地方政府跨域合作的合宪性问题与制度进路，本文主要内容关键词为：进路论文,地方政府论文,性问题论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D912.1 文献标识码A 文章编号1001-8263(2016)08-0088-08 一、地方政府跨域合作的治理现状及其反思 地方政府跨域合作是国家治理过程中的永恒话题。从国家产生之日起，它就必须思考如何“按地区来划分国家管制下的人民”①，无论采取何种国家结构形式安排，联邦制或单一制，地方政府都是国家最为基本的治理单元。这种以土地管辖权为基础的治理模式要求地方政府恪守行政区划的边界，一旦地方政府所面临的公共事务超越行政区划的边界，它的治理能力就会受到挑战，进而必须依靠地方政府之间的积极合作才能实现跨域公共事务的有效治理。因而从国家运行的基本逻辑来看，地方政府跨域合作的问题必然会发生，只是范围和程度有所差别而已。在过去公共事务较为简单，人员和资讯交流并不密切复杂的情况下，跨域治理的需求仅仅是国家治理的一个偶发状态，并未产生较为广泛的影响，因而有关地方政府跨域合作的理论研究和制度建设并不是那么迫切和深入。近些年，科技的进步使得交通、人口和咨询流动加速，行政区之间的管辖界限日益模糊。尤其是伴随着政治、经济和社会结构的高速发展与变迁，地方政府所面临的治理问题日趋复杂，原本在单一行政辖区内可以完成的公共事务，如公共安全、河流治理、环境整治、公共服务等，不仅涵盖了地方的政治、经济、社会与空间系统，同时也跨越了不同的行政辖区，具有越来越明显的“政治性”“公共性”和“外溢性”②。传统上，以单个行政区划为基本单元的治理模式已经难以适应诸多跨域公共事务的治理需求，地方政府或主动或被动地横向联动日渐增多，由此逐渐形成了一种依托但又超越土地管辖权和行政区划的新兴治理模式主张。 这种新兴的治理模式主张最早出现在联邦制国家。为了打破因僵化处理地方分权和地方自治而导致的行政区划壁垒，确保“政府行政能有一致性，不致造成停滞或无效能的政府”③，一系列原理和技术得到发展以推动构建新的跨地域、跨部门的治理体系。在地方分权和地方自治的浪潮席卷单一制国家之后，它同样面临着较为突出和紧迫的地方政府跨域合作问题。经过多年发展，一些域外法治发达国家在实践中形成了各具特色的有关地方政府跨域合作的制度设计，比如英国的“区域治理(Region Governance)”、美国的“都会区治理(Metropolitan Governance)”、日本的“广域行政(広域行政)”等。根据经合组织(OECD)的研判，地方政府之间的这种横向互动不但是优化国家治理的必要手段，而且会在未来呈现出进一步强化和深入的发展态势。原因包括：(1)环境环保和经济永续发展等政策问题，亟需区域内各地方政府间协力处理；(2)区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决事业和贫穷等社会问题；(3)在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须借助资源和行动的整合，以提升地方竞争力；(4)虽然公私部门合作有所成效，但地方政府间所建立的合作伙伴关系仍然是核心。④ 在我国，地方政府跨域合作经历了一个从无到有的发展过程。从域外国家的经验来看，虽然跨域治理的需求一直都有，但只有在地方分权或者地方自治的情况下，地方政府的跨域合作才会真正发生。如果是在实施中央集权的国家，中央政府完全可以凭借高强度的政治权威调配调整地方政府的资源和角色，从而回应治理需求。更为重要的是，高度的中央集权意味着地方政府独立主体地位的缺失，因而它们之间不可能产生自觉的跨域合作意愿，也没有跨域合作的能力。在建国之后的很长一段时间内，我们正是通过中央政府部门之间的“条条联系”来解决一些跨行政区公共事务治理问题。中央集权的体制安排固然有其合理的一面，因为国家的本质就是集权。尤其是在我国这样一个有着浓厚“大一统”和“独尊中央”文化传统的多民族地理大国，中央集权不但有其现实合理性，也更容易获得社会心理的认可。但随着外部环境的剧烈变化，中央集权也在遭受越来越严峻地挑战。首先，中央集权容易出现“行政体系的制度疲劳”，⑤既不利于中央政令的执行，也无法充分调动地方发展积极性。其次，在全球化的背景下，国家与国家之间的竞争越来越表现为地区与地区甚至城市与城市的直接竞争，⑥要求我们迅速提升地方的治理能力和竞争实力。除此之外，民主化浪潮的影响也不可小觑，人们普遍把地方自治视为推行民主的必要条件，所谓“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固”，⑦中央集权没有办法满足人们对民主价值的诉求。除此之外，“高度集中的资源分配——利益满足体制”也无法调和“现代化过程中有限的社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾”。⑧改革开放初期，基于“社会主义民主制度”和“社会主义建设”⑨的双重考虑，中央政府开始尝试在行政、财税和立法等领域向地方政府下沉权力。权力下沉的影响极为深刻，它不但从根本上改变了中央与地方关系的安排，而且形塑出了一种完全有别于计划经济时代的新的地方政府角色。地方政府从过去中央计划和指令的执行者，逐步转变为地方事务的治理者。权力下沉在本质上就是地方分权，地方政府由此获得了相对独立的主体地位和治理权限，这就为地方政府之间就跨域公共事务的治理展开合作打开了大门。改革开放至今，我国地方政府之间的跨区域合作发展较为迅速，不仅合作内容全面拓展到经济、民生、环境保护等诸多领域，合作方式也不断翻新。但是，从合作效果来看，情况并不能让人满意，绝大多数合作都停留在形式层面，没有取得实质性的效果。考虑到地方政府在合作中所出现的许多“矛盾和冲突”，因此“如何调整区域内各平等主体间合作和发展的利益配置、矛盾中途是一个值得研究的问题”⑩。 理论界对地方政府合作流于形式的问题有着长期而深刻地观察。在经济学的相关研究中，已经成了一个较为普遍的共识：地方政府狭隘的自我利益意识是阻碍合作深入开展的根本障碍。比较激进的治理方案从传统的区域改革主义寻求智识源泉，它们主张调整行政区划，把有跨域治理现实必要的多个地方政府合并为一个行政区划单元。还有一些较为缓和的方案主张尽可能消除地方政府的经济利益意识，通过转变政府职能或改革政府绩效考核体系等来促进地方政府形成共识进而展开合作。行政区划调整的方案成本过高，难以普遍推行，并且它面临一个技术性的难题：合并后的地方政府是否能够积极主动地和其他地方政府展开合作?如果不能，是否需要继续合并?那些较为缓和的方案看似合理，但是并没有注意到经济利益诉求只是地方政府不愿意展开深度合作的借口，更根本的原因在于地方政府之间存在着非此即彼的政治晋升关系，合作对它们来说并不是实现政治晋升最理想的选择。这种竞争关系是普遍存在的，即使是在施行地方自治的国家，地方政府迫于公民“用脚投票”的民主压力也有可能会排斥合作，因为行政辖区内的公民偏好并不总是理性的。(11)或许是注意到了上述问题，法学界在审视地方政府跨域合作的治理问题时，选取了更加科学的视角，它们并不否定地方政府的自我利益意识以及地方政府之间普遍存在的竞争关系，而是希望借助诸如行政协议等制度设计推动地方政府更好地沟通合作。应当说，这种治理思路是科学的，但是也存在一定的问题。一是没有解决地方政府跨域合作不作为的问题，二是所设计的制度安排缺乏合法性支撑。更为重要的是，相关研究似乎都只看到了地方政府跨域合作的正价值，而有意或无意地忽略了它可能影响宪政框架稳定的负价值。 毫无疑问，在当前的时代背景下，地方政府跨域合作是提升地方政府治理能力，优化国家治理结构的有效途径。但无序或过度的地方政府跨域合作同样会威胁国家的宪政框架稳定。我们所要做的不应当是盲目推崇或反对地方政府跨域合作，而是应当考虑如何利用法治化的手段对其加以治理，在确保宪政框架稳定的前提下最大程度地发挥积极作用。地方政府的跨域合作应当被纳入法治化发展轨道，这是宪法学所面临的时代挑战，也是宪法学理论更新与发展的重大契机。 二、地方政府跨域合作的合宪性补正及限度 1.合宪性补正。尽管地方政府跨域合作是符合时代精神的必要选择并且在我国地方治理中已经有了诸多实践，但却面临于法无据的尴尬局面。在现行宪法和相关法律法规的文本中，缺少有关地方政府跨域合作的条款设计。按照“法无授权即禁止”的法理，地方政府间所展开的种种跨域合作行为事实上属于“超越职权”的违法行为。一边是现实需求，一边是法律缺位，由此形成了关于地方政府跨域合作必要性与合法性的鸿沟。解决合法性问题的关键是对地方政府跨域合作进行合宪性补正，因为地方政府的跨域合作实际上形塑出了一种新型的权力运作结构并对国家结构形式产生了深刻影响，中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间的权力配置已经改变。在宪法层面，我们需要对此作出回应，这不仅缘于更好推进跨域合作发展的考虑，更是维护宪政框架稳定，完善宪法架构的需要。 有研究认为“我国现行宪法实际上暗示或间接授予了地方缔约权，只要在宪法和法律规定的管理权限内，地方政府之间就有权进行缔结协议”。(12)不得不说，这一观点过于超前。现代法治国家得以成立的最基本的要素是“依法律行政”，政府应当恪守依法行政的底线，因为“(法治)意味着作为专制权力对立面的正式的法的绝对优势地位或优越，它排斥政府任何方面的专断、特权和广泛的裁量权”。(13)在没有法律明确授权的情况下，地方政府跨域合作的种种实践难以摆脱违宪的嫌疑，亦不符合现代法治国家的基本要求。近些年，受社会实证主义、进化论社会理论和实用主义学说的影响，逐渐生长出了一种“功能主义”的法治观。这种观点认为：“政府是一种促进进步的进化式变迁的机构”，法律是“一种作为政制机器的一部分的工具”，只要政府的行为符合“能动型国家(positive state)”的要求，就不应当对其苛以过于严厉或死板的“依法律行政”的要求。(14)这种理论认知固然可以为当前普遍发生的地方政府合作实践提供合宪性补充，但仍不适宜加以引入。因为功能主义的公法建构模式应当以规范主义控权模式的全面普及为前提，它的目的在于克服严格规范主义所导致的政府恪守法律而不愿有所积极作为的官僚主义弊端。我国目前仍处于法治国家的建设阶段，此时引入功能主义法治观来指导法治建设，解释法治现象，结果可能适得其反。也有研究尝试用“宪法解释”(15)的技术性手段解决地方政府跨域合作的合宪性问题，这在理论上是可行的，但考虑到我国当前宪法解释的实际能力，仍有诸多不足。 从我国法治建设的现实情况出发，采用宪法修改这一传统方法对地方政府跨域合作进行合宪性补正是比较稳妥的选择。宪法修改一般是由(中共)中央向全国人大会议提出修改建议才得以启动，这已成为一种宪法惯例，因而中央显然需要在地方政府跨域合作合宪性补正上扮演更为积极的角色。改革开放以来，中央对待地方政府跨域合作的态度具有非常明显的两面性特征。如果单从法律制度建设方面来看，中央的态度可谓是非常保守，所有的宪法修改建议都没有与地方政府跨域合作相关的内容。但是如果从政策指令方面来看，中央的态度又可谓是非常积极，先后累计下发了多达数十部文件调整地方政府的横向联系，其中不乏专门针对这一问题的政策文件。据此我们可以这样理解，中央充分认识到地方政府跨域合作问题的重要性，但在治理方式的安排上更倾向于运用政策手段。地方政府的跨域合作在事实上已经重构了国家权力配置的旧有格局，这是一个关系国家结构形式安排的重大宪政问题。按照“法治国”的一般原理和宪政国家的建设规律，应当借助宪法和其他宪法性法律回应这种新兴的权力模式主张。政策性手段是不可取的，它势必会在央地关系及地方政府与地方政府的关系中造就极大的不确定性。当然，从议价能力来看，中央政府较地方政府处于更为明显的优越或优势地位，某些重大问题的“不确定性”恰好为中央政府提供了更为宽泛的活动空间。基于利益的考量，维持这种“扭曲的、无效的”(16)制度环境固然可以最大程度地增进中央政府的利益，但于国家治理体系和治理能力而言有百害而无一利。所以我们应当尽快提出宪法修改建议，在宪法文本中加入有关地方政府跨域合作的条款设计。只有这样，才能借助“宪政话语体系”证成地方政府跨域合作的合法性并最终促进其实现和功能的发挥。 2.跨域合作的限度。出于维护中央政治权威和国家稳定的考虑，地方政府跨域合作可能会面临诸多责难。历史上，民国1946年宪法曾规定地方政府得就涉及“二省以上”或“二县以上”的事项彼此合作。(17)后世林纪东先生对此极不认同，在其看来：“宪法上述规定，固不合于历史传统及时代潮流，倘与国家处境相符合，尚有可说，然此种助长地方意识，分散国力，无异自毁长城之办法，其不合于制宪时代。外则赤焰方张，侵凌未已，内则满目疮痍，百废待举之国家环境，固不待智者而后知，宪法主稿人，于此极明显之事实，独视若无见，诚不知其用意何在也。”(18)跨域时空，我们依然能够透过文字感受到林纪东先生强烈的不满。诚然，地方政府跨域合作确实存在威胁中央政治权威的风险，但并不是绝对的，更不能据此机械地否定跨域合作的正当性和必要性。只要我们能够设置合理足够的“防卫机制”(19)，就可以有效消解这种潜在威胁进而在发展与稳定之间实现动态平衡。防卫机制的核心是明确地方政府跨域合作的限度，具体包括合作的事项范围、方式、程序、效力、期限以及法律责任等内容，这会是一个复杂的系统工程。较为不利的是，跨域合作虽然表面上体现为地方政府之间的权力运作关系，但对其发生决定性影响的还是中央与地方关系，在中央与地方权限尚未完全理清的背景下，上述问题的具体阐明和设计将会显得非常困难。因而在现阶段，我们有必要借用法律原则描绘出地方政府跨域合作的一般性限度，为地方政府跨域合作的限度提供基础性和本源性的指导，具体包括合法性原则、均衡性原则和程序正当原则三个方面。 一是合法性原则。该原则的智识源泉是德国的“法治国(Rechteeaat)”思想，它要求所有的政府行为都必须符合法律特别是制定法，只要符合法律规定，就认为达到了法治国的要求。(20)伴随着时代的发展，政府负有更多积极的义务以增进社会公益，因而法治国家已从机械法治国家转向能动法治国家、公正法治国家。与之相伴的是，高速复杂的社会变迁对传统以“立法为中心”的权力控制模式形成了挑战，立法滞后的情况时有发生。为了缓和立法不能及时回应社会发展的紧张局面，在评判政府行为是否合法的标准上，“价值判断”逐步取代了“规范要求”，现代法治也由此从形式主义法治转向实质主义法治。“实质上的法治要求实现公正的法律秩序，这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从实质性的基本价值。”(21)合法性原则由此演化为两个方面，成文法规定和价值指引。但是，价值指引不仅带有天然的时代性，也处处体现出行为者的主观意志，满怀人治色彩，和法治的客观性要求形成了对立。因而价值指引若要成立，仍然必须辅之以最低限度的形式主义法治要求，也即法律授权。综合而言，合法性原则为地方政府跨域合作设定的限度是：一切合作必须由明确的法律依据或法律授权，合作事项应当在法律规定或授权的空间范围内展开，任何超越法律规定或法律授权的跨域合作行为都应当被责以违法的评价。 二是均衡性原则。均衡性原则亦称比例原则，在西方法治理论中被奉为“公法帝王条款”，它要求在法律没有明确规定的情况下，政府的公权力行为必须“合理、适度、均衡”。(22)长期以来，这一原则主要被用来处理公权与私权的关系。特别是当政府裁量权力存在较大自由空间时，更需要借助均衡性原则的运用保持政府所欲维持的公共利益和私人利益的平衡。均衡性原则的核心是对利益关系加以调整，这和地方政府跨域合作多有契合之处。单就表现形式来说，跨域合作体现为两个或两个以上地方政府为共同应对公共事务而展开的横向联系，但它的本质是对国家治理资源的再分配。这其中，既包含地方政府与地方政府之间的利益博弈，也包含地方政府与中央政府之间的利益博弈。由于宪法和宪法性法律并没有对上述利益关系作出非常具体的调整，为使它们的博弈在可控范围之内并防止其失控，必须引入均衡性原则对其利益博弈加以规范。作为宪法“防卫机制”的重要组成部分，均衡性原则的具体设定与“防卫机制”的价值取向密切相关。现代国家已从管理国家走向治理国家，中央政府和地方政府之间的关系应当从“命令——服从”转向“合作——共治”。因而“防卫机制”虽然要求捍卫中央政府权威，但它的根本目的并不是要固化中央对地方的绝对控制。相反，捍卫中央政府权威应当被理解为一种手段，它服从于一个更高的价值追求：在确保中央政府权威的前提下维护宪政框架稳定，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。正是基于这样的价值理念，均衡性原则不仅仅是对地方政府的责任设定，它同时要求中央政府以更为积极和平等的态度正面回应地方政府的跨域治理需求。 三是程序正当原则。在地方政府跨域合作的全过程中，中央政府和地方政府的权力运作都可能会出现一定程度上的傲慢、短视甚至恣意。比如地方政府基于狭隘“本位意识”所表现出来的消极不合作或者恶意竞争，比如中央政府基于维护自身权威对跨域合作的施以法律之外的压制等。防卫机制就是要在承认跨域合作必要性的前提下，尽可能剔除权力的任性因素，并促使权力的理性化运作。我们当然希望能够在立法上穷尽一切可能性以实现对上述权力全面而精确地规范，但事实证明这并不可取。一来，立法者在设定法律时，往往无法充分考量到所需要顾及的具体情况与特殊情节，尤其是在社会事务纷繁复杂，个案情况千变万化时，立法更是存在着先天的不足。二来，“所有规范都是内在地不确定的”(23)，这种不确定性将会进一步加大权力控制的难度。因而在西方法治发达国家，尤其是英美法系国家，越来越倾向于对权力实施程序控制。这是因为，程序具有“开放的结构和紧缩的过程”，一方面它可以限制权力的任性和恣意，维持法律秩序的“稳定性和自我完结性”；另一方面也容许相对的选择自由，使法律秩序具有更大的“可塑性和适应能力”。(24)程序正当因此成为宪法防卫机制的一个重要组成部分，它具体涵盖着两个层次的要求，一是有关地方政府跨域合作的法律程序设定本身应当是合理的，二是这种设定的合理的程序必须得到参与主体和利益相关主体的严格遵从。 三、地方政府跨域合作制度安排构建之路 综合考察域外法治发达国家和地区针对地方政府跨域合作的法治化治理模式设计，虽然其具体的制度安排各不相同，但背后的机理仍有诸多共同之处。对比我国现有的发展格局和法治资源以及未来的法治发展趋势可以发现，一些涉及地方政府跨域合作法治化治理模式安排且具有前提性、基础性的问题并没有得到解决。(25)甚至可以说，并没有得到理论研究应有的重视。这就要求我们在借鉴法治先发国家和地区经验的基础上，探寻我国地方政府跨域合作制度安排的构建之路。 1.对地方政府独立主体地位进行法律确认。两个或两个以上的地方政府基于公共事务的应对需要而彼此展开横向联系，这是地方政府跨域合作的基本内涵，它的内容包括地方政府在公共政策的协商、制定、执行、监督等环节所进行的一系列权力运作。这种权力运作将会创造出一种崭新的政府法律关系，它所调整的对象是“水平面向上的政府关系”(26)。虽然中央政府得以凭借政治优势地位对该类法律关系的走向产生决定性的影响，但基于形式合法性的要求，它的主体只能是地方政府而非中央政府。不过，这仍然只是一种应然的理论推演。地方政府能否成为事实上的法律关系主体，还必须以其满足主体资格为前提。具体所要考虑的因素是意志与责任，也就是地方政府在跨域合作的过程中，是否能够依据自己独立的意志表示作出行为，并为此独立承担责任。为了解决这一问题，域外一些国家和地区借助民法上的法人理论，对地方政府进行法人拟制。比如“日本的独立行政法人、德国的公法人、美国的政府法人等”(27)，都是地方政府法人拟制的结果。它们的一个共同特点是，对地方政府的独立主体地位进行法律赋权，使其拥有合法的主体资格参与“跨域治理”(28)进程。 上述可见，地方政府独立的主体地位是跨域合作发生的基本前提，也因此成为对其进行法治化治理所首要解决的问题。在我国，地方政府是否具备开展跨域合作的法律主体地位是一个颇具理论和实践矛盾的问题。尤其是在中国语境下，对这一问题的追问不仅要考虑“意志”与“责任”的因素，另一个需要考量并且更为基础更为关键的因素是地方政府的职权。只有在拥有独立自主权限的情况下，地方政府的意志才得以表达，责任才有所依托。从现有的法律安排和制度实践来看，情况并不乐观。《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”，这似乎意味着我们施行的是地方自治制度，地方政府能够在法律所设定的权限范围内自主行事，并且当然地具有独立的法律主体资格。但《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》同时又规定，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，这又是一种中央集权式的地方制度安排。在一些与自治能力密切相关的领域，比如地方政府的人事权、组织权等，中央政府也表现出非常强的控制能力。因此有研究认为，地方政府既是地方行政实体，也是中央的派出机构，但“更偏重于中央政府的执行体，或者说是中央政府在地方的代理人和执行体”(29)。这实际上是由于中央政府的权力和利益外扩，而地方政府的权力和利益内敛而形成的一种特殊格局。倘若中央与地方之间的权力配置是清晰且明确的，那么地方政府“代理人”和“执行体”的身份并不会从根本上否定它的主体地位，所影响的只是主体身份的范围空间。存在的问题是，中央与地方之间的权力配置一直是一个悬而未决的问题，并且央地双方在这一问题上的议价能力明显失衡。高强度的政治权威使得中央政府完全有能力掌握国家的全部治权，地方政府职能听命于中央，并扮演其事务执行人的代理角色。如此一来，地方政府以自己的名义独立参与跨域合作的可能性就要大打折扣。 无独有偶，我国台湾地区也曾面临过类似的问题。20世纪80年代末，台湾地区推行“地方自治工程”。期间由于地方政府的法律地位不明确，加之中央与地方权限划分不明、党派对立等种种因素，地方政府之间的跨域合作有需求而无空间。这种情况持续了近20年之久，直到1999年12月，台湾地区大法官会议在“释字第467号解释”中指明“地方自治团体享有自主与独立之地位”才得以初步解决。反观我国，立法设计存在矛盾，实践模式左右摇摆。可以说，我国地方政府主体地位的问题已经成为公共事务外溢背景下影响国家和地方治理能力的一个重大问题，亟需从立法上加以更正和明确。 2.明确中央政府制度供给的责任义务。在制度创设、运行和生长的各个环节，成本并不为零，因此制度成本的支出是否科学?“成本——收益”能否维持在合理区间?这些问题的答案就直接影响制度变迁效果。应用到跨域合作的法治化治理领域，我们需要明确的是地方政府跨域合作的制度成本责任主体，也就是由谁主导制度建设的问题，这一问题的另一个面向表现为谁是制度红利的受益主体? 一般情况下，除非受迫于重大、剧烈或紧急情势，中央政府总是倾向于维持现有制度秩序。无论是单一制国家，还是联邦制国家，中央政府在制度创新方面都体现出较为明显的保守特性。作为地方治理的直接责任主体，地方政府相较于中央政府更接近治理的实际需求和事实真相，也因此更具有制度变革精神。在美国，其早期《邦联条例》禁止各州之间未经同意的条约、同盟或联盟，这一规定“由于毋需说明的理由”(30)而被联邦宪法所继承。但随着公共事务的外溢化程度加深以及福利社会和行政国家的成长，禁止各州横向联系或者为各州横向联系设置过于严苛的程序和条件明显与时代发展相悖。各州曾经借助地方自治的立宪精神和宪法“表外权力(剩余权利)”的条款设置，尝试以“州际协定”的方式突破这一制度障碍。但是，联邦最高法院基于长期以来在各州横向联系问题中所秉持的那种哲学上、文化上和心理上的偏见，却拒绝对此进行合宪性确认，进而导致地方政府跨域合作的法治化治理长期停滞不前。(31)在我国，改革开放权力下沉所诱发的“地方主义”(32)曾使得地方政府之间冲突不断。在很长一段时期内，“恶性竞争”“地区封锁”“重复建设”等是横向府际关系最为典型的标签，地方政府在冲突中受损严重。为了克服彼此之间的交易成本障碍，它们自发创设了包括“联席会议”“论坛”“协调会”等在内的多种跨域合作模式，但实际效果并不理想。(33) 由此可以得出这样一个结论：虽然地方政府是跨域合作法治化治理最直接的需求方，但它并不是最适格的制度创新责任主体，这一责任或者说义务，应当由中央政府承担。一来是能力问题。地方政府已经习惯于做中央指令的服从者，多做多错、少做少错、不做不错的官僚主义风气盛行，其创新意愿相对不足。尤其当改革创新涉及重点领域和关键环节时，地方政府会倾向于自我抑制，除非中央政府明确授权并赋予其试错空间，否则地方政府断难积极主动有所作为。与此同时，和中央政府相比，地方政府所掌握并能加以运用的法治资源着实有限。而跨域合作法治化治理是一个关系央地权限配置、横向府际关系安排，并带有基础性、根本性的重大宪政问题，显然超出了地方政府的能力承载限度。二来是效力问题。历经几轮“区域大战”(34)，地方政府伤痕累累，它们也曾尝试以“制度性集体行动”(35)为跨域合作提供一个可供大家认可并接受的制度模式。问题是，地方政府这些制度创新并没有获得法律法规的认可，不具有普遍适用的效力。因而依据这些制度模式的跨域合作会产生较大的不确定性。同时，由于效力存有缺陷，地方政府之间的合作意向必须经过“一事一议”的反复协商才能进入实质性阶段，这就在无形中增大了合作成本。从成本投入和收益产出的角度来看，这并不是最经济的制度生成模式。除此之外，另一个需要注意的问题是，任何制度的设计都不可能是完全客观中立的，它或多或少地会展现出制度设计者的价值取向，制度也因此会朝向更加有利于实现设计者价值诉求的方向发展。从这个角度来说，地方政府也不能作为跨域合作法治化治理相关制度创新的适格主体。因而制度建设的责任属于中央政府，中央政府必须扮演更加积极的角色，站在国家治理体系和治理能力现代化的角度，主动承担制度创新义务，为地方跨域合作提供制度范本。 3.先行构建纠纷解决机制。无救济则无权利，这已经是现代法治的基本共识和基本要求。研究地方政府跨域合作的法治化治理，纠纷解决机制是不可或缺的内容。在合作过程中，难免出现一方或双方违约的情况，这与地方政府的违约成本显著低于守约成本密切相关。不过，在我国地方政府跨域合作的具体实践中，地方政府的违约已经成为常态，守约反而是例外，违约行为的普遍性存在也暗示其背后必然有更为深层次的原因。地方政府作出违约行为近乎于随意但又十分坚决，它的自我防御心理在其中发挥了不可小觑的作用。如果没有相应的纠纷解决机制为合作双方提供权利保障和权利救济，就难以抚平地方政府在合作中的不安和紧张。这种情况下，甚至不需要等到发生具体的纠纷，地方政府就会基于利益受损的潜在预期而实施“不安抗辩”，跨域合作势必流于形式。在我国台湾地区，其“地方政府”之间的跨域合作，就曾经常因为“个别利益无从协调”(36)无疾而终。 不仅如此，在没有对纠纷机制作出合理设计和反复推演之前，贸然启动地方政府跨域合作相当于打开了潘多拉魔盒，满含危险。就好比一辆高性能的跑车却没有刹车装置，断然不能上路。在一些法治发达国家和地区，宪政安排对此问题极为关切。比如美国，“基于邦联时期的痛苦经验，美国制宪者特别注重如何协调州与州之间的关系”，因为“从府际关系运作的观点来分析，州与州之间(跨域合作)固然是为了解决共同问题而建立相互合作的关系，但是各州之间在更多方面是处于相互竞争的状态”，必须借助相应的机制安排对它们之间的竞争加以规范。(37)美国联邦最高法院是裁判此类纠纷的最终责任主体。但是，仅仅强调建立这样一个针对水平面向府际纠纷进行调整的机制是远远不够的。虽然跨域合作是地方政府之间的行为，但它其实更是中央与地方关系的一种表现形式。因而在跨域合作过程中，不仅会出现水平面向的府际纠纷，纵向上的权限纠纷同样难以避免。这一方面要求我们站在更加全面的视野，发展出一种全面的解决方案；另一方面也反映出了跨域合作纠纷解决机制的重要意义。 ①恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社1954年版，第163页。 ②林水波、李长晏：《跨域治理》，五南图书出版公司2005年版，第2页。 ③See Alan Trench,Intergovernmental Relations:In Search of a Theory,in Scott L.Greer(ed.),Territory,Democracy and Justice Federalism and Regionalism in Western Democracies,pp 224-256.New York:Palgrave Macmillan. ④See Organization for Economic Co-operation and Development(OEDC),Local Partnerships for Better Governance,France,2001. ⑤[日]西尾胜：《日本地方分权改革》，张青松、刁榴译，社会科学文献出版社2013年版，第17页。 ⑥参见李柏论《跨域公共事务的管理逻辑：治理演化的类型分析》，《文官制度季刊》第2卷第4期。 ⑦《孙中山全集》第3卷，中华书局1984年版，第327页。 ⑧王沪宁：《调整中的中央与地方关系：政治资源的开发与维护》，《探索与争鸣》1995年第3期。 ⑨参见邓小平《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321页。 ⑩朱未易：《试论我国区域法制新的系统性构建》，《社会科学》2010年第10期。 (11)张敏、张千帆：《以中央制约地方：论美国联邦宪法中“州际贸易条款”的“潜伏效应”》，《南京大学法律评论》1999年秋季号。 (12)何渊：《论行政协议》，《行政法学研究》2006年第3期。 (13)A.V.Dicey,Intruduction to the Study of the Law of the Constitution,London:Macmillan Education Ltd.,10th ed.,1959,p.34. (14)[英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第188页。 (15)叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，《中国社会科学》2012年第8期。 (16)刘宪法：《谨防渐进改革之路上的“陷阱”》，《开放导报》1998年第11期。 (17)《中华民国宪法(1946)》第25条。 (18)林纪东：《中华民国宪法逐条释义》第4册，台北三民书局1986年版，第6—7页。 (19)陈新民：《论中央与地方法律关系的变革》，载《法学》2007年第5期。 (20)陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第116页及以下。 (21)郑永流：《德国“法治国”思想和制度的起源与变迁》，载夏勇编《公法》第2卷，法律出版社2000年版，第38页。 (22)周佑勇：《行政裁量的均衡原则》，《法学研究》2004年第4期。 (23)[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店2003年版，第267页。 (24)季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，《中国社会科学》1993年第1期。 (25)参见张彪、周叶中《区域法治还是区域法制?——兼与公丕祥教授讨论》，《南京师范大学学报》(社会科学版)2015年第4期。 (26)赵永茂、孙同文、江大树：《府际关系》，元照出版公司2001年版，第6页。 (27)李柏论：《跨域公共事务的管理逻辑：治理演化的类型分析》，《文官制度季刊》第2卷第4期，2010年10月。 (28)林水波、李长晏：《跨域治理》，五南图书出版公司2005年版，第3页。 (29)袁明圣：《宪法架构下的地方政府》，《行政法学研究》2011年第1期。 (30)[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第228页。 (31)See Zimmerman,Introduction:Dimensions of Interstate Relations,Publius:The Journal of Federalism,24(Fall):1-11,1994. (32)赵建民：《块块压条条：中国大陆中央与地方新关系》，《中国大陆研究》第38卷第6期。 (33)张彪：《区域冲突的法制化治理》，《学习与实践》2015年第3期。 (34)张可云：《区域大战与区域经济关系》，民主与建设出版社2001年版，第124及以下页。 (35)锁利铭、杨峰、刘俊：《跨界政策网络与区域治理：我国地方政府合作实践分析》，《中国行政管理》2013年第1期。 (36)台湾经建会都市及住宅发展处：《推动跨域合作治理促进区域均衡发展——国家建设综合评估规划中程计划》研究报告，第16页。 (37)孙同文：《美国的府际关系》，赵永茂、孙同文、江大树：《府际关系》，元照出版公司2001年版，第233页。标签：治理理论论文; 法治国家论文; 法治政府论文; 日本宪法论文; 宪法修改论文; 政府治理论文; 宪法监督论文; 合作原则论文; 经济论文; 法律论文;