农民工新政下的流动人口社会保险:来自中国四大城市的证据，本文主要内容关键词为：流动人口论文,社会保险论文,农民工论文,新政论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
在2000年以后的第一个10年，中国的“农民工新政”格外引人注目。2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》①中提出，“取消对农民进城就业的限制性规定”，“形成城乡劳动者平等就业的制度”，为解决农民工问题制定了基本纲领。2006年3月，国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》②，明确提出解决农民工问题的原则和一系列政策，包括治理农民工的工资问题、改善和推进农民工的劳动管理、就业服务、社会保障等诸多内容，涉及城市公共服务、户籍改革、农村发展等重要方面。这一揽子有关农民工的方针政策，与深化社会保障改革、劳动制度改革等举措相互呼应，矛头直指从计划经济时期延续下来、影响农民工权益和地位的城乡分割体制。1978年以前，中国实现壁垒森严的城乡分割体制，农业户口身份的农村居民不能到城市居住和工作，城市的就业、保障、住房、消费等成为国企职工和城市居民的特权，农村人口与城市人口之间存在明显的公民权差异和固化的不平等。改革开放以后，向城市流动的限制被逐步打破，农村人口进城工作呈现不断增长的势头。但是，在一个相当长的时间里，农民工在城市中没有获得与城市居民平等的就业、保障权利和公共服务。即使到了1990年代中后期，按照建立社会主义市场经济体制的要求，改革了国有企业劳动和保障制度，原来的国有企业职工进入了劳动力市场，农民工的就业和保障问题一时没有提到议事日程上来。可以说，城市农民工长期受到系统性的制度性排斥。在一些学者看来，这是城乡分割体制持续、或者说城乡分割体制在城市内部得到复制和移植的标志，体现着农民工在城市中的“二等公民”的经济社会地位(李强，1999；陈映芳，2005；Solinger，1999)。正因为此，“农民工新政”不仅有利于保护和改善农民工权益，也关系到城市农民工的基本经济社会地位的提升和城市社会结构的重组。
在有关城乡分割体制变革与“农民工新政”的近期研究中，形成了一些不同观点。一些学者对改革和新政策的效果持怀疑的立场。例如，Chan & Buckingham(2008)认为，户籍改革的主导权向地方政府下放使得农民工更难以获得城市户籍，分割着城乡人口的户籍制度依然完整并发挥作用。Nielsen & Smyth(2008)研究显示，中央政府的农民工政策遇到地方政府的阻力，因为地方更重视经济增长，而不是农民工的基本经济社会权益(Nielsen and Smyth，2008)。Wu(2010)的观点是，在经济全球化中，中国需要大量的廉价劳动力，因此，农村流动人口成为城市农民工，但得不到社会保护；这样，以户籍制度为基础的权利差异被重新定义并将持续支撑农民工阶层的形成。
然而，一些研究显示，改革是卓有成效的。例如，陶然认为，以单位制为基础的保障制度已经衰落，新的就业关联社会保险制度不受户籍限制，开始面向农民工；城市户口关联权益已经缩小到社会救助、城市公共产品供给等方面(Tao，2009)。黄、郭和唐发现，农民工在城市受到社会排斥，主要原因已经不再是他们的农业户籍身份，而是他们的社会关系网络的封闭性和人力资本劣势(Huang，Guo and Tang，2010)。张展新(2007)提出，由于劳动和保障改革与户籍制度脱钩并且得到深化，城乡分割作为一个体制已经衰落，农民工在城市中的不利地位来自城乡分割体制遗留影响和新的区域分割的作用。
有关中国“刘易斯转折”的近期文献为农民工地位研究开辟了更广阔的视野。经济学家刘易斯把发展中国家的经济划分为维持生存工资水平的传统部门(主要是传统农业)和工资由边际生产率决定的现代部门(主要是现代工业)，并以这种二元性来理解经济发展过程(Lewis，1954)。在二元经济时期，现代部门以不变的低工资，源源不断地从农村获得所需要的劳动力，实现经济增长和部门扩张。当现代部门的劳动力需求超过农村转移劳动力供给时，就实现了刘易斯转折，二元经济转化为一元经济。一些学者认为，中国经历了改革开放以来持续快速的经济增长，到达了刘易斯转折点，农村剩余劳动力无限供给特征已经消失(Garnaut and Song，2006；蔡昉、都阳，2007；蔡昉，2008)。蔡昉(2010)提出，“刘易斯转折”对农民工地位构成新的影响：一方面，由于劳动力供求关系发生变化，劳动者在劳资谈判中的发言权大大提高，是政府发展和完善劳动力市场规制的良机；另一方面，在农民工“用脚投票”的压力下，地方政府的政策取向也在变化，将提供更好的社会保障和公共服务，以吸引流动人口。由此看来，有利于农民工的政策和制度变迁，可以在经济发展新阶段上发现过去没有的动力源泉。
在以上研究中，地方政府是分歧的焦点。在怀疑甚至否认改革成效的学者看来，地方政府已经替代了过去的中央政府，发挥着维系城乡分割、排斥农民工的功能。城乡分割体制衰落的观点认为，地方政府是区域分割的主体而非城乡分割的主体，基于户籍制度的不平等边界已经从农业/非农业户口区别转变到本地/非本地户口区别。“刘易斯转折”研究勾画了一个更为积极的地方政府，预言排斥农民工的劳动力市场和社会保障分割可以在劳动力供求关系变更的背景下弱化并走向消除。在农民工地位研究中，有关地方政府行为的深入讨论将丰富学术对话，因为不同观点蕴涵着不同的理论预期和研究假设。
考察相关文献，还可以获得一个启示，就是需要审慎解读所观察到的农民工在社会保障参与及其他方面的不平等。在农民工地位研究中，把农民工作为观察对象、同时把城市职工或居民作为参照群体，几乎成了一个定式。在这一定式下，农民工常常被解释为城市排斥的唯一受损群体；这样的解释，又可能成为论证城乡分割体制延续的直接论据。但是，这样一个“农民工—城市居民”二分法可能遭遇逻辑陷阱，因为在人口、区域多元化的背景下，农民工与城市居民的关系已经不再具有过去的统制性。Guo & Zhang(2007)注意到，由于城市周边大量前农村社区的转型，农村与城市的边界已经变得模糊。尽管认为人口流动强化了城乡分割，但Wu也发现，一个流动人口聚集的农村工业化城镇中，有关企业产权、社区福利等内容的农村官员、本地村民、外来农民工的等级安排“既是城乡分割的，也是乡乡分割的”(Wu，2010)③。张展新(2007)认为，在区域分割主导的情况下，从一个城市到另外一个城市的流动人口—“外来市民”是一个经验研究的关键变量：如果一个城市的“外来市民”与外来农民工都受到歧视或排斥，那么歧视或排斥的性质就是区域分割式的，而不是城乡分割式的。
本文从农民工参加城市社会保险这样一个视角，参与有关城市农民工权益和地位的学术讨论。我们使用2008年在北京、上海、天津和广州四城市组织的“迁移和流动劳动力与中国大城市发展”调查数据，分析农民工参与城市社会保险的影响因素。2008年是国务院《意见》发布的第三年，《劳动合同法》实施的第一年。因此，调查所获取的信息使我们有可能观察到“农民工新政”和相关改革的效应。调查对象既包括农业户籍流动人口暨农民工，也包括非农业户籍流动人口，因此“外来市民”样本将纳入统计分析模型，以估计流动人口参保的“城乡差别”。由于数据来自四大城市，在微观分析的基础上，可以做关于地方政府行为的理论思考。
2 以农民工参保为重点的社保改革
中国的社会保障改革是在20世纪90年代中后期开始的。1992年春，邓小平南巡讲话之后，建立社会主义市场经济体制成为全面改革的方针政策，社会保障改革是一个组成部分。1997年以后，企业职工养老保险、医疗保险、失业保险等改革方案陆续出台，启动了社会保障改革的第一阶段。此时，社会保障改革的重点是破除旧的、在国有企业中实行的劳动保险体制；改革围绕着国有企业重组、职工下岗分流这个经济体制改革的重点来部署的。因此，改革的目标群体主要是国有企业职工，新型社会保障的覆盖面基本上局限在国有企业部门，新兴的三资企业、私营企业雇员和进城农民工都没有进入覆盖范围。不过在当时，三资企业和私营企业已经成为新型社会保险扩大覆盖面的方向④，而农民工的劳动保险问题尚未成为政策关注点。
2000年以后，国有企业解困、职工下岗分流的艰巨任务基本完成，中央政府开始着手解决农民工问题。推动农民工参与城市的就业关联社会保险是“农民工新政”的重要内容，也是深化社会保障制度改革的一个重点。把农民工纳入城市社会保障体系，首先在工伤保险上获得了突破。2004年1月，《工伤保险条例》⑤正式施行；不久，有关部门就明确了该条例完全适用于与企业发生劳动关系的农民工⑥。这样，农业户口不是进入这一制度的身份障碍，新的工伤保险制度完全没有城乡分割的性质。在1990年代后期，城镇职工养老保险制度和医疗保险制度出台之时，完全看不到类似这样的明确把农民工纳入适用范围的配套文件。工伤保险制度的这一创新，表明解决农民工问题已经成为中央政府的政策要点，工伤保险缴费费率低、不涉及跨地区转移也是一个因素。农民工参加城市养老保险和医疗保险，关系到农民工参保意愿与能力、跨地区转移等复杂问题。因此，中央政府的2006年政策要点是，“抓紧解决农民工大病医疗保障问题”，“探索适合农民工特点的养老保险办法”⑦。各地在促进农民工参加社会保障上，根据本地情况，采取了不同形式的政策措施。例如广东要求农民工与城市职工一样参保，而上海、成都等地为农民工设计了专项社会保险。尽管农民工参加这两项保险，还有制度不统一的问题，但这一群体被完全排斥在社会保险制度之外的情形已经成为历史。
以农民工参保为重点的社会保障改革与《劳动合同法》⑧的制定和实施是同时推进的。本来，1994年颁布的《劳动法》⑨已经定义了劳动合同制度，但是，同当时的社会保障改革一样，这一法律主要是为国有企业改革配套，因此劳动合同制度也没有及时覆盖农民工。“农民工新政”明确了农民工劳动合同主体地位。“农民工新政”与2007年颁布《劳动合同法》结合在一起，农民工签订劳动合同的比例增长很快，数千万正规企业中就业的农民工与其他员工一道，成为劳动合同主体，获取了平等的劳动权利⑩。按照《劳动合同法》，劳动合同包含社会保险的条款，用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费，是违法行为，应该受到劳动力市场执法的查处。这样，《劳动合同法》的贯彻实施，有力促进了农民工参保政策的落实。
推动农民工参加就业关联社会保险的工作取得了明显成效。表1显示，根据总体统计结果，2006～2008年，全国城市农民工的社会保险参与率得到了迅速提升。表1中，基于三个流动人口专项调查数据的估计结果也显示出：从2003～2008年，农民工社会保险参保率呈大幅度上升趋势。
近年来农民工参保人数增长很快，但与城市本地劳动者相比，各项社会保险的农民工参保率还明显偏低。然而，问题的根源已经从过去的城乡分割转向区域分割(张展新、高文书、侯慧丽，2007)。作为一个流动性很强的劳动群体，农民工参保的一个必要前提是保险权益的跨地区转移。在各项社会保险中，城镇养老保险的跨地区转移接续困难最大，因此农民工的参保率最低；工伤保险没有跨地区转移问题，农民工的参保率最高。在农民工与城市职工统一参保的地区，如广东，农民工因到其他省份工作而退保的现象很普遍。就业关联社会保险的区域分割不仅影响农民工，也影响其他流动人口群体的参保。农民工参保率低，还有一个与长期实行的城乡分割体制有关的原因：由于人力资本水平偏低和求职网络多依赖传统的社会关系，这一劳动群体更多地聚集在城市的正规部门就业，而非正规部门是扩大城市社会保险覆盖面的一个难题。
2008年以后，社会保障的政策和立法改革取得了重大突破。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(12)和《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》(13)相继出台，为解决社会保险制度的区域分割迈出关键的步伐。更为重要的是，经过三年多的审议修改，《社会保险法》最终颁布，并在2011年7月1日施行(14)。《社会保险法》规范了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，对保险关系转移和统筹层次等都有明确的条款，是社会保险制度改革的一个里程碑。特别值得一提的是，《社会保险法》附则规定，“进城务工的农村居民”依照该法参加社会保险(15)。这就是说，农民工参加社会保险的法律地位和制度规则与城市户籍劳动者统一起来，新的就业关联社会保险制度已经完全消除了城乡分割的历史痕迹。
从“农民工新政”到《社会保险法》发布，农民工平等参与城市社会保险的中央政府政策终于升华为国家法律。早在1994年颁布的《劳动法》中，就已经明确规定，“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利”，“享受社会保险和福利的权利”。经历了一个较长的改革过程，先后完成了《劳动合同法》立法和《社会保险法》立法，《劳动法》基本精神的阳光终于照耀到农村转移劳动力，农民工获得了普适性的劳动权利和保险权利。从基本制度安排的意义上说，这一群体参加城市就业关联社会保险的大道已经开通。推动《社会保险法》在农民工方面的贯彻落实，逐步消除旧的城乡分割体制对农民工就业和保障权益的遗留影响，将是今后一个时期社会保障政策的重要方向。
3 数据与变量
本研究使用2008“迁移和流动劳动力与中国大城市发展”(16)调查数据，来分析流动人口社会保险参与的影响因素。调查样本来自北京、天津、上海、广州这四个流动人口集中的大都市。其中，北京、天津、上海是直辖市，广州是广东省的省会城市。如果从经济区划上说，广州是中国改革开放前沿地带——珠江三角洲的中心城市，上海是与珠江三角洲并列的长江三角洲中心城市，而北京和天津在环渤海湾经济区处于中心地位。在这四个调查城市，随机选取一个区，再从中随机选取一个街道，然后在选中的街道中随机选取两个居民委员会社区。在每个调查社区，随机选取本地人口样本和流动人口样本。这里，定量研究针对没有本地户籍的流动人口样本，没有包括调查获取的本地户籍样本(17)。这组样本可以进一步按照农业/非农业户口来进行划分。表2显示了本调查的流动人口样本分布。
基于研究目的和调查数据，我们将城市外来流动人口参加医疗保险、养老保险、失业保险和工伤保险这四个与城市就业关联的社会保险项目作为分析对象。为此，定义了医疗保险、养老保险、失业保险和工伤保险参与的四个虚拟变量(参加=1，未参加=0)，作为统计分析的因变量。
拥有其他城市非农业户口的外来市民是一个不同于农民工的城市流动人口群体。早在改革开放初期，在一些城市的开发区，就有了城市户籍的外来人口和农村户籍的外来人口，就是今天所说的外来市民和农民工。有研究认为，外来市民主要由高学历人员组成，没有类似于农民工的地位问题(李强，2004)。最近，有研究发现，在农民工以外，城市中还有处于弱势地位的流动人口群体，例如：北京市高学历青年流动人口—“北漂”(郭星华、邢朝国，2009)；大城市中群居的毕业大学生—“蚁族”(阳玉平，2009)。过去流动人口问题研究多以农民工为唯一的观察对象，较少把外来市民和外来农民工都纳入研究(18)。我们把外来市民样本纳入定量分析，定义了一个非农业户口虚拟变量(非农业户口=1，农业户口=0)，以估计这两大流动人口群体参加城市社会保险的差异。
有研究显示，签订劳动合同，即劳动者与用人单位建立劳动法律关系，有利于流动人口在企业参加社会保险(张展新、侯慧丽，2008；Tao，2009)。2008年是《劳动合同法》施行的第一年，劳动合同制度的覆盖率得到大幅度提高。在“迁移和流动劳动力与中国大城市发展”调查数据中，有42.3％流动人口的劳动合同，而农民工签订合同的比例是36.2％。我们的预期是，劳动合同签订虚拟变量(签订=1，未签订=0)对流动人口参与社会保险具有显著的正效应。
在“迁移和流动劳动力与中国大城市发展”调查问卷中，职业分类为7项，分别为：(1)国家机关、党群组织、企事业单位负责人；(2)专业技术人员；(3)办事人员和有关人员；(4)商业服务业人员；(5)农林牧渔水利生产人员；(6)生产运输设备操作人员及有关人员；(7)不便分类的其他从业人员。由于第一类样本的比例很小，我们采取了大类职业划分方法：第一类到第三类为中高端职业，其他为低端职业。中高端职业流动人口参加社会保险的条件、能力和意愿都应该好于低端职业。第一，这些流动人口就业单位的正规性更强，更有可能提供社会保险；第二，中高端职业流动人口收入更高，缴费问题较少；第三，这一群体更倾向于在流入城市定居和发展，因此更有可能在社会保险参与上做长期打算。因此，中高端职业虚拟变量(中高端职业=1，低端职业=0)应该对社会保险参与机会有正的贡献。
雇主(或用人单位)类型是一组虚拟变量，分别为“机关事业”(行政机关和事业单位)、国有企业、集体企业、外资企业、股份制企业、私营企业和个体或自雇，用来估计不同就业场所的流动人口社会保险参与差异。相对于其他企业，国有企业的社会保险制度是完善的。行政机关和事业单位多实行与国有企业不同的社会保险办法，但待遇水平一样，或者可能更高。在非国有部门，外资企业的正规化程度较高，因此流动人口的社会保险参与机会更大，但其他企业就要差一些。
除了以上自变量，还有流动人口的性别和来本市的时间跨度(年数)这两个控制变量，和一组城市虚拟变量，表3为这些变量的描述统计。
4 Logistic回归分析结果
我们运用Logistic方法，分别对医疗保险、养老保险、失业保险和工伤保险进行回归分析。每项回归分为两步：第一步，回归模型中只含农民工样本；第二步，回归模型中包括全部流动人口的样本。这样，可以考察农民工的社会保障参与模式是否也适用于所有流动人口。表4为回归分析结果。
首先，比较一下各类社会保险的两个回归模型。同样的回归系数，无论是符号的正负性还是统计显著性，从模型Ⅰ到模型Ⅱ大都没有变化，个人变量的回归系数尤为如此。这意味着，决定农民工参加社会保障的因素，基本上也是决定所有流动人口的参加社会保障的因素。因此，我们主要考察包含了外来市民样本的模型Ⅱ的回归系数。以下讨论，集中在反映个人的人口特征、就业特征和雇主类型的微观变量上。
在四个社会保险参与模型Ⅱ中，非农业户口的回归系数都是正值，而且具有较强的统计显著性。根据这一结果，可以推断，在其他条件相同的情况下，外来市民参加城市社会保险的可能性要明显高于农民工。然而，这有一个如何解释的问题。对于城乡分割体制延续观点来说，那么这可能是一个证据；而认为城乡分割体制已经衰落的学者把这种流动人口社会保险参与的城乡户籍身份差别归结为城乡分割体制的遗留影响。我们的立场倾向于后一种解释。
劳动合同签订对流动人口参与社会保险具有很强的贡献。在四个模型中，这一变量的回归系数都是正值，而且具有非常明显的统计推断意义。这一回归系数，在各个模型中，都明显高于非农业户口的回归系数和中高端职业的回归系数，而且这些回归系数差都具有统计显著性(19)。这就是说，对于流动人口参加社会保险，劳动合同签订的作用要大于非农业户口身份的作用，也大于中高端职业地位的作用。
根据其回归系数的数值和统计显著性，可以推断，具有中高端职业地位的流动人口，参加社会保险的可能性要高于低端职业地位的流动人口。比较中高端职业的回归系数与非农业户口的回归系数，前者的医疗保险和工伤保险的回归系数值略高，后者的养老保险和失业保险的回归系数值略高，但这些回归系数差都不具有统计显著性(20)。因此，中高端职业和非农业户口身份对社会保险参与的影响程度几乎是相同的。
表4还显示了按照雇主类型划分的流动人口社会保险参与格局。第一，以国有企业为参照组，机关事业的回归系数有高有低，但只有工伤保险的回归系数为负且具有统计意义。因此，可以推断，与国有企业比较，在机关和事业单位就业的流动人口，参与医疗保险、养老保险和失业保险的可能性基本相同，参加工伤保险的机会明显较低。由于机关和事业单位一般不涉及工伤保险问题，因此后一结果具有特殊性。第二，以国有企业为参照组，外资企业的回归系数都为负数，但绝对值不高，而且都不具有统计显著性。这意味着，与国有企业比较，在外资企业就业的流动人口，参加各类社会保险的可能性大致相同。第三，以国有企业为参照组，集体企业、股份制企业、私营企业、个体或自雇的回归系数都为负数，但绝对值较高，而且都不具有统计显著性。这就是说，通过这些方式就业的流动人口，相对于国有企业、机关和事业单位、外资企业就业的流动人口，在参加社会保险上处于明显的劣势地位。中国的城市社会保险改革，最初是以国有企业为重点的，后来才向其他部门推广。上述分析结果显示，在就业正规程度比较高的外资企业，流动人口参加社会保险的机会已经提高到国有企业的水平；在股份制企业、私营企业等企业就业的流动人口，以个体或自雇方式就业的流动人口，依然在很大程度上置身于社会保险制度之外。这可能不是流动人口自身的问题，因为这些非正规部门也是扩大城市社会保险覆盖面的难点。不同的是，同城市本地劳动者相比，流动人口更多地集中在这些部门就业。
5 流动人口参保的城市差异：观察与思考
2008“迁移和流动劳动力与中国大城市发展”调查数据显示，在不同的调查城市，受访者的社会保险参与率差异很大，表5为调查样本的社会保险参与率。从医疗保险、养老保险、失业保险这三项来看，农民工样本参保比例的城市次序为广州、上海、北京、天津。流动人口全样本参加这三项保险的比例，上海与北京的位置有时交替，但还是广州第一、天津最后。在工伤保险参与上，流动人口全样本比例的城市次序为广州、上海、北京、天津，农民工样本比例的城市次序为广州、上海、天津、北京。从总体上看，流动人口参加社会保险的比例，大致有一个广州最高、上海与北京居中、天津最低这样一个由高到低的顺序。
这样一个流动人口参保的城市差异格局，可以部分地从流动人口签订劳动合同的城市差异来解释。本调查数据显示，2008年，广州、上海、北京和天津的流动人口全样本签订劳动合同的比例分别为62.7％、40.7％、42.9％和29.4％，农民工样本签订劳动合同的比例分别为57.1％、37.8％、31.8％和28.8％。这里，劳动合同覆盖率降序是广州——上海与北京——天津，与社会保险参与率的降序一致。
如果考虑了劳动合同的作用和其他可能因素的影响，四大调查城市的流动人口参与社会保险还有没有“净”差异?表4报告的Logistic回归分析结果可以回答这一问题。在控制了所有个人变量以后，城市虚拟变量回归系数的数量差异为：医疗保险，天津＜北京＜上海＜广州；养老保险，天津＜北京＜上海＜广州；失业保险，天津＜广州＜上海＜北京；工伤保险，广州＜上海＜北京＜天津。考虑了回归系数和系数差的统计显著性，可以推断流动人口参加各类社会保险机会的城市间差异：第一，医疗保险，北京、天津没有差别，上海、广州处于同样的较高水平；第二，养老保险，北京、上海、广州均高于天津，广州又明显高于北京；第三，失业保险，天津明显低于北京、上海、广州，且这三个城市间没有显著差别；第四，工伤保险，北京明显低于天津、上海、广州，且这三个城市间没有显著差别。天津，除了工伤保险，参与保险的“净”机会依然是四城市中最低的。
虽然都是中国的特大都市，但同另外三个城市相比，天津的改革与发展相对滞后。早在1980年代中后期，广东省就成为中国改革开放的前沿，经济特区深圳、工业新城顺德等都是典型代表。作为广东的省会和中心城市，广州长期保持着较快的发展速度。而上海自1992年开始建设埔东新区，从此进入了经济发展的快车道。北京作为首都，具有对外开放和发展经济的优越条件。2008年，广州、上海和北京的人均GDP分别高达79803元、72536元和63029元。这三个城市都是流动人口高度聚集的城市，外来常住人口占全部常住人口的比重为：广州23.4％，上海27.4％，北京27.4％。2008年，天津的人均GDP只有55473元，外来流动人口的比重大约为17.6％(21)。这就是说，与另外三城市相比，天津对于流动人口的吸引力和容纳能力都要差一些。
2008“迁移和流动劳动力与中国大城市发展”企业调查(22)数据显示，与北京、上海、广州相比，在天津，大量使用外来工的企业不多。图1是四城市中，具有不同外来工比重的企业分布情况。在天津数据中，10％的样本企业没有使用外来工，接近20％样本企业的外来工比重为一成或更少，超过15％的样本企业使用一成到两成外来工，而接近100％外来工的企业不到5％。而北京、上海和广州的情况大致与天津相反，外来工比重低的样本企业较少，而外来工比重高的样本企业较多。
图1 不同外来工比重的企业分布
Figure 1 Distribution of Enterprises by Proportion of Migrant Workers in Workforce
该企业调查还显示，在雇佣本地劳动者方面，天津企业的倾向性要高于北京、上海和广州。问卷的一个问题是：“当考虑雇佣一个新员工，贵公司是否将拥有本地城市户籍作为一条重要标准?”对此，超过18％的天津企业回答“是”，而其他三个城市中，这样回答的企业比例在10％左右。问卷的另一问题是：“如果可能，贵公司是否倾向于雇佣本地工人?”对此，超过56％的天津企业做了肯定的回答，而这样回答的北京企业只有41％，上海和广州的企业比例分别为36％和31％。
以上城市总体数据和企业调查结果意味着，就对外来劳动力的依赖性这一点，天津没有广州、上海、北京那么高。广州与天津形成鲜明对比，众多外向型企业需要大量农民工，国际金融危机时曾遭遇“民工荒”。因此，在四个调查城市间，流动人口就业关联社会保险参与的差异，与这些城市对流动劳动力的需求有关。更一般地，我们可以推测：不同城市对流动人口需求不同，提供就业关联社会保险的动力不同，流动人口参与社会保险的结果也就不同。这也就是说，在流动劳动力需求大的城市，有利于流动人口参加社会保险更容易成为地方政策的基本取向。
至此，是否可以进一步断言，地方政府在流动人口“用脚投票”的压力下，将提供更好的社会保障和公共服务，以吸引流动人口?从更广泛的意义上说，是否已经开始了一个地方政府从“经济增长型”向“社会保护型”的全面转变?从就业关联社会保险来看，有地方政策转变的迹象，但需要更多的经验证据；非就业关联的、地方财政部分或完全负担的社会保障，如最低生活保障、新的城乡居民医疗保险等，目前各地基本上还局限于本地户籍人口。在现阶段，劳动力供求关系对地方政府的公共福利与和服务供给行为的影响，可能仅限于就业关联社会保险。可以预见，在一定时期内，地方政府向流动人口全面开放社会保护，将受到区域发展差距以及大城市人口压力的强烈制约。
6 结论
1992年以后，中国迎来了改革开放的高潮。劳动与社会保障的改革，过去主要是在体制内修补和局部试验，这时开始大刀阔斧地改革旧体制，建立新制度。数千万国有企业职工进入劳动力市场，社会化的养老保险、医疗保险等相继问世。但是，在这一时期，改革依然带有局部的性质。这突出表现在，从农村进入城市的农民工已经成为城市劳动大军的一部分，但在就业和社会保障参与等方面，他们依然是“外部人”，在很大程度上被隔绝在城市体制之外。正因为此，从1990年代到2000年后的初期，研究文献主要关注城市农民工的地位低下问题，并多以城乡分割体制的持续、延伸或强化来建构理论解释。
近年来，随着经济体制改革全面深化和一系列旨在解决农民工问题的新政策的实施，城市劳动力市场和就业关联社会保险整合的步伐大大加快，改革与发展进入了一个新时期。在这样的背景下，学术研究的取向也在发生变化。综观近期文献，尽管还有研究坚持认为，城市农民工的经济社会地位没有或很难改善，但已经出现一些新的观点，关注深化改革和劳动力供求关系变化的城乡平等就业效应。
本文以2000开始的以及2006年全面展开的“农民工新政”为主要背景，研究城市流动人口的就业关联社会保险参与的制度环境变化和影响因素。首先对有关农民工社会保险权利的制度变迁做了一个简要的考察。我们从政策改革、农民工参保的覆盖率变化、社会保险立法等方面，论证了农民工平等参保权利的形成和确立，并把这一制度变革理解为1990年代开启的城市劳动和社会保障制度基础性变革的继续和深化。
而后，我们基于2008年四大城市调查数据，做了一个有关流动人口参保的统计分析。分析结果显示，劳动合同签订对流动人口个人参加就业关联社会保险的贡献最大。将这一发现与劳动合同制度覆盖农民工政策联系起来，就可以认识到，劳动合同与社会保险参与的关系，反映出农民工开始获得了普适性劳动权利和相关保险权利。在流动人口中，非农业户口依然具有相对于农业户口的参保优势。尽管如此，但这难以归结为制度性的城乡分割，因为没有迹象表明，在“农民工新政”条件下，地方政府依照城乡户籍身份制定社会保险政策。对此，我们倾向于城乡户籍分割遗产的解释，即从农村人口的社会关系网络、人力资本禀赋等方面难以观察的特征上来探索原因。分析结果显示了中高端职业地位的流动人口更可能参加社会保险，这也是流动人口向上社会流动的福利效应。分析结果还包括流动人口参保的雇主类差异，这一方面显示，外资企业已经与国有部门一样，对流动劳动力开放社会保险，这表征着改革的渗透；另一方面，在私营企业、个体经济等领域，流动人口的社会保险参与依然不足，这也是社会保险制度进一步改革面临的挑战。
在地方政府行为与流动人口参加城市社会保险的关系上，本文作了一些学术探讨。一些零星数据显示，在流动人口的社会保险参与上，在广州、上海与北京、天津之间，存在着比较明显的城市差异。对此现象，我们的初步理解是，这些城市对流动人口的依赖性不同，地方政策对流动人口的关注不同，因此社会保险参与的后果也不同。如果这一判断成立，并且具有普遍意义，那么“刘易斯转折”影响地方政府流动人口政策取向的观点将获得支持。不过，我们也指出，这种劳动力供求关系变化效应可能局限在就业关联保险上。
总之，本文的立场是，农民工参与城市就业关联社会保险，前景是乐观的。在这一领域，城乡分割式的体制安排已经打破，区域分割治理、保险制度“扩面”等正在有效推进，因此，可以预见，农民工的社会保险覆盖率将得到进一步提升。城乡分割体制遗产对农民工参保的影响尽管依然存在，但应该呈弱化的趋势。这些假设命题，需要经验数据的实证检验，这是作者的努力方向，也是对同行学者的期待。如果涉及一般意义上的流动人口在城市中的权益地位问题，我们是审慎乐观的，原因是区域差异居高不下；特别地，流动人口聚集的大都市、沿海开放城市与内地中小城市的距离似乎还在拉大。另外需要指出的是，本文所得出的结论是基于四城市总体样本的数据，我们没有就某一个城市的情况进行单独分析。尽管文中所涉猎的四个大城市有很多的相似之处，其差异也不容忽略。我们也注意到在有的基于单一城市的研究中，城乡分隔的因素已经不再是造成非农业户口外来市民和农民工收入差异和参加社会福利保险差异的重要因素。这也从另一个侧面表明中国的城市流动人口问题在很大程度上是一个区域均衡发展问题，而不是一个单纯的重新定义制度规则问题。
注释：
①该《决定》全文见中华人民共和国中央政府门户网(http://www.gov.cn/test/2008-08/13/content_1071062.htm)。
②该《意见》全文见中华人民共和国中央政府门户网(http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_244909.htm)。
③应当指出，该论文作者把农村干部与农村村民的权益差别概括为城乡分割是值得商榷的，因为工业化村镇的农村干部特权与计划经济时期形成城乡分割体制下的城市居民特权不能相提并论。实际上，在一个农村工业化新村，无论是依然实行村委会治理还是已经转制为居委会，都不存在体制意义上的城乡分割。
④1999年1月3日，朱基总理在国务院召开的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工会会议闭幕时发表总结讲话，指出：“现在，大多数外商投资企业、私营企业都没有纳入养老保险的统筹范围”。关于这一讲话全文，参见http://www.51labour.com/labour-law/show-4591.html。
⑤关于该《条例》全文，见中华人民共和国中央政府门户网(http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/20/content_144.htm)。
⑥劳动和社会保障部于2004年6月1日发出《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》。该通知指出：“农民工参加工伤保险、依法享受工伤保险待遇是《工伤保险条例》赋予包括农民工在内的各类用人单位职工的基本权益，各类用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利”。关于该《通知》全文，见人力资源和社会保障部网站(http://trs.molss.gov.cn/was40/mainframe.htm)。
⑦见《关于解决农民工问题的若干意见》。
⑧《劳动合同法》全文可参见：http://www.gov.cn/flfg/2007-06/29/content_669394.htm。
⑨《劳动法》全文可参见：http://hr.tju.edu.cn/new/rsc/rlzy/gzzc/200911/P020091110556944292044.pdf。
⑩2004年，根据劳动和社会保障部对40个城市的抽样调查，农民工劳动合同的签订率仅为12.5%(参见国务院研究室课题组.中国农民工调研报告.中国言实出版社，2006：13)；2009年，以受雇形式从业的外出农民工总数约1.36亿，其中与雇主或单位签订劳动合同的占42.8%，人数超过5800万(参见蔡昉主编.中国人口与劳动问题报告No.11—后金融危机时期的劳动力市场挑战.社会科学文献出版社，2010：2～9)。
(11)即本文使用的2008年“迁移和流动劳动力与中国大城市发展”调查数据。
(12)全文参见http://www.gov.cn/zwgk/2009-12/29/content_1499072.htm。
(13)全文参见http://www.gov.cn/gzdt/2010-01/19/content_1513824.htm。
(14)《社会保险法》于2010年10月28日发布。参见中央政府网(http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732767.htm)。
(15)农民工的社会保险权利，要以这样的特殊法律条款来进行定义，这非常耐人寻味。这意味着，以前建立的具体的社会保险制度，如果没有对农民工的适用性作特别说明，那么制度适用对象——“职工”是不包括、或者说没有明确包括农民工的(工伤保险制度例外)。
(16)该项目得到了澳大利亚研究理事会基金(Australian Research Council Discovery Project)的资助。
(17)对于流动人口，应该按照研究主题来进行概念界定。在本研究中，我们把户口登记地为本地、户口性质为农业的人口定义为城市的本地人口。主要考虑是，城市社会保险一般是在城市的市域范围内统筹的(我们的四个调查城市也是如此)，流动人口如果参加社会保险，其社会保险关系跨地区转移面临障碍；本地人口，无论是农业还是非农业，都没有这样的问题。因此，在本研究中，本地农业劳动力并没有视为城市的外来劳动力，而是作为本地劳动力，因而没有进入定量分析。
(18)本刊曾发表过此类文章(编者注)。
(19)依据是，这些回归系数差通过了Z-test检验。
(20)依据是，这些回归系数差没有通过Z-test检验。
(21)数据根据《北京市2008年经济社会发展统计公报》，《天津市2008年经济社会发展统计公报》，《上海市2008年经济社会发展统计公报》以及《广州市2008年经济社会发展统计公报》提供的GDP总量和常住人口数和户籍人口数计算。外来人口的比重很可能有系统性的低估。根据六普数据估算的2010年外来人口比重为：北京35.9％，上海39％，广州36.8％，天津23％。
(22)该调查在北京、天津、上海、广州，共收集了532份企业问卷。
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