国有大中型企业进一步改革与发展的重要前提——是建立国有资产管理与运营新体制，本文主要内容关键词为：大中型企业论文,国有资产管理论文,前提论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、只有建立国有资产管理与运营新体制，才能推进国有企业的改革与发展
今年是我国的“企业改革年”，但目前国有企业特别是国有大中型企业在深化改革方面举步维艰，近半数陷入困境。根源何在？在于国有产权模糊、所有者“缺位”，以及产权关系和产权结构不合理；出路何在？在于加速产权制度改革，尽快建立起适应改革与发展的国有资产管理与运营的新体制。
17年来改革的经验表明，传统的国有资产管理与运营体制是大量发生的国有资产闲置、浪费和国有企业改革难以深化、发展难以继续的根本原因。在此制度下，国有经济得不到发展壮大，社会主义市场经济赖以存在的物质基础更得不到保护和发展。
1.现行国有资产管理与运营体制无力保证国有资产保值和增值的原因有两点：一是政企不分，政资不分。政府综合经济管理部门和行业主管部门及其他党政机关都直接办企业，政府既以全社会管理者的身份又以国有资产所有者的身份对国有资产的运营进行管理和调控，这就难免将社会目标与经济目标混在一起，难免对企业进行频繁的行政干预，使企业不可能成为“四自”法人实体和市场竞争主体。二是责任者缺位。政府各部门从各自工作的角度行使所有者的权力，形成多头管理，似乎谁都对投入企业的国有资产负责，其实谁又都不能对资本的运用结果负真正的责任。企业职工从理论上说都是企业的主人，人人都应对企业的国有资产负责，但由于没有相应的制度保证，没有明确的责权利关系，结果谁都对国有资产负不了责。
2.国有资产管理与运营体制难以保证国有企业进一步改革与发展。建立现代企业制度需要同时进行两个层次的改革：一是在国有企业内部实行公司制改组，二是在国有企业外部构建国有资产投资经营机构，两者缺一不可。目前，第一层次的改革进展较快，但第二层次的改革严重滞后，给确定改制企业的投资主体带来了困难。出现了财政和国资部门、行业主管部门、企业争当投资主体及出任国有股权代表的局面。引发了一系列问题：一是没有改变企业国有资产因出资者缺位造成的多头负责，实际上无机构负责的状况；二是各部门的代表虽都代表同一国有资产，但又都对各自的派出部门负责，重大问题还得向各自的部门领导请示，有分歧很难统一，加上部门代表的主要工作不在企业，产生了董事不“懂事”的现象，影响了正常决策；三是与《公司法》关于公务员不得担任企业董事的规定相悖；四是使企业股份化改造“走样”、“变形”，使单纯的企业产权制度改革收不到预期的效果。
因此，只有从上到下，从里到外对现行国有资产产权制度进行全面变革，建立起新的国有资产管理与运营体制，才能使国有资产保值、增值，才能使国有企业搞活、搞好。
二、国有资产管理与运营新体制的基本框架
对如何改革传统的国有资产管理与运营体制，我们主张建立“三层次”的基本框架，即中央和地方分别成立专职的国有资产管理监督机构——组建国有资产投资运营机构——对国有企业进行公司化改造，使之与资产投资经营机构建立起资产纽带联系。
三个层次的关系是以资产为纽带的纵向隶属关系。这种国有资产管理与运营体制在上层实现了政府的社会经济管理职能与资产所有者职能的分开；在中层能够实现国有资产管理与国有资产经营职能的分开；在下层实现国有资产终极所有权与法人财产权的分开。通过层层授权，建立责任制度，能够能决国有资产责任者缺位的问题，能够实现在市场经济条件下政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求，能够保障国有资产的保值和增值。其中第三层次属于企业产权制度改革问题，在此对第一层次和第二层次的组建和运作及其操作办法给出说明。
1.国有资产管理委员会及其办事机构的组建
国资委是国有资产的总代表，是履行国有资产行政监管职能的权力机构，它不行使资产运营职能。地方国资委的主任、副主任应由政府和党委的主要负责人出任，委员由各党政部门的主要负责人出任。只有这样组建，国资委才具有权威性、代表性。作为专司国有资产行政管理职能的主体，国资委要行使国有资产所有者的代表权和国有资产的监督管理权、收益权、处置权。其管理目标是在有利于国家计划和宏观调控的基础上实现有国有资产收益最大化。其具体职能是：⑴贯彻执行国有资产管理的法律、法规和政策，制定实施细则并组织实施；制定国有资产管理的各项规章制度，检查、监督国有资产管理的法律、法规和规章制度的执行情况，依法处罚违法行为；⑵决定国有资产经营机构的设立、变更和终止；⑶确认国有资产经营机构的产权代表和高级管理人员的任职资格，按照法定程序任免、考核、奖罚国有资产经营机构的董事长、总经理、监事会主席；⑷收取和支配属于国资委集中管理的国有资产的红利和其它收益，编制国有资产收益预算草案；⑸审查批准国有资产经营机构的长远发展规划、年度经营计划和收益运用计划；审查批准国有资产经营机构的年度运营报告和重大事项报告；⑹协调国有资产管理系统内部以及与其它管理系统的各种关系。
国资委的常设办事机构国有资产管理办公室应以现行机构中的国资局为基础来组建，但它必须从财政部门中独立出来。现在的国资局是财政部门的一个内设机构，工作人员也大多是从财政部门各处室抽调出来的，由它组成国有资产管理机构缺乏权威性和代表性，难以履行国有资产所有者的职能。解决的办法是，对国资局现有的人员进行调整，再将综合经济部门、行业主管部门中与国有资产经营密切的处室和人员划转到国资办里去。
2.国有资产投资经营机构的组建与管理
国有资产的投资运营机构是联结国资委与企业之间的中介和桥梁，是政企分开的隔离层。如何从实际出发，构建行为规范的国有控股公司，是国有资产管理与运营体制改革的难点之一。从各地的实践来看，主要可以通过以下三种途径：
第一，依法设立新的控股公司。由国资委及其有关投资委员会牵头，抽调有关投融资职能部门的人员进行组建。经国资委授权后，对股份有限公司中的国有股进行投资运作和产权经营活动。
第二，授权具备条件的大企业和集团公司作为国有控股公司。大企业和集团公司成为国有控股公司后，国资委可以通过委派董事，使所有者代表进入企业内部，形成内部激励约束机制，比较容易统一风险、责任和权利，同时又可以避免发生新的政企不分。
第三，把行业总公司和政府行业主管部门改组为国有控股公司。通过这个途径组建国有控股公司一是有利于现有政府机构的改革，把政府转变职能和企业转换机制结合起来同时进行；二是有利于在一定范围内调整资产存量。
在国有资产管理与运营机制的三个层次中，国有控股公司直接承担着国有资产保值增值的责任。为此要建立强有力的责任约束机制。国有控股公司作为资产运营的经济组织，同样要按照公司法来构建。要建立董事会、监事会，选聘经理层人员。董事会是决策机构，经理层人员负责经常性经营。对董事会的决策，可施行重大决策失误赔偿制度，使决策权力和责任义务相对称。对于经理层人员，可借鉴西方市场经济国家的惯例，实行年薪制。这是一种财产约束机制，以往对失职人员的处理一般为行政处分或解聘处分，约束的效力不大，只有触动其收入和财产，才能发挥约束机制的效力。所以，国有控股公司只有建立经济责任制，形成财产约束机制，使决策层和经理层人员与公司同呼吸、共命运，才能把承担国有资产保值增值的责任真正落到实处。
三、建立国有资产管理与运营的新体制需要实行配套改革
国有资产产权制度的变革是一项影响深远、涉及面广的社会系统工程，是社会各阶层利益的一次重大调整，要使新的国有资产与运营体制迅速地建立起来并有效地运转，必须进行许多相关配套改革。
1.进一步改革和调整政府机构，理顺国资委与综合经济部门及专业经济部门之间的关系。通过改革，把现在各部门行使的部分国有资产管理的职能划转到国资委，经营职能划转到国有控股公司，把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改组为授权经营国资产的单位和自律性行业管理组织。
国有资产的所有权由国资委统一行使，由国有控股公司经营，并不排斥政府在资源配置中的作用。首先，凡同发展规划、宏观调控及与产业政策密切相关的政策性国有资产仍保留在各个综合经济部门中，并由它们支配使用。其次，政府计划、技改、国土、基建等综合部门的职能还要强化，管住国有资产投资规模，并结合政府产业政策指导国有资产投资使用。第三，行业主管部门要制定本行业的发展规划和行业技术经济政策，规范该行业国有资产的经营活动。第四，统计、工商、审计等社会经济监督部门，仍将继续执行国有资产所有权监督管理的部分职能。
2.进行财税体制改革，理顺国资委、国有控股公司与财税部门的关系。要实行税利分流的原则，把国家作为社会管理者的征税行为与作为国有资产的获利行为区分开来，即企业分别向税务部门纳税和向国有控股公司上交红利；要将投资预算与公共开支预算分离开来。国有资产收益只能用于国有资产的再投入，不能用于弥补公共开支，只有这样才能保障国有资产不断发展壮大。
国有控股公司作为企业法人也有自己的收益、成本和利润。控股公司的收益就是运用国有资产进行投资的收益。收益的所有权的归属与国有资产所有权的归属是一致的，即归国家所有，国家对这些收益有最终的调度权。这些收益中用于再投资的部分只能是由国有控股公司去投资。
3.进行组织人事管理制度的改革，理顺国资委与组织部门和人事部门的关系。国资委既要管理资产又要管理干部，管理干部是管理好资产的保证。为此，我们主张在国资委内设立董事管理局，负责选拨、培训、考核国有控股公司、全资子公司、控股子公司的产权代表和高级管理人员。
4.进一步加大企业产权制度改革的力度，积极推进和规范企业的公司化、股份化改造行为。作为国有资产管理与运营新体制的微观基础，企业内部产权明晰、责任明确、机制健全仍然是最根本的。虽然目前企业产权制度改革面临的许多深层问题和矛盾，都有赖于国有资产管理与运营宏观体制的改革，但这丝毫不意味着可以懈怠企业产权制度改革。
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