国有银行体制改革的前后比较及启示，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有银行论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国有银行工作二十多年，亲身经历了改革开放以来国有银行改革的全过程，深深感受到银行体制在改革前后所发生的一系列变化，认识到在改革目标既定的前提下，通过改革前后的多方位比较有助于我们把握改革的进程，设计与内外体制环境相适应的阶段性措施，组合配套各项改革办法，继续推进银行体制改革，不断向既定目标迈进。鉴于银行体制改革是一个连续动态过程，因而有必要选择一个恰当的时点，才能比较这个时点前后银行体制的变化。这个时点应该是1994年国务院发布《关于金融体制改革的决定》，以下的比较即以此为界点。
一、银行体制改革前后的基本比较
完整的银行体制由多方面的“子体制”构成，本文主要比较若干方面。
（一）国有银行资本和信用基础比较
从大的方面面论，改革前和改革后的国有银行其资本都属于国家的，似无差别。但是在改革前国有银行没有建立统一的资本金制度，银行经营的基础是财政拨入的信贷基金，没有明确的资本概念，国有银行是中央政府所有还是中央政府、地方政府共有不明确，同时银行是以国家财政信用还是银行信用为基础也不明确。因此改革前的专业银行是无资本概念、国家财政信用与银行信用不分，所有者主体不明的国家专业银行。1994年后国家实行了一系列改革，特别是1995年《商业银行法》出台后，明确规定商业银行是按《公司法》组建的企业法人，建立了统一的资本金制度，要求商业银行至少应有不低于十亿元人民币的实收资本，国有银行由中央政府代表国家单独投入资本，成为国家独资商业银行，原专业银行的国家信用开始淡化，银行信用日渐凸现，产权主体单一确定。因而改革后国有银行已逐步变为所有权与经营权分离、以资本为基础的国有独资商业银行（至少从法律上可以这么说）。
（二）银行组织体制改革的比较
改革前国有银行的组织制度是在传统计划经济体制中形成的高度行政化的组织制度，虽然实行总分行制，实际上已演变成层级分明的行政机关，其总行为副部级单位，分支行也有相应的行政级别，为厅处科级建制。同时改革前的专业银行没有明确规定按何种组织法建立其组织体制，总行与分支行之间的法律关系不明确，而实际上分支行又取得了准法人地位（最高人民法院有关司法解释确定国有银行的一级分行、二级分行、支行甚至不独立核算的办事处拥有独立的诉权，可独立承担民事责任，取得与法人几乎相同的法律地位。），可独立从事资金拆借、证券交易、存款贷款等行为。专业银行总行没有制订银行章程，内部组织结构因人因时而异，权力高度集中于行长一身，其分支行的权力来源不明，权力同样高度集中于分支行行长，很少受到内部或外部的制约和监督。因此改革前的专业银行事实上成为组织相对松散且一定程度地方化的银行群体。1994年国家重点推进银行体制改革，专业银行名称上转为商业银行，要求国有银行制订各自的章程，以此规范其组织体制。在国有商业银行总行已设立或即将设立董事会、监事会，引进了适度监督制约机制，同时《商业银行法》明确规定商业银行的分支机构不具有法人资格，不能独立对外承担法律责任，分支机构依其总行的授权范围从事经营活动，其民事责任最终由商业银行总行承担。现在国有独资商业银行正努力建立“一级法人，多级经营”的管理体制，在总行与分支行之间通过二级或三级授权的形式明确划分经营管理权限，由此使商业银行的系统调控能力要比专业银行时有所增强，按行政区域自上而下设置分支机构的组织制度已逐步让位于依经济区域来布局。去年召开的全国金融工作会议要求国有商业银行加快改革步伐，尽快建立与经济区域相适应的组织布局，可以说改革后国有商业银行已初步建立以一级法人为核心、内部有较强制约机能的组织体制。
（三）银行资金管理体制改革的比较
1994年之前专业银行资金管理实行以条为主的条块规模管理，采用典型的行政指令性计划来配置银行的资金，致使资金与规模互为跛行运动，在同一专业银行中存在有资金的分支行而未必有足够的信贷规模，造成资金过剩；有规模的分支行不一定有足够的资金，需要总行以行政手段调拨资金或从其他分支行拆入资金，变相吃资金大锅饭，最终形成一种僵化的资金管理体制，窒息了银行的生机和活力。经过1994年以来的几次改革，国有商业银行终于在1998年初开始试行全额资产负债比例管理体制，彻底放弃实行了几十年的信贷规模管理。因此，国有商业银行已初步建立自主经营、自我约束的机制，这是银行体制改革前后最突出的变化。
（四）银行业务经营体制改革的比较
改革之前国家专业银行可以说是“四不象”，不是真正意义的银行。农、工、中、建四大专业银行的职能含糊不清，不能准确定位。四大专业银行既要承担中央政府宏观调控的任务，又要进行企业化管理，实行自担风险，自负盈亏，同时还要承担各自的政策性业务，三重任务一肩挑，专业银行经营业绩不能用一个比较客观的标准来评价。1994年后国家先后成立了农业发展银行、进出口银行和国家开发银行，随后农、工、中、建四大行的政策性业务移交给三大政策性银行，专业银行实现了政策性业务与商业性业务的基本分离。与此同时，国家对国有银行的商业性业务还进一步作明确界定，禁止商业银行在中国境内从事信托、证券、保险、租赁等非银行业务，实行严格的分业管理。1996年对商业银行在改革前已经营的非银行业务进行了全面清理，商业银行自办的非银行经营机构实行改制、出售、脱钩等改革，从而建立了商业银行分业经营体制。分业体制的建立加快了国有银行商业化步伐，减轻了管理难度，促使商业银行集中精力搞好银行业务，提高了商业银行经营效率，切断了混业经营的风险共生加速机制。
（五）财务体制改革前后的比较
财务体制的改革与银行的资本制度、组织体制直接相关。如同国有大中型工商企业一样，财务体制改革一直没有突破，甚至在一定程度上倒退了一步。1994年之前，财政部对几家专业银行实行不同形式的利润承包或减亏包干，而专业银行总行对其省、市分行同样试行类似的利润承包制，银行完成承包利润后可以建立企业奖励基金、福利基金，总行及其分支行对其“基金”拥有充分的支配权，在当时没有触及资本制度的前提下较好地提高了银行经营效率，全国四大专业银行经营业绩有明显改善。但1994年国家改革了企业财务会计体制，同时取消了对国有银行的承包管理，改行征收企业所得税和实行费用额（率）总量控制。改革后商业银行及其分支机构本身的利益只能间接体现在对公积金的支配权和财务费用的开支权，而无直接的利益分享权。现在国家商业银行作为一个独立法人，其所属的分支行要逐级将利润汇总到总行，由总行向财政部统一按55%的所得税率纳税（这税率直到去年才调整为35%），总行统一纳税后的税后利润先统一计提盈余公积和公积金，再将盈余公积、公积金倒拨回给分行包括亏损分行，盈利分行得到的公积金要比分行作为一个独立法人，自行交纳所得税后提取的公积金少得多。在国有资本体制下，倒拨回分支行的公积金仍属于国家所有，银行只有有限的使用权，而不能用于奖励银行经营管理阶层及职工，也就是改革后无论银行总行还是其分支机构都失去了一个合法的且与利润有某种程度挂钩的财务支出渠道。因此，改革后国有商业银行的创利机制、激励机制不但没有强化反而大为削弱造成各国有商业银行总行向财政部争政策、争费用费，同一家银行的分支行向其总行争费用，盈利分行以费用消化利润，亏损分行直接消耗财务资源，盈利分行无利可得，亏损分行吃盈利分行，一家大银行同吃大锅饭的局面。笔者注意到，在改革之前很少有违规经营，高息吸存现象，而改革后反屡禁不止，愈演愈烈，根本原因就是银行财务体制改革的倒退。
（六）银行劳动用工体制改革的比较
银行劳动用工体制的改革相对前面五项改革来说不具有特殊性，因为这是全国性的改革，并不仅限于银行本身。在改革之前，职工包括分支行高中层管理人员都是银行固定职工，他们主要按行政职务的差别获得劳动报酬，同时还可以从银行获得住房、医疗、退休金及其他福利，可以说改革之前的用工体制是银行与职工生死与共的终身制。1994年全国人大通过了《劳动法》，国家积极推行劳动用工及与之相配套的社会保障制度改革，至1997年底，四大国有银行基本上完成了从固定用工向劳动合同制的转变，今后随着住房制度货币化改革和按属地原则建立涵盖养老、工伤、医疗等险种的完整的社会保障制度，劳动合同制将逐步发挥其应有功能。
（七）银企关系体制改革的比较
改革之前的银企关系是银行充当政府出纳机关，银行和企业同属于政府，也就是同一产权主体，银行成为企业的资金供给主体，两者之间形成财政性支付关系。改革后，随着企业自主权的逐步落实和银行的商业化改革，特别是实行“拨改贷”以后，银行与企业的关系已变成债务关系，银行成为企业的最大“债权人”。银行以债权人的身份开始介入企业的经营活动，对促进企业改善经营管理起了一定作用。
二、银行体制改革的若干启示
如前所述，银行体制由若干子体制构成，通过以上七个方面的比较，我们大体可以得到这样的结论：经过改革，我国国有银行已初步商业化，已经显示出现代商业银行的某些特征，但离真正的现代商业银行差距尚远，改革还必须进行下去，无论是银行本身的改革，还是与社会经济环境配套的改革。同时我们也不难从改革前后的银行体制差异中得到一点启示：
（一）银行体制要整体配套地改革，不应避重就轻地改革，使各项改革的功能互为抵销。以上归纳的七项改革中，银行资金管理体制的改革和业务管理体制的改革比较成功，这两项改革取得较明显的正效应；劳动用工体制和银企关系的改革因囿于特定的制度环境，其改革效果取决于整个社会经济环境，在短时间内难以表现出来；而核心的三项体制——银行的资本制度、组织体制和财务体制却触及不深，最终未改革到最核心的层次，因而冲抵了其他改革成果。
（二）国有独资的单一银行制度（即分支行制）形成庞大而又分散的经营主体群，造成规模不经济。有关研究表明，商业银行的组织规模并不是越大越好，商业银行存在一呈“U”字型的平均成本函数， 是典型的“适度规模”产业。以农业银行为例，1996年末全国农行有分支机构65,870个，职工人数为538,800人，当年人均营业费用达35438元，而人均税前利润只有8688元，投入产出之比为4∶1， 人均税后利润只有3908元，此盈利水平远低于同期的上市公司深圳发展银行，也低于广东发展银行、招商银行等中小规模银行。
（三）国有商业银行的一级法人制度在形式上是简单的，在经济上是难以实现的。国有商业银行是超大型的企业群，它已经超过了合理的管理层次，从表面上看一家商业银行是一个独立法人，分支（行）机构不具有法人地位。但是从经济上看商业银行的分行、支行或营业部都是一个实实在在的利益主体，其独立程度远比一般工商企业的分支机构强得多，所以从行为能力看，不论有无总行、上级行的授权，其分支机构以其银行信用直接吸收公众存款，发放贷款，在很大的范围内能够以其控制的财产承担民事责任，所以分支机构无法人之名却有法人之实，由此形成合不拢分不开的局面。现在在推行的一级法人制度必然会遇到很大的利益对抗力，在经济上是难以实现的。
（四）国有商业银行需要一批金融企业家，要建立专家治行的机制，实现从行政官员式领导向银行家的转变。经过改革专业银行名义上改称商业银行，但银行中高层领导人仍然作为类似国家机关的官员来管理，各级银行行长仍冠以相应的行政级别，他们都是作为官员或准官员身份出现的，其个人收入与银行的经营状况几乎没有直接关系，以仕途的升迁作为自我成就的评价标准。相反，职业化的银行家是通过市场来选择、确认和评价的，他们的收入要与经济状况挂钩，以银行的发展、财产的增值作为事业成就大小的衡量尺度。因此，从一定意义上讲，中国商业银行需要的是在市场竞争的风浪中磨炼出来的银行家，而不是行政官员。
（五）国有商业银行进行股份制改造已经势在必行，回避产权问题，银行组织体制和财务体制的改革必难以为继，久拖不决将使国有商业银行重走现在大中型企业老路，最终走进体制困境。虽然金融业是关系国民经济命脉的重要行业，但它也是竞争性行业。在竞争性行业建立资本高度公有的企业必然导致企业的控制权、处置权与收益权分属于不同的群体，参与与该资源（实际主要是资本）有关的经济行为的任何成员都不可能拥有完整的产权，要么有收益权（向企业贷款有权收取利息，但无权核销坏帐。坏帐要由财政部及驻各省的专员办审批核销）而无处置权，要么有处置权而无直接收益权，或者要么有使用权（如公益金）而无处置权（用公益金为职工购置的住房银行无权自行处分，如卖给或赠送给职工。）在这种“残缺”的产权制度安排下，大多数员工，特别是管理者集团都愿意处于一种竞争不足的安乐窝，银行管理层不愿主动改革甚至也无力改革，靠外力或体制外的力量推动一些非核心的改良，最终为企业构筑一座进不去出不来的体制围城。