当前农地产权制度改革的利益困局与突破口，本文主要内容关键词为：农地论文,困局论文,突破口论文,产权制度论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
工业化和城镇化将农村土地产权制度改革推到了农村改革的历史前台。从全国各地的形势来看，农地确权与流转工作等相继推开，由于各地情况差异巨大，进度也表现不一，大部分地区仍然面临着较长的路要走。主要是因为旧有产权制度的路径依赖特点，其遗留的错综复杂的利益关系问题不可能在短时间内完全解决，使改革面临巨大的交易成本。这需要从社会结构、社会制度场域的变迁过程中寻找可能的问题解决路径，确保农地产权制度改革的目标，促进农村社会经济发展与社会治理走向正轨。 一、土地经济利益困局的影响 (一)土地承包大户与外出务工回乡农民的利益冲突 开展土地确权登记颁证就是把土地承包关系用法律凭证的形式固定下来，明晰土地承包权归属，确认农民对承包地的占有、使用、收益权利，让农民吃上定心丸。但是，确权颁证的前提是农村土地二轮承包或延包工作扎实有效。二轮延包工作始于20世纪90年代末，当时的土地承包法规还不健全，土地承包经营权以合同管理为主，由于受历史遗留因素的影响，许多地方的承包工作并没有做到彻底，土地权属关系因此也比较混乱。特别是在2002年农村税费改革并取消农业税之前，土地投入与收益比相对较低；再加上城镇化的推进，拉动大量的农业人口向城市集中，导致一些农村地区土地撂荒现象比较严重。一是一些出来打工的农民为了逃避缴纳土地管理费，把土地直接退回了村集体或直接撂荒。再加上有些农村不严格执行土地30年承包期的国家规定，而是随着形势、人口的变化，三五年就进行一次土地分配调整，这些被退回或撂荒的土地通过各种各样的途径被转包或承包出去。二是一些进城务工的农民将自己土地转让给亲戚、朋友耕种，有的给报酬，有的不给报酬，代缴了土地管理费就行。通过以上两种途径，一些村庄有经济实力者或有权势的村干部把大量的土地通过口头协议方式和极低的成本承包下来，形成土地兼并和集中，进行规模经营，成为土地承包大户。 取消农业税、三提五统和国家对土地种植进行补贴大大提升了土地种植收益，农民回乡进行土地种植与经营的积极性大为提高。但土地兼并已经形成，回乡农民想通过二轮延包、土地确权的时机从承包大户手中要回自己的土地。但由于十多年的历史积累，土地承包大户在土地种植、经营过程中前期投入巨大。重新对土地进行确权，强行从土地承包大户中将土地收回重新发包，土地承包大户在土地上的前期投入将变成沉淀成本无法收回，其经济利益将会受到极大损害，必然引起他们的不满。 (二)村居流动人口与原居民之间的利益冲突 城市化进程加快使越来越多的城市边缘土地进入工商业用途，土地价值迅速上涨，土地级差收益大幅增值。在一些因城镇化而受益的城中村、城郊村中，“出嫁女”、“招郎女”、“回迁户”、新居民与原居民在土地所有权与受益权分配上的矛盾也越来越突出。土地确权的一个重要前提是居民身份的界定，这关系到谁有资格享受土地分配权与增值受益权的问题。这一问题解决到位了，其他后续工作就容易顺利开展。但这些村级流动人口是否有权利享有土地财产分配的权利，应该分配的量是多少，按什么标准分配等这些相关问题相当复杂，其分配规则的制定既需要利益相关个体、家庭的认同，也需要全村原居民的集体认同，既需要依照法律、政策来实施，也需要依照民俗民规来执行。但如何协调政策法规与民俗民规之间的关系，确保各自在资产分配中资格的有效性，这就需要经过大量细致而耐心的民主协商过程才能有效解决。 (三)政府与农民的土地利益分配冲突 当前，医疗、社会保障、教育支出占农村家庭支出的比例过高，农村消费动力并不足，主要原因之一是农地产权制度安排难以对农村家庭的财富增长起到进一步的拉动作用。特别是集体土地权利变更的主动权掌握在政府手里，农民缺乏话语权，农民的利益容易受到损害。而在城镇化进程中，政府仍然需要调用大量的农地转变其使用性质。由于农民土地被征用，政府必须同农民进行谈判，给农民一定的生活保障。但各级政府也有自己的苦衷。许多地方经济中二、三次产业财政贡献率并不高，政府面临着各种公共事业支出、教育支出、社会保障支出、公务支出压力；在当前中央汲取型财政体制的条件下，大部分支出只能靠土地买卖税收解决。土地不仅要承载农民的生存与发展，更要满足城市居民的利益需求。所以，分配给农民土地收益非常有限度的情况下，对于许多地方政府来讲，不可能有更多支出为失地农民提供相应的保障。政府能否敢于从依赖土地财政的怪圈中走出来，在土地利益分配上重视农民的利益对改革的推动也至为关键。 二、基层政治利益困局的影响 (一)改革的“过敏”性质对基层干部政治利益形成挑战 土地承包大户与回乡农民的利益冲突、村居流动人口与原居民的合法主张、政府与农民土地利益分配是否合理是农地产权制度改革的三大矛盾易燃点。如果在改革过程中不能有效规避和处理这些矛盾，在宗族、家族式农村社会关系的复杂背景下，这必将引起农村族群之间的关系紧张、干群关系的紧张，违背产权改革理顺农村生产关系的初衷，加剧农村社会的分裂。 这首先对镇(街)干部的治理能力提出艰巨挑战。在组织机制上，当前各地都大力推行基层干部包村包户，实行“行政承包制”，即上级部门将产值、利润、成本、工资奖金以及税收、计划生育、社会治安等等指标确定后，与基层政府以“责任书”的形式进行落实①。同样，在农地产权改革上，各地在“行政承包制”的基础上为基层镇(街)干部设定了任务完成期限与工作量，划定了“责任田”，要求包村干部如期保质保量完成任务。但信访考核制度又要求这些干部不仅注重目标的实现，更为保证手段的正当性，不能激发矛盾，因此导致产权改革陷入两难困境。基层镇(街)干部作为改革一个关键主体与桥头堡，改革首先使他们自身的政治利益首当其冲，推动改革有激发矛盾的风险，不推动改革也面临着政治生涯中断的风险。另外，他们中的许多人背后的家庭可能是既得利益者，是改革首当其冲的对象，他们因此推动土地承包和产权改革的积极性大为降低。基层领导干部自己的政治利益既与改革直接有涉，自身经济利益与产权改革也有千丝万缕的关系；在复杂的利益关系的旋涡之中顺利完成自己的行政承包任务，不引发上访无疑是压力重重。 (二)村居“两委”精英的利益与现代企业经营制度建设的冲突 村居“两委”是否具备改革的威信与能力，对农地产权改革、土地流转、规模经营的意义重大。特别是村支书、村主任等“两委”成员是带领农村发展的精英人物，具有典型的“能人效应”。当前许多地方在农地产权界定清楚后，进行土地流转，在集体资产的依托下实现规模经营，成立集体股份制企业。这些企业是社区能人、社区集体、社区成员合作的产物，社区能人则提供他们的企业家能力，并付出远高于社区成员的辛劳与压力。在公司利益分配上，体现出一种“谁投资谁受益”的“社会性合约”原则②，所以在公司管理层上，往往由村支书或村长直接担任公司或合作社的董事长、经理职位，这也是对其经济利益和巨大付出的一种集体认同。这种认同反映在村级治理层面，就表现出这些精英人物在村级各项事务上具有极大的话语权，他们往往是“说一不二”。政治话语权的优越感使这些精英人物本能的抵触在村级治理中各种规范的建设，不期望自己的权力受到极大的约束。而村居股份制企业建立的首要命题是公司制度与管理规范的建设。股份制公司是一种委托代理制度，需要优秀的代理人进行科学的管理，需要完善的现代企业制度约束代理人③，确保在代理人实现自己的正当经济利益，而不是无限制的经济利益。从现实中也发现，在改革的初期阶段，这些乡村能人或社区能人虽然有一定的号召力与领导力，但在经营管理能力上并不一定全面，农村缺乏高素质的企业经营管理人才已是不争事实。但更为重要的是，由于没有建立起规范的现代企业制度，没有建立起对这些能人权力的有效监督机制，这些代理人的腐败问题也呈现高发性特点，造成集体资产流失、公司经营陷入恶化。从长远来看，如果不能有效处理代理人的经济收益与现代企业制度建设这两者之间的关系，由产权改革形成的股份合作组织就必将面临着较高经营风险，可能会出现“人走政息”、资产流失的结果。要建立现代企业制度，村居集体股份制企业首先面临的任务是增强居民的民主参与权，进行村务监督制度设计。虽然许多村居在进行集体资产管理制度设计时，从村民代表当中选出监督委员会负责招标事务、监督财务支出、监督支部书记、村主任和其他“两委”成员。但这并不意味着在农村社会改革和治理层面，村民就完全获得了自治民主权利，能完全实现对这些能人的监督和促进村居集体股份制企业的科学化规范化运营。在有些地方，村民的民主参与权与“两委”的政治经济主导权形成一定程度上的对立，村民的监督权利无法得到有效执行。如何保证村民的参与权对村居“两委”监督权的有效性，又能将能人的价值充分发挥出来，形成良性规范的现代村居股份制资产经营管理制度，将会对农地产权制度改革和农村的长治久安产生潜在而长期的影响。 (三)基层政权的权威与农民自治权的冲突 在土地确权颁证后，农民经济地位的变化使农民自治权矢量呈现出集中与分散两个相反的发展方向。从权力集中来看，股份公司拥有独立的法人资格和财产，对全体股东负责，自主经营、自负盈亏，农民获得集体资产分配权，有了一致的经济利益。这种利益捆绑在经济上增强了农民集体谈判能力，也在政治上增强了自主性，具有了与基层政权相制约的能力。从分散的角度来看，联产承包责任制使中国农民由集体作业状态进入分散化经营状态。而农地产权改革在一定程度上又使分散的农民获得更大的个体谈判力或自主权利，增强了分散性。 农地产权改革最终的目标是在产权确立的基础上实现土地经营的规模化、效率化与科学化。但由于分散化经营和“搭便车”思想的存在，农村发展水利、合作社、规模化经营以及其他公用事业等的谈判成本或交易费用上升。因此，产权改革对基层政权引导农村发展全局的能力提出艰巨的考验，也对基层政权的社会治理能力提出挑战。“三农”格局发生重大变革后，我国以道德力量为核心的传统乡绅治村模式正在解体，而新形势下适应农村现状的新的治理模式尚未形成，一些行政指令型管理、维稳短期行为等传统农村社会管理思维和方式依然大量存在并运用④，更易引起获得广泛自治权的农民的抵触情绪。因此，基层政权如何转变社会治理模式，如何更好地应对农民自治权的集中性与分散性，如何因势利导或更好地包容农民的自治权，在产权改革中如何将党的领导、中央政策的实现与农民的自治民主结合起来，更好地为农村发展服务将决定基层社会治理的稳定性。 综上所述，从农民群体角度看，产权制度改革必将使农村围绕土地分配形成一些矛盾对立面，如果处理不好，会加剧农村的利益分化与阶层分化；从基层干部的角度看，改革也必将对其政治利益形成挑战，倒逼中央对基层干部政绩考核制度进行变革，形成地方与中央的权力博弈；从村居组织的角度看，改革促发农民乡村民主治理经验的快速习得，民主能力与组织能力的提升对村居“两委”权力与经营管理的规范化提出挑战，形成乡村社会精英与群众力量之间的组织化博弈；从基层政权的角度看，党委政府主导农村社会治理的传统模式受到农民自治权扩张的空前压力，党委政府如何转变传统农村社会治理模式，变主导为引导、服务成为基层政权的一大考验。而以上四大主体正是农地产权制度改革中不可缺少的关键主体，也因农地产权制度改革使相互的利益关系和利益格局发生变化，各自的角色地位、诉求表达、行为模式、制度规范等因此也发生转变。农村社会治理中多元共治的局面已经形成，但囿于产权改革中利益关系牵绊，还没有完全实现善治新格局。要在产权改革中走向乡村善治，需要抓住改革中的矛盾关键点，在考虑多元群体利益与特点的基础上，在社会各个层面寻找可能突破口。 三、当前农地产权制度改革利益困局的突破口 (一)培育农村规则意识与底线意识，形成稳定的改革预期 人们在为稀缺物品的获得与分配进行博弈时，其策略选择依赖于具体场景中的某些暗示，这些暗示存在于博弈本身之外，却能协调博弈参与者的行动，使博弈达成某个特定均衡，这些暗示因此称作“聚焦点”(Focal Point)，即博弈参与者在预期对方行为时最容易想到的、最自然的、最显著的东西⑤。在产权博弈中，博弈参与者能够利用具体场景中的信号和他们的共享观念——“聚焦点”，自发形成行为惯例(即产权界定规则)用来协调他们的策略选择⑥。在所有潜在的惯例中，那些看上去最“自然”、最“显著”的惯例，也是最有可能快速确立和传播的惯例。这样的惯例往往通过类比的方式，从一个领域扩散到另一个领域⑦。 农地产权制度改革中，土地大户、回乡农民、村干部、基层政府干部等都是这场改革中的博弈主体，在错综复杂的利益格局之下，各方基于自己利益的考量都陷入对改革成效不确定性的恐惧之中。如果将农地产权制度改革看作一场“鹰鸽博弈”的话，无疑“鹰”策略是行动的各方的最佳选择，即为了自己的利益硬扛到底。因此必须在改革中加快形成博弈的“聚焦点”，使行动者在稳定而规范的“聚焦点”上对他者的行为形成稳定的预期，这些预期包括对政策刚性的预期、对法律制度执行的预期、对村俗民约效度的预期、对政府执行力的预期等等。如果没有稳定而规范的“聚集点”的支撑，各自为了自身的利益，没有任何规则意识与底线意识，动辄以极端方式来表达自身诉求，就会使矛盾更加激化，不利于产权改革的推动。当然，这些预期建构过程也是博弈各方的一个习得过程。鉴于农地产权改革利益矛盾关系的复杂性，对农村各相关群体的规则意识与底线意识的塑造迫在眉睫，相应的手段必须从单一的行政手段转向政策引导、法律服务、民主协商、道德教化等多种手段的统筹治理。 在政府层面，要政策宣传大力塑造农民的改革共识，为矛盾解决打好心理上的提前量。各级地方政府将中央与省政策宣传到位，让老百姓知道改革的决心与底线，形成改革刚性的政策心理预期，形成改革的政治气候，增强改革底线意识。在法律层面，面对改革中出现的利益纠纷，必须将调解工作做到细处、深处，做到位。要调动司法领域中的法律服务资源，发挥律师、基层法律工作者、公证机构等相关法律主体的作用，参与相关矛盾纠纷的调解，彰显法律的有效性，让农民增强对法律的认知、敬仰和守法意识。从协商角度看，无论是回乡农民还是土地承包大户、原住居民还是流动人口都有可以让渡的利益空间，要建立和完善基层自治组织内部治理机制，完善协商的规则和程序，以规则正义和程序正义彰显民主协商的庄严与厚重。通过民主协商，开展政府与农民、利益既得者与利益受损者之间的对话，寻找利益共享的可能性。最后，借助乡规民约支撑，发挥社会精英地缘关系、人脉关系等方面的优势，增强农民遵守社会规则、履行法定义务、增强集体责任的自觉性。 (二)改革政绩和信访考核制度，增强基层领导干部改革积极性 基层领导干部是领导农地产权制度改革的主力军，其工作的扎实程度决定着改革的成效。为调动其改革的积极性，必须从当前的政绩考核制度与信访制度改革中找到相应的突破口。在政绩考核方面，在基层推行“行政承包制”的大背景下，要将推动产权制度改革的指标进行细化，做出质与量的区分，并纳入日常考核与年终考核。同时，要根据各地的实际，稳妥地推进改革，不能强改强推提出最后改革期限。要为基层干部推动改革留下相应的制度与时间弹性，使他们能与农民进行充分互动，使政策宣传到位，理解到位，改革到位。 信访制度对党政干部规范行为起到了监督作用，上了一道“紧箍咒”。但在信访机制不健全的情况下，也会为基层干部开展产权改革工作造成被动，因此信访成为基层干部开展产权改革一个顾虑。群众一旦不分青红皂白或故意制造上访事件，基层领导干部的政治利益就受到极大的影响。因此，省市一级在严格规定各级政府部门按法定程序办事基础上，尽快出台相应的制度措施，调动基层干部改革的积极性。一是要弱化信访的矛盾化解作用，重新定位信访制度的功能，加大法律救济在化解矛盾纠纷方面发挥的作用，提升司法公信力，使改革中发生的群众诉求能有效地通过司法路径得到彻底解决。二是弱化信访的考核作用。要转变基层社会治理的理念，不能单纯地将基层社会矛盾的多发性看作基层干部治理不力的结果。特别是在农地产权制度改革上，改革必然要引发上访事件，据此来判定基层干部的工作成绩，难免以偏概全。改革矛盾是必然存在的，这与基层干部的工作能力没有必然关系，以信访量作为考核基层干部的指标存在一定的不合理性。所以，信访部门对于因土地改革引起的信访案件不能一推一记了之，要严格调查程序，做好甄别区分“有理访”和“无理访”、“个人访”与“集体访”的基础性工作；从平衡基层干部利益诉求的角度，只要基层干部的工作方式和程序符合规定，在涉及土地改革的“个人访”或“无理访”不记账，可大大减轻基层干部改革的压力，有利于调动他们工作的积极性。 (三)坚持党的政策与群众利益相结合，体现乡村治理的包容性 在近年的土地征用过程中，基层政府与农民之间的利益冲突造成政民之间关系的紧张。在农地产权改革中，急需消除这种紧张，在政民有效互动中重新建立起互信。而有效的互动体现在政府层面上就是要充分体现政策的权威，提升政府的执行力；尊重农民的自治诉求，提升政府的亲和力。因此，在改革过程中，对有政策依据的，特别是资产量化、股权设置、股份分红等关键环节，严格以相关政策法规为准绳。对一些法律、法规不明确或无政策依据的问题，如与群众切身利益的居民身份界定、人员类型划分、土地均衡占有、福利生活保障等核心问题，全部交给群众决策，让群众自己算账，自己做主。 探索村民自主治理的具体形式，成立由村民信任的、担任过公共管理事务的新老村组干部组成的“村庄议事会”，对产权改革存在的争议事项进行甄别、评议、监督，在此基础上形成资产量化、股本分配和使用细则等一系列股改配套文件，再经全体居民会议表决通过正式实施。比如，在切实关乎群众直接利益居民身份认定上，蓬莱市司家庄社区的做法值得推广，他们通过村民议事协商将居民分为三类：原居民、迁入居民和社区外迁居民。在股权设置方面，司家庄将评估形成的2亿元股本分为人口股(按人头分配，占40%)、义务股(按劳动工龄，占30%)和机动股(占30%)。原社区居民按人头持有人口股和义务股；后迁入社区的居民，按规定不足年限的只持义务股；机动股由村集体持有，用在新增居民股本分配及特困家庭救助、医疗、养老等各类补贴发放及其公益性事业投入方面。三种股份充分考虑了各种人群的权利与义务，并经议事协商而形成，保证了改革的平稳进行。 另外，要在坚持党的政策、法律和民主的前提下，按照村民自治的要求大胆进行改革创新。如《公司法》规定公司股东不能超过50人，但在村集体资产股份化以后，持股的村民要超过这个数。有的地方在处理公司股东数量的问题上进行了创新，在法律与村民的权利之间寻找平衡，在村民中选举不超过法定数量、有影响、有威信、有代表性的人物作为股东代表，作为正式股东行使相应权利，而其他居民可作为隐性股东存在行使其相应的权利，既遵守了政策法律，也体现了乡村治理的包容性特征。 (四)清晰定位基层党委政府在改革中的角色 在当前村治利益多元化、群体结构复杂化、社会矛盾多发的前提下，良性的村居政治生态对农地产权制度改革至关重要，而这种政治生态的形成决定于村居党支部、村居委员会即“两委”班子的能力与作风。所以在党的领导上，要加强对“两委”班子的监督和指导，要选出一个有战斗力和执行力的村“两委”班子。特别是在村“两委”中的选举中，基层党委部门必须进行统筹把握，借助产权改革这块试验田综合考察村“两委”班子的改革积极性、领导能力与执行力。在尊重村民民主选举意愿的基础上，加强基层党委的掌控力与引导力，切实将威信高的人、为民办事的人、会办事的人充实到村“两委”班子中来。 在政府职能上，镇(街)政府在改革中的责任不是当“运动员”，要根据农地产权改革和经营创新的需求提供多元、细致的公共服务和文化服务，当好“服务员”，以此顺从民意，赢得民心。一是在稳妥推进农地产权改革的基础上，根据当地的发展实际做好土地经营总体规划，有效地引导农民集约经营、科学经营，发展现代化农业、特色农业；二是要协调好外来投资者、农村合作社和农民之间的关系，在推动土地流转过程中发挥好沟通桥梁作用，使投资者与农民尽快达成交易共识，节约企业租用农民流转土地的谈判成本；三是要引导农村集体股份经济规范经营。村居在土地流转基础上形成的农村股份合作组织必须建立起科学规范的现代企业经营管理制度。在当前农村环境条件下，这一目标的实现面临着诸多困难，在经营理念、人才培养、制度设计等方面需要大量的投入。但镇(街)政府必须大力引导这些股份合作组织逐步引进科学的现代企业管理制度，确保规范先行。有经济实力的村可引进职业经理人进行科学规范化管理。另外，政府还要不断强化村民监事会、村民委员会的监督管理作用。对实现集体资产与企业股份化的村居，在政府的监督下建立规范的监事会制度，依法对企业的经营管理进行监督管理，充分发挥村民自治、民主管理的权利的同时，确保集体资产与企业经营的规范化、科学化、民主化，防止资产流失。 (五)加大农村社会资本的培育力度 农村集体地权是深深地嵌入在社会关系之中的，农地产权在真实世界中的界定过程往往与产权主体的社会资本诸如个人能力、威望和社会关系网络包括地缘网络、血缘(亲缘、家族、宗族)网络、业缘网络、乡规民约、小传统等地方性知识有很大关联⑧。所以，一是要大力挖掘农村的社会资本。农地产权制度改革要充分利用农村社区中具有相对较高的依赖与信任度的熟人网络关系，依赖嵌入在农村社会网络的节点上的家族、宗族、民族中的领袖人物以及其他方面精英人物、各种能人的积极作用，有利于将矛盾化解于萌芽之中；二是各级政府要加大对乡村“能人”能力建设的财政投入，为乡村“能人”提升综合素质的培训。同时，还要积极宣传“乡村能人”的奉献精神，形成“能人”示范效应，引导更多的农村经营管理人才脱颖而出；三是挖掘社会组织的改革促进作用。群众性的社会组织是农村社会资本的组织性节点，融汇了社会、经济、技术、文化层面的诸多社会精英，也融汇了诸多社会经济资源，这些组织对农民有很大的影响力和号召力。一方面，可借助社会组织的作用，协助政府解决土地问题的一个有效载体，成为解决土地矛盾的“稀释剂”和维护稳定的“减压阀”；另一方面，在基层存在大量从事现代经营管理培训的社会组织，政府可以借助其力量对集体经济组织的经营管理层进行现代经营管理方面的培训教育，使其掌握现代经营管理知识，以适应集体经济组织股份制经营发展的要求。 ①杨庆东：《中国农村地方治理中基层政府行为方式变革初探》，《云南行政学院学报》2002年第2期。 ②曹正汉：《产权的社会建构逻辑——从博弈论的观点评中国社会学家的产权研究》，《社会学研究》2008年第1期。 ③栾晓峰：《现行农村产权制度拖了农民财富增长的后腿》，《中国经济导报》2012年11月3日。 ④晏国政：《扭转新的“剪刀差”》，《中国矿业报》2012年3月13日。 ⑤Schelling,T.C.,The Strategy of Conflict.Cambridge,Mass.:Harvard University Press,1960,P.57. ⑥Sugden,R.,Spontaneous Order.Journal of Economic Perspectives,1989,(3). ⑦曹正汉：《产权的社会建构逻辑——从博弈论的观点评中国社会学家的产权研究》，《社会学研究》2008年第1期。 ⑧臧得顺：《臧村“关系地权”的实践逻辑——一个地权研究分析框架的构建》，《社会学研究》2012年第1期。标签：产权制度改革论文; 农村改革论文; 土地承包经营权流转论文; 土地产权论文; 利益关系论文; 土地政策论文; 农村论文; 时政论文; 经济学论文;