起点，也是它们发展的逻辑终点。
二、民生是国家财政的普照之光
(一)民生财政是“人本财政”。
中国对民生的认识，不是靠理论来阐述和传播的，而是依靠实践来定义的。“民生财政”自然也是竖立在坚实的实践基础之上。
实行市场化改革，推行市场经济是中国的一个前所未有的伟大实践，中国经济的市场化程度已经取得了长足的发展，市场经济体系基本形成。但西方国家的实践告诉我们，市场经济带来了更多的经济自由，但不可避免地会导致经济不平等⑧。这既有财富、收入的不平等，也有消费的不平等。西方200年的市场经济发展史表明，财富和收入的不平等是无法消除的，而且其差距仍在拉大。经济合作与发展组织2007年出版的《OECD Employment Outlook 2007》 这份报告指出：过去10年中，在有数据的19个OECD成员国中有16个的收入差距扩大。其中，工资收入占国民收入的比例也从1980年开始不断下降，欧盟15国和美国都是如此⑨。根据美国官方数据，2007年财政年度，美国领取食品券的人数达到2650万；国会预算局预测，从2008年10月开始的财政年度，领取食品券的人数将达到2800万人，差不多占美国3亿人口的10％。这将是上世纪60年代以来实行食品援助计划以来人数最多的一年。⑩政府这只有形的手可以阻止财富差距、收入差距的迅速扩大，但无法逆转。政府能做的就是利用公共权力汲取公共资源，以此来为社会大众提供平等的公共服务，通过建立食品、失业、养老、医疗、教育等社会保障体系来提供公共消费，从而缩小社会成员之间的消费差距，包括食品消费的差距和教育、保健等方面的差距，从而使每一个社会成员都可以获得：一是基本生存条件；二是基本能力。而基本能力的平等有助于起点、过程和结果的平等。政府运用财政手段进行这样的干预，以推进人类发展，那也就可以说，政府实行的是民生财政。
从这里可以看出，民生财政不只是保障基本消费——吃得饱饭、看得起病、上得起学的财政，还应是防范社会差距过大，保障社会公平、正义的财政，也是促进人的发展，普遍提升国民素质和能力的财政。由此进一步扩展一下，也可以说，民生财政是“人本财政”而与以物为本位的“物本财政”相区分。
(二)“民生支出”不等于民生财政。
在短缺的条件下，扩大生产，发展经济，那自然是解决民生问题的基础。因此，可以说，短缺经济条件下的“建设财政”，等价于民生财政。但随着物质产品的不断丰裕，如果政府仍是一味地着眼于扩大生产，增加GDP，那这样条件下的“建设财政”就不再等价于民生财政，而是失去了终极目标的为生产而生产的财政。在这个意义上，民生财政是始终关注终极目标的财政，即以人为本，促进每一个社会成员全面发展，实现社会公平正义的财政。换用经济学的语言，民生财政应当是这样的财政：即促进经济增长基础上的国民消费水平(率)提高，防范消费差距过大，推进基本消费(11)平等化，增加社会总福利，提高社会幸福指数的财政。不论用什么概念或提法来表达，只要是始终关注社会的终极目标，那就是民生财政；否则，只要是偏离了终极目标，就不是民生财政。从当前的政府施政理念来看，没有把关注和重视民生视为化解经济社会矛盾的政治工具和政治策略，而是视为经济社会发展的终极目标。科学发展观的核心就是把自身当成目标的已经异化了的增长，转变为民生导向的增长，即以人为本的发展。政府的这种理念注入财政这个手段之中，财政的内涵也就发生了深刻的变化，民生就成为财政的普照之光。
在民生这个普照之光的映射下，财政的转型就发生了整体性的变化。从理念、目标，到体制、机制，再到管理，都应当有一个质的变化，而不是仅仅体现在某些科目上增加了一些财政投入。正是有了民生这个基本价值理念的指引，政府支出结构才有较大的调整和变化，才有对当前重点领域投入的增加。但对民生财政的认识并不是整齐划一的，也不是一步到位的。现在，仍有不少文章和媒体报道把扩大教育、医疗、社保等方面的支出说成是“民生支出”而大加赞扬。其实，这是一种肤浅的认识，是对民生财政的误读，在逻辑上割裂了民生财政。说财政支出的多少比例用于民生，是为显示关注和重视民生，有的地方说40％的支出用于民生，有的说是70％，还有的说达到90％，这种种说法映衬出不少地方对“民生财政”的认识是机械的、数字化的和片面的。若政府财政支出只有一部分是用于民生的，那另一部分支出又是作何用途呢?若政府财政的另一部分支出不是服务于民生，与民生无关，甚至与民生相悖，那还是“民生财政”吗?还是以人为本的财政吗?进一步问，即使是增加了教育、医疗和社保方面的投入，就变成了民生财政吗?答案是：不一定。若是这些投入不能缩小差距，推动社会公平正义，那这方面的投入无论怎样增加，结果依然不是民生财政。再进一步，如果医疗卫生、教育等重点领域的投入，没有转化为大众健康素质、文化素质和生活条件的改善，没有转化为民众基本能力的普遍提高，那也不是民生财政。
可见，如果民生的理念没有贯穿到政策目标、财政决策、财政改革和财政管理之中，那所谓“民生支出”的扩大只不过是另一种政绩工程，当成了一时的“送礼”，那是把民生当成了手段和工具。
其实，整个财政才是真正的“工具”，是保障和改善民生的永久性工具，政府花的每一分钱都应当是服务于民生，有利于民生，体现以人为本的终极价值理念。花钱的方式可以不同，支出用途可以有别，在不同的时期，也可以有不同的支出重点，但最终都要回归到民生上来。例如，降低行政成本，也要围绕民生来做文章。不能把其中应当承担的成本转嫁给民众。有的地方在乡镇机构改革中就出现了这样的情况，算“财政账”，减少了支出，效果很好；算“社会账”，老百姓的成本增加了，办事情变得不方便了，政府公共服务的可及性降低了。这样的精简机构和降低行政成本，实际上是以增加老百姓隐性负担为前提的，反而有损民生。政府支出或是扩大，或是节减，都不能只算“财政账”，还要算“社会账”；不能只是着眼当前，而且还要看是否有利于民生的长期改善和长期保障。否则，政府的任何一项支出，支持经济发展也好，用于教育、卫生也好，都可能会迷失自身的目标而陷于盲目的状态——知其然，不知其所以然。如果把民生当作一种时尚标签来到处贴，那远不是真正的“民生财政”。
三、民生财政的基本职能
(一)民生与消费。
作为一个公共性问题，民生通常被解读为社会建设的内容，从权威性的高层讲话和文献即可看出这一点。温家宝总理在2007年春节团拜会上的讲话中指出：“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”，是人民政府的基本职责。党的十七大报告明确指出：“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”。在2008年元旦前夕的新年贺词中，胡锦涛总书记再次强调：“继续以改善民生为重点，加强社会建设，努力使全体人民学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，促进社会和谐”。其实，民生并不与经济发展相对立，而是内在于社会再生产过程之中。民生的实质是对财富的消费，包括物质产品(劳务)的消费以及非物质文化产品的消费。离开消费，无所谓民生。而消费既是增长(生产)的目的，又是增长的动力。按照眼下流行的理论，消费需求构成社会总需求的重要组成部分，是拉动经济增长的三驾马车之一。就此而言，民生与经济增长具有内在联系。从历史上看，当消费严重不足的时候，就会导致经济危机。1929～1933年资本主义世界发生的那场经济危机使资本主义经济体系受到沉重打击。究其实质，那场经济危机其实是由民生危机导致的。而化解那场危机的办法，如美国的罗斯福新政，首先就是从改善民生入手的，如救济穷人、促进就业、增加收入等，即扩大消费，进而渐渐地使经济走出萧条。自此之后，西方国家普遍地建立了包括失业、医疗、养老等方面的社会保障体系和公共服务体系，从制度上来保障和改善民生，亦即使社会大众的消费不至于因收入、财产的差距而过分悬殊。也许正是这种西方式的民生导向，才使得西方资本主义经济体系再也没有发生过1929年那样的全面经济危机。
(二)民生财政的职能。
从消费的视角来观察，民生是以消费为载体的，进而可以推论出民生财政的职能。综合起来看，民生财政应具有三项职能：
1.促进消费水平与生产力水平相适应，或者说使消费与生产达到一种均衡。衡量消费水平的指标通常有国民消费率、非生产投资率(12)。国民消费率又可以分解为私人(居民)消费率和公共(政府)消费率。全社会最终用于消费的支出水平在一定程度上可以反映一定时期的人民生活水平。如果消费水平和生产力水平总是自动地达到某种均衡，则这项职能就可以交给市场来解决。问题是市场无法做到这一点，在现实中，生产系统总是存在脱离消费而自我繁殖、扩张的倾向，直到危机到来而进行强制性的调整。
2.控制消费的差距，推进基本消费平等化。消费差距可用相对差距和绝对差距来衡量。过大的消费差距往往是导致消费率过低的重要原因，因此，通过控制消费差距有助于消费总水平的提高，尤其是公共消费对此具有直接的作用。基本消费的平等化首先是使每一个人免于饥饿；其次是使每一个人识字，获得基本的文化知识；再次是使每一个人有地方去看病，并看得起病；此外，使每一个家庭都有基本住房，如此等等。这些都是基本消费的内容，应当人人享有。从前面谈到的联合国千年发展目标来看，这些内容都被包含了。
3.化解消费风险。这不只是消费对象的风险，如食品、药品、用品的风险，更重要的是消费行为过程的风险。消费风险有可获得性风险，即买不起的风险，如食品、教育、保健；可及性风险，即有钱也买不来的风险，如良好的环境、清新的空气和洁净的水。在这里，私人消费风险不仅包括了消费对象物的短缺风险及其安全风险，也包括了私人消费能力不足的风险。在市场经济社会，这些消费风险仅仅依靠个人和家庭是难以化解的，往往离不开政府兜底，即承担边际风险。此时，政府是消费风险的最后承担者。
民生财政履行的上述三项职能都是公共性问题，实质都是着眼于化解消费率、消费差距以及私人消费风险所引致的公共风险。消费率偏高或偏低、消费差距过大或过小、消费不安全都会导致民生状况恶化，引发公共风险和公共危机。至于引致什么样的公共风险，则取决于问题的表现。若是主要在消费率方面，例如消费总水平过低，往往表现为消费需求不足，则易于引致经济领域的公共风险，如经济失衡、失稳，甚至转化为经济危机。若主要表现在消费差距方面，则易于引致社会领域的公共风险，如社会分化、阶层对立、共识破裂，积累到一定程度就会转化为现实的社会危机。若主要是表现在私人消费行为风险方面，则易于引致人类发展领域(13)的公共风险，如营养不良(饥饿)、大众健康水平、文化素质和基本能力未能提高，预期人均寿命增长缓慢或缩短等等，甚至可以演变成人类发展危机。而民生财政的职能就是要为化解和防范上述这些公共风险和公共危机提供财力支撑。
不难看出，民生财政的职能超越了经济领域，而同时涵盖了经济、社会和人类发展三个方面，这比仅仅从经济学角度来阐释的财政职能无疑地扩展了。这主要是由观察视角的变化而导致的。隶属于经济学的财政主要是从生产的角度来阐释其职能的，着眼于资源配置和GDP增长，即如何做大蛋糕；而民生财政主要是从消费的角度来阐释其职能的，着眼于人的基本生存条件和基本能力的获得，即如何享用蛋糕。以短期、静态和机械的观点来看，财富的生产和财富的消费是对立的，前者排斥后者；但若以长期、动态和有机的视角来分析，二者是统一的，互为条件，相互推进。民生财政的职能是以财富如何消费为逻辑基础的，当然也与财富的生产密切相关，但是作为实现目的的手段来看待的，其出发点和落脚点自然是“人”；而隶属于经济学的财政职能是以财富如何生产为逻辑基础的，其出发点和落脚点自然是“物”，尽管其中涉及消费问题，但不过是作为生产的手段或动力而言的。
(三)市场经济内生的矛盾。
在市场经济条件下，买与卖在时空上脱节了，信息不对称产生的盲目性由此产生，从而埋下了危机的种子。若以宏观视角，从整个社会再生产过程来观察，这种买与卖的脱节就转化为生产与消费的相互脱节(14)。从社会再生产过程的四个环节来看，生产与消费的相互脱节是由“分配”这个环节来充当媒介的，表面上看，矛盾似乎集中在分配上。其实，马克思对资本主义初期市场经济的深刻分析已经告诉我们，分配关系是生产关系的反面，生产要素的分配决定了生产成果的分配(15)。如何分配，一开始就是由生产过程中的资本关系决定了的。因此，生产与消费相互脱节成为市场经济下永恒存在的公共风险。即使有一个完善的市场制度，也总是需要政府去防范和化解。
究其原因，是市场经济社会内在的三大矛盾导致的：
1.经济自由与经济平等的矛盾。市场机制发挥作用的前提是经济自由，各个经济主体可以自主地参与市场交易，生产者、投资者和消费者都可以在不违反共同规则的前提下自己说了算。就此而言，市场经济与自然经济是等价的。但这种由经济自由带来的竞争，总是处于不平等的状态，而且经济自由程度越高，不平等的程度也就越大。这种不平等包括起点、过程和结果。如在资本主义初期，经济自由化的程度很高，甚至允许奴隶贸易，实行丛林法则，弱肉强食。经济竞争的丛林法则一方面促进了当时的工业化，生产力大大发展了，但另一方面带来的是严重的经济不平等，使社会多数人陷入悲惨生活的境地，消费严重不足。19—20世纪世界范围内广泛兴起的革命运动，与这种严重的经济不平等是紧密联系在一起的。在不同的发展阶段，经济自由与经济平等的矛盾有不同的表现形式。现代资本主义市场经济受到了政府多方面的干预，例如，反垄断(16)，对中小企业给予扶持，经济自由程度自然受到了更多的限制。这在一定程度上改善了经济不平等状况，避免了生产与消费的严重脱节。在我国的市场化过程中，这对矛盾依然存在，只不过表现形式发生了变化。如何既进一步推进市场化，也就是扩大经济自由，而同时又防止经济不平等的扩大，是摆在我国市场化改革中的一道难题。要缓解这种不平等，某些方面的经济自由就必然会受到一定程度的限制。(17)
2.资本与劳动的矛盾。马克思在《资本论》中对此做了深刻阐述。市场经济是资本“说了算”的经济，资本与劳动处于不对称的地位。搞市场经济，需要树立资本的权威，作为生产要素，劳动是从属于资本的。也可以说，市场经济就是资本经济；否定了资本，也就否定了市场经济。在市场经济下，在生产过程中处于支配地位的资本，其影响同样延续到了初次分配过程和私人消费过程。在劳动与资本之间，初次分配的天平总是会向资本一端倾斜，私人消费也总是会向资本拥有者倾斜。也就是说，在市场决定的初次分配中，“马太效应”无法避免，只拥有劳动力的劳动者总是处于不利的地位，劳动者的财产和收入在整个社会分配中的比重总是存在下滑的趋势，尽管在某些时候可能上升。这样，占人口多数的劳动者的消费，与一定时期的生产力水平相比较总是处于相对不足的状况。在对资本缺乏约束的资本主义早期，劳动与资本之间的分配是极度倾斜的，甚至导致了两大集团的对立，即资产阶级与工人阶级的尖锐矛盾。1842年恩格斯发表的《英国工人阶级的状况》一书对此作了全面深入的分析，揭示了当时资本支配下的工人阶级生活状况以及由此带来的经济、社会矛盾和冲突。
只要是实行市场经济，我国也不例外，上述矛盾就必然存在，是无法绕开和回避的。我国自上世纪全面推进经济的市场化以来，劳动与资本之间的矛盾不断累积和加剧，劳资关系紧张，利润侵蚀工资，“两个比重”(18)下降，国民消费率不断下滑，其实就是劳动与资本之间的矛盾在我国特定条件下的表现。
3.微观个体与社会整体之间的矛盾。斯密看到了微观个体的自利行为对整个社会带来的好处，其中蕴含着一种人人主观为自己(追逐利润)、客观为社会(促进社会生产力)的财富增长机制，这种机制被称为“看不见的手”。这奠定了现代经济学的逻辑前提：自利的经济人假设。但他没有发现经济人自利行为所产生的内部性和外部性影响，包括正面的影响和负面的影响，而且这种影响随着社会分工的深化和工业化程度的提高而不断加深和扩大，尤其在资源、环境、气候方面最为显著。也许是因为在斯密的那个时代，内部性和外部性问题并不严重，因而可以忽略不计。人类历史进化到现阶段，内部性和外部性问题就变得极其重要。从马歇尔、庇古，到科斯，都在探讨解决外部性问题的办法，但至今也没有找到满意的解决办法。科斯主张用界定产权的办法来解决，但恰恰是产权的界定同时带来了另外的问题。产权的界定不是一劳永逸和固定不变的，实际上是一个动态过程。这包括两个方面：一是产权的边界是变化的；二是产权的再界定，也就是对于已经界定了的产权重新界定。在市场竞争中，微观主体通过产权界定的变化产生两种行为倾向：一是收益内部化(19)；二是成本外部化。而另外两种行为是尽量回避的：一是收益外部化；二是成本内部化。从微观视角来观察，前面两种行为是互补的，可以扩大微观主体的利益，提高利润率；而后面两种行为是有损于其自身利益的。从全社会来看，收益内部化和成本外部化将会导致社会收益的减少和社会成本的增加，于整个社会是不利的。例如把绿地变为厂房，社会收益减少，企业收益增加；工业污水废气的自然排放，社会成本扩大，企业成本减少。再如技术的发展也是如此，有不少技术能大大提高生产力和利润率，却不利于人类自身的安全(20)。食品生产技术的发展最为典型。这种状况若不加以约束，就会导致人类自身发展的危机。
在市场经济下，收益内部化和成本外部化的行为倾向是内生的，无法消除。也就是说，在市场经济社会，微观个体与社会整体之间的经济矛盾是永恒的。问题的关键不在于消灭这两种倾向，而在于通过政府干预，如通过法律的强制、培养微观主体的社会责任感、道德约束等方式来减缓二者之间的冲突，从而减少财富生产过程对社会、对人类自身带来的风险和危机。
上述三个矛盾在市场经济的自然状态下会产生异化，即会导致财富的生产和财富的消费相互异化。在经济上表现为生产与消费脱节，生产系统脱离消费而自我膨胀，如生产能力全面过剩，消费需求不足。在外需充分的情况下，这种生产的自我膨胀将会持续到外需饱和的状态。在社会层面，这种异化表现为生产与消费的对立，即生产不利于消费，甚至对消费产生危害。现代社会的生产体系对消费产生的危害(21)不是在缩小，而是在不断扩大。也就是说，现代社会的消费是在不安全的条件下扩大的。显然，这蕴涵着经济、社会与人类发展的公共风险和公共危机。民生财政的职能就是由这些公共风险和危机而催生出来的。
四、当前民生财政的政策重点
(一)民生财政的一般政策目标。
政策是为履行职能服务的。若是按照现在的流行说法，财政政策目标包括了诸如促进增长和就业、稳定经济、调节分配、提升公共服务等内容。从民生财政职能的角度来看，其政策目标可以概括为三类：
1.促进消费增长。在倾向于财富生产的政策视野中，消费的增长是经常被忽略的。尽管经济学中也研究消费，但从来不是重点，往往是当出现危机的时候才想起了消费。我国1998年经济衰退的时候，提出了扩大内需的战略，采取了扩大消费的各种措施。但只要GDP增长趋好，消费就会被搁在一边，而不管生产的扩大是如何实现的。消费总是经常被视为扩大生产的手段，因而促进消费增长通常不在传统的财政视野之中。而对于注重民生的财政来说，就不能不关注消费。消费的增长毫无疑义地取决于GDP的增长，但GDP的增长不会自动地带来消费的增长，这不是依靠市场所能解决的问题。消费包括两部分：私人(居民)消费和公共(政府)消费，在现代社会，后者在总消费中所占的比重在不断提高。公共消费既可以直接带动消费增长，也能通过带动私人消费增长而间接促进总消费增长。
与以物质资本为核心的市场经济初期不同，现代经济的增长离不开物质资本，更依赖于人力资本、知识资本、社会资本(22)和良好的社会管理系统，而后面这些都来自于消费的生产。因此，在现代社会，促进消费的增长并非仅仅是促进财富消耗的增加，而同时也是培育可持续发展的“核心资本”。从长期看，促进消费增长比GDP增长更重要，更具有可持续性。
2.调节消费差距。调节分配差距一直是传统财政理论的重要内容，这与自古典经济学以来寄希望于通过分配来改良资本主义制度的愿望密切相关。经济不平等体现在财产、收入和消费三个方面的差距，若不深究，这三方面的差距大同小异。其实，这三方面的差距具有实质性的区别。财产差距包括了动产和不动产等消费资料方面的差距，以及厂房、设备等实质资产和股票、债券等金融资产方面的差距，除非回到小商品经济时代，或实行全面的公有制经济，否则，财产差距无法缩小，而且，随着市场经济发展，这种差距仍会扩大。收入差距包括了劳动收入的差距和财产性收入的差距。显然，在财产差距无法缩小的情况下，财产性收入的差距也是无法缩小的。即使是劳动收入，由于劳动复杂性程度和所含知识、技术含量的不同，劳动收入的差距也在不断扩大(23)。不论其扩大是否合理，至少与按劳分配原则并不相悖。财产的差距和收入的差距是在市场竞争中形成的，面对财产、收入差距不断扩大的全球性趋势，各国政府都运用税收手段进行调节，如遗产税、个人所得税，但无法逆转，甚至反而刺激了在初次分配中财产、收入差距的快速扩大。因此，以财产、收入的差距作为政策调节目标实际上是不适当的。在这里，也许政府和公众都存在一种“税收幻觉”，只要这样去做了就得到一种满足，以为可以更加公平。
其实，以财产、收入的差距为调节对象，仍只是一个手段，最终必须落实到缩小消费差距上来，否则，这种公平没有意义。但问题是财产、收入差距的缩小是否意味着消费差距必然缩小呢?传统的分析恰恰是以此为假设前提的，而事实上并非如此。因为消费并不是一个孤立的个人行为，越来越涉及到集体的行动，公共消费对个人(家庭)的消费状况起着越来越大的作用。消费差距的缩小，意味着生存条件和基本能力差距的缩小，这对任何一个“人”而言更有意义，对社会而言也更有价值，对市场竞争而言也更加平等。
3.保障消费安全。这是与消费风险相伴随的。在以市场经济为基础的现代风险社会，任何一个人的消费都面临着风险，包括消费能力不足的风险和消费过程中的风险，这些风险都会损害人的基本行动能力和行为能力。如营养不良、不洁的饮用水和污染的空气以及流行性疾病会损害人的健康素质和降低全社会的健康水平；得不到良好教育、缺乏基本知识和技能，会降低人的行为能力，扩大社会差距。这些风险不是市场能化解和防范的，需要纳入政府的政策目标之中。尽管这些问题得到了前所未有的重视，但这种重视是由于严重的历史欠账引发的，例如对医疗卫生的重视得益于2003年的“非典”危机，并非形成了自觉的认识。在生产重于消费的理念下，对生产风险的重视程度远远高于消费风险，因而经济政策的研究远远多于社会政策和人类发展政策的研究。在传统财政理论中，财政主要被当做经济杠杆来使用，一说到财政政策很自然地联想到经济政策，故而在财政政策的视野中长期来是不包括消费安全的。从民生财政的视角来看，这是很自然地应当涵盖的内容。
(二)当前民生财政的政策重点。
民生的内涵涵盖了从人的基本生存到全面发展，从生理需求到实现自我价值的多个层次。从社会整体来看，这包括了从解决温饱、基本小康、全面小康和富裕富足多个阶段。因此，在不同的发展阶段和不同的条件下，民生的重点是不一样的，民生财政的政策重点也是不同的。
在短缺经济阶段，民生的重点是吃饱肚子，解决基本生存问题。在物质产品较为丰裕的阶段，民生的重点是使每一个人获得基本的能力，包括良好的健康素质、文化素养和基本技能。经过30年的改革开放，我国生产力水平有了很大提高，经济有了长足发展，而社会建设相对滞后，因此，这个阶段的民生重点自然是着力解决“上不起学、上学难”、“看不起病、看病难”等迫切问题，扩大公共服务，努力实现“五有”，使发展成果让更多人分享。这就是当前全国面临的民生财政的具体要求，也是当前的政策重心。
我国区域差距和差异很大，对民生的要求也有很大的不同。对于贫困人口众多的地方来说，脱贫是最大的民生，服务于脱贫，那就是民生财政的政策重点。对于整体发展水平较高而经济社会差距较大的地方来说，缩小差距，推进公平，是民生财政的政策重点。对于经济发展较快而社会发展滞后的地方来说，加快社会建设是民生的核心，财政围绕这个核心而发挥作用，也是民生财政政策重点的体现。对于生态脆弱、环境污染严重的地方来说，发挥财政作用，建设一个适宜的人居环境，提供安全的饮用水和洁净的空气，也是民生财政的政策重点。民生不是一个空泛的概念，而是有其实实在在的内容，要根据具体的条件来把握其重点。应当说，全国的民生财政政策重点和各个地方的重点是不同的。民生财政的政策重点不可一概而论，要看具体条件。
从全国来看，正是在民生理念的指引下，在现阶段民生财政的政策重点日渐清晰，在民生财政的结构改革不断深化的基础上，逐渐形成了民生财政的政策体系。
一方面，民生财政的结构改革不断深化。这既反映在财政职能结构的变迁上，也体现在支出结构的调整上和公共收入结构的变化上。以GDP增长为导向的财政职能结构转向了现阶段的以民生促发展的财政职能结构，为构建和谐社会提供了政府财政结构上的支撑。这种变化从一系列的数字中可以看得出来。从2007年的中央财政支出看，教育支出增长76％、科学技术支出增长了26％、医疗卫生支出增长了296.8％、环境保护支出增长了61％、农林水事务支出增长了43％、社会保障和就业支出增长了13.7％，如此等等，另外，中央财政用于税收返还和财力性转移支付增长了21.2％(24)。这些支出项目连续多年的快速增长，反映出中央财政的支出结构在进行重大调整和改革。长期在体外循环的国企红利等公共产权收入2007年开始纳入财政视野，说明财政收入的结构也在渐渐变革，其民生导向日渐显现。从2008年的预算安排来看，也延续这种趋势。这些数字的背后是结构的变化，而结构的变化正是反映出整个财政在转向民生。
另一方面，民生财政的政策体系正在逐步形成。例如，在2007年，农村义务教育经费保障机制全面形成，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，全部免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿生提高生活补助，提高中小学公用经费和校舍维修经费补助标准，等等。新型农村合作医疗制度覆盖面扩大到全国86％的县，参合农民达到7.3亿人(25)。在全国农村全面建立最低生活保障制度，进一步完善城市居民最低生活保障制度。再如，城市廉租住房制度初步建立，农村居民住房改造和补助也在起步探索。针对生态保护和环境治理，森林生态效益补偿基金政策不断完善，集体林权制度改革也在迈出新的步伐。涉农补贴制度不断改进，形成了包括农资综合直补、农机具购置补贴、良种补贴、粮食直补、农作物保险补贴试点等内容的补贴体系。除此以外，运用税收政策、政府采购政策、关税政策等手段，降低中低收入者负担，促进节能减排、资源综合利用、环境治理，进一步推动经济发展方式转换，使人口、资源、环境与发展的紧张关系得到缓解。这些政策措施的出台，反映出民生的理念正在强化，并推动财政整体转向民生财政。
注释：
①18世纪欧洲启蒙运动，尤其法国大革命，使自由、平等、博爱等这些理念逐渐成为西方主流价值体系中的核心价值观，但当时的思想家，美国《人权宣言》和法国《人权宣言》都没有把涉及消除贫困这样的基本民生问题提出来，故而在西方的人权理念中，民生是视而不见的。直到2000年《联合国千年宣言》中，才在关于自由、平等论述中提到了免于饥饿等基本民生问题，并单独提出了针对民生的千年发展目标。
②孟加拉国的尤努斯也许提供了一个样板。他30余年来创建的小额贷款金融模式——无抵押小额贷款银行，即孟加拉乡村银行已经协助数以百万计的孟加拉国贫民摆脱了贫困。对于一个出生在富裕家庭的尤努斯来说，如果没有民生情怀，是不可能去创办“民生金融”的。他因此而获得2006年的诺贝尔和平奖，这也许意味着民生作为一种独立价值观的普适性得到认可。
③也许正是因为没有明确的“民生”这种价值观的导引，当时对民生的关注是无意识的，不是自觉的行为。
④《孟子·尽心下》
⑤《孟子·梁惠王上》
⑥参见联合国网站http：//www.un.org/chinese/ga/55/res/a55r2.htm
⑦福利经济学的形成以1920年庇古(A.C.Pigou)发表的《福利经济学》为标志，其后经勒讷(A.P.Lerner)、希克斯(J.R.Hicks)、卡尔多、萨缪尔森等经济学家的努力形成了一个重要的经济学分支。其实，在此之前，早在18世纪和19世纪就有了“福利国家”和“福利经济”的思想，主张国家在老、幼、贫、病等方面发挥作用。当时总的背景是处在资本主义自由竞争时期，贫富悬殊造成的社会对立不断加剧，福利经济学和福利制度正是应此而生。
⑧自由与平等，永远是相互对立的，在经济上的表现最为充分。市场化改革带来了更多的经济自由，但必然带来更多的不平等，对于这一点无须忌讳。为了强调市场化改革的正当性，而否定经济不平等与经济市场化有关的论调是典型的鸵鸟思维。我们要面对的是如何让经济自由与经济平等达到社会可接受的一种平衡，以避免公共风险和公共危机。
⑨参见《21世纪经济报道》，2007年6月27日。
⑩转引自驻美特约记者尚未迟《1/10美国人靠救济券吃饭》，《环球时报》第14版，2008年4月7日。
(11)现阶段的基本消费至少包括基本营养、基本保健、基本教育和基本住房。参见拙作《民生问题的要义：基本消费平等化》，《光明日报》2007年4月3日。
(12)这里指的是用于消费的投资，不带来现金流。如购买自用的住宅投资，在现有统计体系下是计入投资的，但是实质上是用于消费。
(13)根据UNDP发布的全球人类发展报告，中国的人类发展水平(HDI)是不断提高的，从2001年世界排名第104位(其指数是0.721)上升到2004年的第81位(其指数是0.768)，已经高于世界平均水平(其指数是0.741)，但与中国经济发展水平相比是滞后的。这个领域的公共风险仍处于发散状态。现在仍有约1.3亿贫困人口，其基本营养得不到保障；慢性病(指恶性肿瘤、心脑血管病、心脏病、高血压、肥胖症、糖尿病、精神病等)患者2004年达到总人口的20％多，在北京市这个比例达到35.9％；传染病的状况实际上在恶化。人均预期寿命，中国在过去20年的增长低于世界平均水平，低于发达国家和发展中国家。
(14)西斯蒙第在《政治经济学新原理》中指出了脱离消费为生产而生产的倾向，认为生产与消费的失衡是造成危机的原因。而在凯恩斯看来，这种脱节是基于人类的基本心理规律导致的边际消费倾向下降所致。
(15)马克思在《政治经济学批判导言》和《哥达纲领批判》中都辩证地阐述了生产与分配的这种关系。
(16)谢尔曼法是世界上最早的反垄断法，被称为世界反垄断法之母。1879年美孚石油公司即美国石油业第一个托拉斯的建立，开始了美国历史上的第一次企业兼并浪潮，托拉斯成为不受控制的经济势力，使社会中下层处于严重不平等状况，在19世纪80年代，美国一度爆发了抵制托拉斯的大规模群众运动，这导致了1890年《谢尔曼法》(Sherman Act)的诞生。
(17)如我国1993年9月颁布的《反不正当竞争法》，2007年8月颁布的《反垄断法》也是对经济自由的必要限制。
(18)指居民收入占国民收入的比重和劳动报酬占初次分配的比重。这两个比重自上个世纪90年代初期以来是不断下降的。1994年居民收入占国民收入的比重、劳动报酬占国民收入的比重分别为64.10％、57.09％，2004年分别降到57.68％、47.15％。
(19)准确地说，是社会收益内部化，即针对本应是社会的收益通过产权的界定变为微观主体的利益。如处于自然状态的矿藏、风景、环境等是所有人的共同财富，微观主体可通过取得产权的方式变为其自身的收益。这是一个伴随市场经济发展始终的过程，如早期的资本主义原始积累，现在处于市场化过程之中的我国，这种现象都特别突出。中国许多亿万富翁的快速致富，都是充分利用了社会收益的内部化，其拥有的财富并非都是他们通过自身努力创造出来的。西方经济学家注意到外部性问题，而对于这种内部性问题基本上是避而不谈的。
(20)随着科技的快速进步，人类对这种进步出现了适应性障碍，并对科技进展带来的各种可能后果缺乏预见，有可能使人类陷入危险而不知，而且难以自拔的境地。这需要人类整体的思维意识变革。
(21)随着人类改造自然能力的不断提高，给消费带来了两方面的风险：一是环境风险；二是产品与服务风险。改造自然的能力越强，这两种风险就越大，如全球气候改变、转基因产品、化学农业、保鲜技术、反季节蔬菜、快餐食品等等，都对消费具有现实和潜在的危害。据卫生部2008年4月发布的全国第三次死因调查数据表明，癌症成为中国城市居民死亡的首要原因。这也许是上述风险日渐变为现实的一种反映。
(22)这是西方经济学家提出的一个新概念，与马克思《资本论》中所说的社会资本是完全不同的。在这里社会资本是指诚信、互惠、合作、和睦、勤劳等元素构成的社会结构、社会关系和社会网络及其集体行动和组织行为的总和。这种社会资本对一个国家和地区的经济增长具有极其重要的作用。社会资本的形成包括先天的历史文化因素和后天的教育、教化因素，尤其是良好的国民教育体系对促进社会资本扩大具有越来越大的作用。
(23)这在国内外都呈现这种趋势。例如最近被媒体披露的平安保险董事长马明哲年薪达到6600多万元，这个信息一经披露被炒得沸沸扬扬，争议很大。这较之素有中国IT业“打工皇帝”之称的唐骏相比，是小巫见大巫。2008年4月中旬，他向外界证实，此次加盟新华都集团，将获价值10亿元的薪酬。从国外情况看，面对劳动收入差距的扩大，也是争议颇多。据研究机构Corporate Library的一份报告，2006年标准普尔500强公司总裁平均薪酬为1506万美元。美国政策研究所发现，1980年美国工资最高的上市公司总裁的平均年收入是普通职员的40倍，而2006年，其收入差距达到了364倍。
(24)(25)参见2008年《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央与地方预算草案的报告》。
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