为什么要继续实施积极财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、为什么还要继续实施？
我国积极财政政策的实施仅仅两年多，虽然已经取得明显成效，经济发展出现重要转机，但各种指标显示，我国社会经济还没有导入正常稳定发展的轨道。比如，有效需求正常增长的机制尚未完全形成，经济增长率回升的基础还不稳固，社会投资仍不够活跃，启动农村消费市场还需做更大的努力，产业结构和地区结构还不尽合理，等等。积极财政政策对经济的推动作用如同加大马力推动汽车爬坡一样，没有到达坡顶就减退马力，汽车就会退回。当经济低迷开始加大投资时，投资乘数是递减的，而当经济回升后再加大投资，则投资乘数是递增的。可以判断，当前正是积极财政政策充分发挥作用的时候，一旦撤下来，就可能出现反复，甚至前功尽弃。20世纪30年代罗斯福实行“新政”时曾经有过这种教训。罗斯福出任总统的当时头脑中仍是带着传统的财政平衡观念，只是凭他个人的智慧和魄力从当时的实际出发实施赤字政策，但同时又期望能很快摆脱赤字到达预算平衡。1932年开始实行“新政”，1934年经济就开始缓慢回升，到1937年CDP比1932年增长40.9%，恢复到1929年水平，失业率由1932年的23.6%下降为1937年的14.3%，仍高于1929年11.1个百分点。当经济增长刚刚出现转机，罗斯福认为实现平衡预算的时机已到，于是将1937年预算的复兴和救济支出削减10亿美元，由此而酿成1937年5月—1938年6月出现一次“萧条中的衰退”，1938年GDP增长——5.1%，失业率又上升到19%，而后又不得不重新加大“新政”的力度，直到“二战”爆发才使美国经济从需求不足的衰退中解脱出来。
积极财政政策实际上是一种在经济衰退条件下实行的补偿政策和汲水政策，也就是在市场低迷情况下采取扩大政策投资的办法，弥补企业和居民的需求特别是投资需求的不足，并同时拉动民间投资的增长，政策目标是扩大社会总需求，刺激经济的增长。各种相关指标表明，当前仍然存在继续实施积极财政政策的巨大空间。1.经济增长仍缺乏稳定的基础。2000年四个季度的增长率分别是8.1%、8.3%、8.2%、7.4%，虽然稳定性比上年有所提高，但第四季度环比指数仍下降0.8个百分点。2.从供给与需求两方面看，需求不足仍是主要矛盾。从生产方面看，我国经济增长主要靠工业增长。今年前两个月工业经济同比增长10.2%，其中依靠投资增长带动的重工业增长12.3%，轻工业仅增长7.6%；在供给方面结构性过剩依然存在，据有关部门于2000年下半年对609种主要商品供求的调查情况，供过于求的商品有485种，占79.6%，比上半年提高了1.28个百分点。从需求方面看，经济增长主要靠扩大内需。据国家统计局国民经济核算司按GDP支出法测算，2000年最终消费对经济增长的贡献率为65.6%，拉动经济增长5.3个百分点，资本形成总额对经济增长的贡献率为39.1%，拉动经济增长3.1个百分点，净出口的贡献率为-4.7%，往下拉动经济增长0.4个百分点。2000年社会消费品零售总额增长9.7%，比上年提高1.9个百分点，全社会固定资产投资增长9.3%，比上年提高4.2个百分点。所以，在当前消费需求增长有限的情况下，我国实际上仍然是一种投资型经济，投资增长仍是推动经济增长的主要动力。但近年来投资增速趋缓，全社会固定资产投资1997年增长8.8%，1998年由于实施积极财政政策增长13.9%，1999年增长5.1%；从资金来源看，1999年占投资总额的60%以上的企业自筹和其他资金仅增长4.2%，预算内资金增长54.7%，预算内基本建设投资增长44.8%，占全社会基本建设投资增长额的85%。由此可以看出，目前投资的增长主要还是靠预算内国债投资的增长来推动，因而还不到削减国债投资力度的时候。3.启动民间投资的效应，即所谓汲水政策的效应仍然不够明显。企业自筹和其他资金投资1997年增长10.9%，1998年增长13.2%，1999年下降为4.2%；1998年全社会总投资增长13.9%，而集体经济投资仅增长8.9%，个体经济投资增长9.2%，1999年又分别下降为3.5%和7.9%。2000年全社会投资增长9.3%，其中，集体经济增长9.2%，个体投资增长9.5%，这才初步扭转下降的不利形势。民间投资的回升，除依靠经济的稳步增长提高投资回报率、放宽民间投资的准入领域、改善对民间投资的服务和增加贷款等因素外，还需要强化政府贷款贴息和资本金补助对国有企业和民间投资的带动作用。4.实施“十五”计划《纲要》也要求继续实施积极财政政策。我国“十五”计划《纲要》坚持以发展为主题、以结构调整为主线、以改革开放和科技进步为动力、以提高人民生活水平为根本出发点的方针，为顺利实现这个方针，仍需继续实施积极财政政策。增发国债开始是重点用于农林水利、交通通信、环境保护、电网改造以及城市建设等基础设施，根据“十五”计划的方针，今后将紧紧围绕结构调整这个主线，重点用于发展农业、西部开发、高新技术产业以及继续加强基础设施建设等方面。2001年预算继续发行建设国债1500亿元，其中500亿元作为特种国债，用于支持西部大开发战略的实施，安排西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、生态建设等项目。5.当前的国际经济形势也要求继续实施积极财政政策。从当前国际经济形势看，美国经济增长放慢，对其发展前景以及对世界经济的影响说法不一，实际上对东南亚一些国家如新加坡、韩国和香港地区已经产生影响。我国2000年外贸形势是大进大出，外贸依存度显著上升，外贸顺差241亿美元，比上年减少51亿美元，往下拉动经济增长0.4个百分点。对美国出口已经占我国出口的21%，去年美国经济二季度增长5.6%，我国外贸出口6月份实现45%的超高速增长，而美国经济增长四季度降为1.4%，我国外贸出口增长则回落为8.5%。对亚洲地区出口占我国出口的60%，所以美国经济对亚洲其他国家的影响给我国经济带来的间接影响也不可低估。我们必须密切关注世界经济发展趋势对我国可能带来的影响，并采取措施防患于未然，这也要求继续实施积极财政政策。
二、为什么可能继续实施？
是否可能继续实施的问题，主要是人们担心是否会出现国债发行过度的问题，即国债负担率和国债依存度是否过大。
先看看我国当前国债的发行情况和未来趋势。2000年我国国债余额达1.2万亿元，占CDP的比重为14%，目前仍处于低水平。根据现代国债原理，一般惯例是以新债还旧债，从理论上说，发债的最大限度可以以政府丧失信誉以至国债发行困难为限，到了国债发不出去的时候，还本付息才必须由增加税收来支付，只能在这个意义来理解马克思所说的国债是延期的税收的论断。而我国当前国债是畅销不衰，仍是居民抢手的投资工具，从此可以基本判断，国债发行仍具有很大的潜力。可以明确地说，在这个方面目前是不存在什么风险的。
当前大家的担心是集中于财政的负担限度。我国进入“九五”之后，国债发行额出现快速增长的趋势，而增长幅度是逐渐趋缓的趋势，1996-2000年各年的增长率分别为22.3%、30.5%、33.9%、14.7%、12.9%。但目前国债依存度（注：按国内债务收入÷（中央本级支出+全部还本付息支出）计算，2000年还本付息中不包括付息。）仍是增长趋势，各年分别为53.4%、54.3%、60.5%、60.6%、69.7%。我国每年的国债收入用于两个方面：一是用于原有国债的还本付息（目前付息已列入经常性支出）；二是用于弥补财政赤字。由于过去发行的国债多是3-5年中期国债，而“九五”期间又面临还本付息的高峰期，所以国债中的还本付息部分的份额逐年加大，也就是说，当年发行国债数额虽然越来越大，但可用于弥补当年支出的数额却越来越小，而这正是国债发行额和国债依存度不断加大从而加剧当前财政困难的症结所在。这种状况通过国债操作可以得到一定的缓解，如改善国债期限结构，今后多发一些长、短期国债，避免还本期过分集中形成还本高峰，或将本息分离，将付息纳入经常预算或每年付息，避免到期集中付息从而加重还本付息负担。实际上我国已经开始进行这种操作。同时，这一轮的还本付息的顶峰期已经过去，明显的迹象是1999年的还本付息金额已经开始下降，由1998年的2351亿下降为1912亿，2000年又降为1573.58亿元（不包括付息）。应当指出，降低国债依存度的主要措施还应是通过深化改革，提高预算内收入占GDP的比重以及中央财政收入占全部财政收入的比重。因为，国债依存度是分子和分母之间的一种比例关系，只要分母增长快于分子的增长，二者的比值就可以下降。计算国债依存度的分母有两个因素：一是当年还本数，这是由过去发行的当年到期还本的国债发行额决定的；二是中央本级支出，显然这要通过深化改革来解决，既要提高预算内收入占CIDP的比重，也要提高中央本级支出占全部财政收入的比重，随着“两个比重”逐步提高，也就可能逐步降低对国债的依存度。当前和今后的问题是，必须慎重对待连年采取大幅增发国债的措施，防止重新出现集中还债高峰期带来潜在的债务危机和财政困境。
三、是否存在通货膨胀风险？
关于积极财政政策的性质，不必回避，它是一种赤字政策，是一种扩张性政策。但是，从理论上说，扩张性政策并不一定必然导致通货膨胀。我们在财政学上曾阐明过这个道理，积极财政政策的实践证明了这条原理是正确的。为什么这个道理是正确的呢？因为扩张性财政政策的主要效应是扩大总需求，这是毫无疑问的，但必然从理论上区别扩大总需求的两种形式：“叠加式”和“替代式”。
所谓“叠加式”是指财政赤字扩张的需求是叠加在原有有效总需求之上扩大了原有总需求。比如，向中央银行借款或中央银行直接购买国债属于这个类型。财政向中央银行借款或中央银行购买国债的实际操作是一样的，就是在银行的相对应的两个账户上各记上一笔相等的金额，比如在财政借款（或购买国债）账户的借方记入50亿元，在国库存款账户的贷方记入50亿元，这样财政就可以安排50亿元支出，并通过各种用途分别形成企业存款、居民储蓄或手持现金。所以，财政向中央银行借款或中央银行购买国债都会增加银行的准备金，增加基础货币，从而在原有的总需求之外扩大总需求。在这种情况下，要防止通货膨胀是困难的。
财政赤字扩大总需求的另一种形式是“替代式”，是指财政赤字扩张的需求只是替代了企业和居民部门的需求，而并不增加原有的有效需求总量。这次实施的积极财政政策就是属于这个类型。积极财政政策采取的主要手段是增发国债，而国债发行的主要对象是国有商业银行，这就意味着在经济低迷的情况下，企业和居民在银行的存款增加而贷款减少，商业银行将企业和居民减少下来的贷款用来购买国债，转由财政使用；财政赤字形成的需求只是替代企业和居民的需求，自然不会增加原有的有效总需求，也就不存在导致通货膨胀的风险。当然，如果允许商业银行以国债券作抵押向中央银行申请贷款，也可能产生“叠加式”扩大总需求的效应，从而带来通货膨胀的风险。由此可以判断，扩张性财政政策是否会导致通货膨胀，关键在于财政政策与货币政策的配合，同时由于需求是通过货币作为载体来实现的，所以关键的关键又在于提供实现总需求的货币载体的中央银行这个“总闸口”。
随着经济运行的好转，近来又出现防止通货膨胀死灰复燃的议论。上面说过，2000年居民消费价格总水平上涨0.4%，今年一季度同比上涨0.7%。在我国，粮食价格是影响消费物价的主要因素，过去两年持续物价下跌，其中食品价格下跌幅度最大，时间最长，而主要原因是粮食价格下跌。由于去年播种面积减少和严重自然灾害，今年2月份粮食价格缓慢回升，但回升幅度不可能过大。今年2月生产资料价格上涨5%，这种上涨主要是国际市场石油价格上涨和国内投资增长带来的生产资料价格的上涨，有人顾虑是否可能带来成本推动型的物价上涨。近来国际石油价格已经回落，生产资料价格继续上涨的可能性也很小，同时刺激需求对价格上涨至今还没有看出有明显的影响，通货紧缩的趋势还不能说已经根本解除，因而目前提出防止通货膨胀的命题，似乎还为时过早。议论的焦点还是集中于货币供给量是否适度的问题。主要的依据是近年来货币供给量过大，2000年M[,1]增长16%，M[,2]增长12.3%，相当于CDP增长率和物价上涨率之和的2倍和1.5倍。这是一个很值得研究的问题，即在现代市场经济体制下，究竟应当如何衡量货币供给量的适度问题。从理论上分析，货币供给量取决于基础货币和乘数两个因素。近年来基础货币增长的幅度并不大，发行货币和缴存准备金两项之和1998年虽然突然增长32.5%，但1999年只增长9.3%，其中缴存准备金下降0.35%，所以货币供给量的增长主要是乘数放大带来的，为此就必然密切关注增长的货币供给量的流向。比如，近年来银行间同业拆借交易广泛开展并允许有条件的证券公司参与银行拆借，这会导致一部分增长的货币供给量流入股市；还有，近年来企业存款在大幅增长，而企业自筹投资的增长幅度却很小，如1999年只增长4.2%，这说明企业拥有的资金是充裕的，但没有全部用于实质性投资，而有可能将富裕的资金进入证券交易市场。这是一种必须给予足够重视的动向。
四、是中短期政策还是长期政策
这里涉及对积极财政政策内涵的认识问题。对当前实施的积极财政政策，一般理解为是以增发国债为主要措施的财政政策。众所周知，国债是政府筹集建设资金的一种重要手段，这是毫无疑问的。但按国际通例，因为国债是有偿的，到期要还本付息，所以国债收入不能列为经常收入，而是作为弥补财政赤字的来源。也就是说，国债收入是有别于经常性收入的用于弥补一般赤字或筹集建设资金的一种临时性或应急性收入，因而采取大幅度增发国债的办法，只能是在特定情况下的特殊措施，只能是一种短期政策，至多是中期政策，当然不能是长期政策。
但据我理解，积极财政政策不是一个规范的学术词汇，所以冠以“积极”一词，也可以理解为是从我国的实际情况出发，主要是针对自改革开放以来财政职能趋弱的状况而提出的，这样，它的内涵应是全面启动各种财政手段，并通过各种财政手段的相互配合，充分发挥财政在市场经济下应有的职能；而不是理解为单一的扩张性政策，也不是理解为只是使用发行国债单一的财政手段。这样全面理解的积极财政政策，恰恰是社会主义市场经济所必需的。因为社会主义市场经济，是在国家宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用，同时不能忽视或削弱政府在资源配置中的作用，因而也就不能忽视或削弱作为政府配置资源和宏观调控的主要手段的国家财政及财政政策的积极作用。
国债作为政府筹集建设资金的一种手段，也是政府进行宏观调控的一种手段，我国仍存在增发国债的巨大空间。在当前，为了刺激需求，拉动经济增长，一定时间内采取大幅发行国债措施仍是可行的。但继续增发国债，国债收入的投资方向应是多样的。首先是用于补充已经开工的基础设施项目的资金缺口，促其早日完工，早日收效；今后仍然可以选择新的确有效益的基础设施项目，但不能一味加大基础设施投资，因为某些基础设施发展过快就会成为无效投资或效益递减。其次，债券收入还应选择那些持续效益最大的投资领域，比如，加大农业发展投资，加大高新科技产业投资，加大构成当前消费最大热点的教育投资，加大推进国有企业改革和产业结构升级的国有企业的技术改造和基础产业设备更新投资，以及国家发展规划确定的重大工程项目投资等。但从长远来看，增发国债必须同财政收入的增长相适应，只有在财政收支增长的前提下适度增发国债，才可能避免带来潜在的债务危机，走向健全的财政。因此，长远的财政政策，应是以增收节支为主，以增发国债为辅，多种财政手段灵活运用。这样全面理解的积极财政政策，是切实可行的财政政策，毫无疑问也是可以长期实施的财政政策。
五、坚持全面扩大内需的战略方针
我国人口众多，国内市场广阔，是我国经济发展的巨大优势。面对国际市场日趋激烈的竞争和世界经济的复杂变化，必须首先立足于国内市场，才能使我国的经济发展有更大的回旋余地，增强对国际经济风险的抗御能力。因此实施积极财政政策，扩大社会投资，鼓励居民消费，使之成为经济增长的主要推动力，仍是当前坚持以发展为主题的重大措施。通过财政增发国债的作用，主要是扩大政府投资需求，但决定社会需求的主要因素毕竟还是居民的最终消费需求。而扩大居民消费需求，则不是单纯依靠积极财政政策所能解决的，必须采取全方位、多渠道的政策和措施。
近年来政府采取的扩大消费需求的一系列政策和措施，已经有力地促进了消费的增长，然而，目前仍然存在制约着消费需求进一步增长的许多因素。首先，收入差距过大是制约需求增长的一个重要因素。当前消费需求增长主要靠城市居民消费的增长，而城市中20%的人攫有80%的存款，这就是所谓高收入者消费意愿不强、低收入者消费能力不足，有人说中国是一个“人口大国，消费小国”，原因就在这里。其次，调查资料表明，制度性变革仍是制约消费需求扩大的主要因素。如随着工资、教育、住房、养老、医疗各项制度改革的深化，广大的中低层消费者对未来收入预期的不确定性增强，对未来支出的预期明显增大，普遍的消费心理是有钱先积攒起来以备未来不时之需，对消费持谨慎而观望态度。在这种条件下，目前如购房、装修、买车、子女教育、旅游等消费渠道虽然逐步增多，但由于广大消费者的支付能力和消费欲望所限，起主导作用的消费热点一时不易稳定形成，即使消费需求一时有所回升，也难以有突破性进展。因此，从扩大城市消费需求来说，当前的主要途径是加快改革进度，逐步提高中低收入阶层的收入水平，提高收入分配的透明度并加强调节力度；逐步稳定消费者对未来收支的心理预期，消除后顾之忧，改变居民消费观念，鼓励消费，并形成起主导作用的消费热点。扩大消费需求，切不可忽视我国所特有的农村广阔市场的优势。我国有近70%的人口居住在农村，又面临农产品难卖、售价下跌、农民收入增长幅度已经连续四年下降，目前全部消费的70%是靠30%的城市人口来实现，如果农民收入和农村购买力上不去，扩大内需的方针就不可能真正落实。中央明确提出，把加强农业和增加农民收入放在经济工作的突出位置，这是从国民经济和社会发展全局的高度提出的重大战略指导思想。增加农民收入的措施应当是增收与减负同时并举，迫切的是要加快农村的税费改革，下决心切实减轻农民负担，使农民得以休养生息。同时要加大国家对农业的支持和保护力度，加强农业和农村基础设施的投入，增强农民增加收入的保障。从农村本身来说，要大力推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业和农村经济的效益，同时促进农村富余劳动力向二、三产业转移，向小城镇转移。
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