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一、中国转型经济中收入分配的市场典型性考察
（一）中国收入分配不平等程度达到高水平
改革开放以来，除了城乡之间的收入差距先缩小后扩大（以1984年为界）之外，中国居民经济生活各方面的收入差距基本上处于扩大的趋势之中。尤其是最近10年来，中国的总体收入差距明显地不断上升。全国居民家庭收入的基尼系数从1988年的37.5上升到1995年的44.5，农村和城市的居民家庭收入基尼系数也在以上年份从33.8和23.3分别上升到42.9和28.6。与典型市场经济国家和一些发展中国家相比，中国的总体收入分配差距的扩大已经达到非常高的水平（见表一）
表一 中国与其他国家的收入分配差距比较
国别 中国 美国 英国 德国 澳大利亚 荷兰 印度 印尼 菲律宾
基尼系数 44.5 32.8 30.1 27.8
31.2
30.0 33.8 31.7 40.7
年份 1995 1989 1989 1989
1989
1989 1992 1993 1988
大岛指数 7.91*8.91 9.63 5.76
9.59
4.50 5.01 4.68 7.35
年份 1997 1998 1988 1988
1985
1988 1992 1993 1988
*为城市大岛指数（3.12）×城市人口权数（0.3）+农村大岛指数（6.43）×农村人口权数（0.7）+城乡家庭人均收入差距（2.47）
资料来源：Luxembourg Income Study Database（1989）；《世界发展报告》1997；《中国统计年鉴》1998；李实等，1998。
典型的市场经济中的收入分配问题可以表现在两方面。在宏观上，劳动力的工资收入在国民总收入中的份额不断下降，而资本财产的利润收入份额不断上升，由此而造成总体收入分配差距的扩大和分配矛盾的激化（见表二）。在微观上，公司或企业中的劳资双方在半年或一年一度的工资合同签订问题上发生纠纷，由此而可能造成停工停产、雇员失业和个人的生活困难以及公司的亏损和破产。
表二 市场经济国家宏观收入分配问题
——劳动力报酬占国内生产净值下降（%）
国别1980 1985 1988 1992
德国66.38 64.29 63.50 62.25
意大利 53.65 52.65 50.08 50.21*
新西兰 61.05 54.31 53.76 47.84
法国64.01 62.81 59.40 60.10
英国67.87 62.73 61.36 64.37
美国70.55 68.53 69.20 69.12
澳大利亚62.19 60.49 57.18 59.29
*1993年的数字
资料来源：据刘洪等，1998，第137—141页中有关数据计算。
然而，从中国收入分配问题的研究所得到的数据看，中国目前的收入分配问题仍然大相径庭于典型的市场经济中的情况。由于中国至今尚未公布国内生产总值的收入法计算的结构数据，以下只能用关于中国收入分配状况的课题调查数据。
（二）中国宏观收入分配未见两极分化趋势
从宏观方面看，在中国的国民收入中，工资性收入和资本财产性收入在总收入中的比例并没有前者降、后者升的趋势。在城市中，从1988到1995年，由职工收入和退休人员收入所构成的工资性收入占总体收入的比重，从64.7%上升到68.4%；而由财产性收入和私人与个体经营收入（其中包含部分劳动力报酬性质的收入）所构成的资本财产性收入占总体收入的比重，则从1.23%微弱上升到1.75%。在中国农村，由农户家庭经营收入和农民工资收入所构成的劳动工资性收入占总体收入的比重，从82.9%上升到83.2%；而由财产收入和从企业获得的分红等非工资收入所构成的资本财产性收入占总收入的比重，则从2.6%上升到6.9%（参阅李实等，1998）。可见，虽然资本财产性收入的上升速度比较快，但其在百分比中所占的幅度并不大（比如，美国在1920～1960年代的国民收入中工资收入比重为75%，而财产收入比重为25%；见萨缪尔森等，1992，第972页）。并且， 资本财产性收入上升的影响还在相当大程度上受到工资性收入的上升所抵消。所以由此看来，工资和资本收入比重的相对变化不足以构成中国城市和农村收入分配差距扩大和分配矛盾激化的主要原因。
（三）中国微观收入分配中劳资矛盾非主要矛盾
在微观方面，由于占中国就业人口绝大部分的城市就业者和农村就业者都是处于非雇佣型就业，即占城市就业比例68.9%（1997年）的城市公有制企业和占农村就业比例18.5%（1997年）的乡镇企业的负责人，基本上没有独立于政府行政机构的人事决策权；占农村就业比例65.7%（1997年）的农业土地承包经营者处于自我雇佣状态。因此，中国个人收入的形成机制并非取决于雇主和雇员之间讨价还价力量的对比或抗衡。在城乡的公有经济部门中，一方面，工资总额和工资水平受到国家行政管理部门和有关行政法规的制约，工资发放与各项企业效益指标挂钩，企业决定工资水平的空间较小；另一方面，总经理等企业高层人员的收入并未实行剩余索取制，即便是试行年薪制的企业其总经理的最高收入也被限定在一定幅度（如本企业或当地职工平均收入的四倍）以内，因而总经理也没有经济动力代表资本利润的利益与职工工资的利益相抗衡。在农村，农民除了缴足国家和集体的农业税和承包费、提留费以外，农民自己处理资本投入和劳动力投入的收益。虽然在现阶段农民的收入绝大部分来自劳动力的投入，收入的水平也不高，但即使随着农业资本投入的加大和资本收入的提高，也不难预料，这只会促成农民总收入水平的提高，而不会造成资本收入和劳动收入的冲突。在现行农业以家庭为基础的双层经营方式长期不变的条件下，资本财产收入和劳动工资收入的划分主要是在家庭内部自动完成的。当然，作为改革开放的一个特点，中国另有23.5%左右的劳动力就业于雇佣制度部门，其中包括股份制、私营、个体、外资等类型的企业。在这个部门中，劳资之间的矛盾与冲突日益明显。然而，尽管雇员方面可以借助《劳动法》等法规对自身的合法利益进行保护，但雇主方面往往能够依靠地方政府的直接的行政力量和劳动力买方市场上的优势地位，在劳资矛盾中占据有利和强势位置。由于历史的原因，这个部门中劳动力的组织和谈判能力也相对缺乏、幼稚和弱小。因此，即便在这个非公有制领域内，劳资冲突也不构成收入分配决定的主要因素。
二、中国转型经济中收入分配的影响力量及其特征
（一）影响收入分配不平等的正面力量和反面力量
虽然中国的收入分配问题尚未具有市场经济中分配问题的典型特征，但是这并不意味着中国收入分配在宏观和微观层面上不存在值得引起注意的问题。实际上，中国当前的所有重要的经济问题都与收入分配相关，都可以在收入分配上找到其产生和存在的根源。例如，国有企业改革进展艰难的问题，就是与各级党政部门在国有企业中拥有实际经济利益而迟迟不愿放手相关。中国经济需求不足尤其是消费需求不足问题，就是与中国低收入层不断扩大而远离经济增长所带来的财富积累相关。中国失业和下岗日益严重的问题，就是与中国市场各类监管部门为了增收而随意盘剥私人经营者，使得民营经济在国有经济衰落的同时不能顺利成长，从而不能大量吸收流动劳动力相关。
中国目前的收入分配问题几乎表现在社会经济活动的一切领域，有的学者将这种现状形象地描述为似乎每一个人都想在社会财富的“大锅”里不顾一切地捞上一把。因而，中国经济的格局看上去不不像是生产发展的结果，而是收入分配的结果。而收入分配上的最大问题就是缺乏社会公平价值观、缺乏公正的规则制定程序、缺乏完整的分配规则、缺乏规则的监督执行力量、缺乏遵守规则的自觉行为、缺乏权利与责任相对应的基本产权原则的收入分配方面的无序状态。
中国收入分配差距在不断扩大，收入分配动机在一定程度上已成为中国经济运行的原因和结果，收入分配问题所涉及的面也很广，原因很复杂。但是，为了进一步认清中国的收入分配特征，为了了解政府与收入分配之间的关系，我们必须首先弄清楚造成中国收入分配不平等的正面力量和反面力量。从正面力量和反面力量的作用过程中，我们可以发现中国转型经济中收入分配的具体特点。当然，正反面力量的评判标准应当是促进经济社会的进步。它体现在中国的具体情况下，就是促进改革和发展。
（二）正面力量对分配差距扩大的影响
首先，中国民众的改革实践和中央政府的改革政策是推动收入分配差距扩大的正面力量。农村改革率先打破了连生存都无法维持下去的人民公社大锅饭，最先打破大锅饭的农村就先富了起来。城市改革的第一步是实行承包制和恢复奖金制，效益好的企业其职工的收入首先得到提高。在改革和区域之间的收入差距扩大的关系上，由于中国政府在改革政策上所选择的是一条渐进式道路，这就决定了中国的改革只能是从沿海试点区域逐步向沿海其他区域和内陆、边疆区域推广。于是，最早摆脱传统体制束缚的改革先行区的生产力发展最快，工资收入的上升速度也最快。目前经济特区的人均收入水平据调查高于边疆地区的10倍以上。
其次，科技进步也可以被看作是收入分配差距扩大中的正面力量。科技在生产力提高中的重要作用是通过改善生产的效率和产品的性能来实现的。在市场化生产的条件下，科技的作用直接体现在生产活动的经济效益和社会效益上。在企业方面，为了通过改进产品性能或生产效率来提高企业的经济效益，企业越来越注重使用科技或管理知识较为丰富的科技人员和熟练劳动力。在政府方面，为了通过提高国家科技开发和行政管理的水平来扩大政府活动的经济和社会效益，政府也日益强调公务人员的知识化、专业化。显然，在劳动力的供给结构短期内难以作出较大调整的情况下，企业和政府对科技人才和较高知识劳动力的需求的迅速增加，即使得科技人员供不应求，也使得非熟练人员供大于求。于是，科技人员在社会生产中的作用提高的同时其收入也相对上升，非熟练人员在社会生产中的作用相对缩小的同时其收入也相对下降。据有关数据显示，具有大学和大学以上文化的职工、中等专业文化的职工和基本没有文化的职工三者之间的收入水平比例，在1988年为1.46∶1.23∶1，而在1995年扩大为2.17∶1.79∶1（见李实等，1998）。
（三）反面力量对分配差距扩大的影响
一是“权力资本”参与收入分配。这里的权力指的主要是政府部门行政人员的公共权力。由于管理公共事务和控制国有企业的需要，政府各级行政人员都拥有一定的权力。这些权力意味着一定量的经济资源和“经济租金”。在市场开放的条件下，这些权力都可以得到一定的“定价”，从而变成为“资本”。传统计划体制下对行政人员的权力缺乏制约机制的情况至今改变不大，因此“权力资本”在转型经济中的影响就相当大。一方面，凡是涉及公共管理范围内的个人或单位的事务，常常需要向相应的“权力资本”付费或行贿，才能顺利地将事情办成。这种向“权力资本”付费数额的多少可能因各地的“市场行情”而异。不过，从某地公开的剪彩费价格可以推知一般：市长一次15万，副市长一次10万，依次类推。另一方面，想要获得一定“官位”的人员，也开始进行“权力资本”的货币投资，投入的资金越大则获得的行政权力越大。除了大量曝光的腐败案件显示出的“买官”和“卖官”行为之外，有的地方公开“以官引资”的行为则标明了“官位”的价格。例如，投资一千万、年交税百万者可获副县长，投资一百万年交税十万者可获副镇长等等。占人口少数的官员和行政管理人员靠寻租和行贿活动获得高额收入，造成一种以权力为中心的收入集中化效应，这无疑加剧了收入分配的不平等。
二是“地方垄断”干预收入分配。地方垄断是指一些地方政府或行政主管部门为了地方利益，采取传统计划经济的做法，以行政手段妨碍一体化市场的形成，以保护本地资源和产品获得垄断高价。地方垄断的对象包括原材料市场、资金市场、劳动力市场、技术市场和产品市场等等。地方垄断的后果之一，是丧失了发挥本地资源的比较优势的机会，使得本地无法以优势产品带动经济的发展，最终使本地的发展相对落后，人均收入与其他地方相比的差距拉大。后果之二，是保护了特定市场中的利益相关者或利益集团的非竞争性利益，短期中可能使这些人避免了竞争而收入得到提高。但由此而可能导致其市场竞争力下降，如果这些人不能得到进一步的保护，就会破产或失业，收入可能大幅度降低。
三是“行业垄断”扭曲收入分配。行业垄断属于传统计划经济特征即所谓“条块分割”中的“条状分割”部分（上述地方垄断属于“块状分割”部分）。由于行业垄断由中央政府的主管部门实施，所以能够创造出完全排斥竞争的效果。例如，中国的电信业几乎完全由“中国电信”一家公司所垄断，中国的棉花买卖完全由“供销合作社”所垄断，中国的教育服务业几乎全部由教育部系统所垄断，中国的银行业几乎全部由国有商业和政策银行所垄断，如此等等。行业垄断形成的动机可能是为了达到所谓“自然垄断”的规模经济，也可能是出于“安全”或“质量”的考虑。但是，现代经济理论和实践已经对这些理由提出了质疑。所以，这些行业垄断除了阻碍产业发展和市场化改革的全面深化以外，只是服务于获得高额垄断利润。这些垄断利润中，除了上交财政税收的部分（这部分可能构成中央政府维护行业垄断的原因）以外，大部分形成这些部门工作者的较高收入。由此而产生垄断行业与非垄断行业收入差距扩大的趋势。
四是“城乡分割”使城乡收入不平等程度加重。在具有“二元结构”特征的发展中国家中，农村经济走向现代化的一个重要条件，是农村与城市之间的市场通道。通过经济资源的竞争性市场流动，农村中相对富余的资源如劳动力和工业原料向城市流动，城市中相对富余的资源如教育、科技、信息和资金向农村流动。这样，城乡差别随着工业化过程逐步消失，城乡收入的不平等也会随着农村过剩劳动力的消失而逐步改善。但是，中国的工业化开始于一个否定市场的计划经济体制，城市和农村之间处于严格的行政分割状态。由于各种原因，“城乡分割”的政策至今未能完全取消。因此，中国城乡之间没有必要的大市场通道，城乡差别的缩小极为缓慢，城乡人均收入的差别自1984年以来基本处于扩大状态（见表三）。“城乡分割”政策主要包括：城乡居民分属于具有不同社会身份的“非农业人口”和“农业人口”的户口，前者享受财政补贴的各种社会福利和公共设施（财政净补贴据计算为城市居民收入的20%），后者则没有这些补贴（农村居民的税收净贡献据计算为其收入的3%）；在居住和就业上， 非农业人口可以自愿（通常在政府号召下）成为农业人口，而农业人口不能自愿成为非农业人口，因为非农业人口实行严格的流入指标控制；农业人口实行“自然就业”，非农业人口实行政府就业政策促进和保障、劳动部门管理和扶持、财政资金补贴的计划就业或非计划就业；在部分开放农民工流入城市临时就业的今天，农民工因办理各种证件所支付的高成本和允许农民工就业领域的各种限制，是各地政府“再就业工程”的一大内容。显然，这些城乡分割政策，构成城乡居民收入之间存在较大差距的原因。
表三 城乡居民人均收入差距扩大趋势
年份 1978 1985
1987
1989
1991
1993
城镇收入Ⅰ(元) 343.4 739.1 1002.2 1375.7 1700.6 2577.4
农村收入Ⅱ(元) 133.6 397.6 462.6 601.5 708.6 921.6
城乡差距(Ⅰ/Ⅱ) 2.57 1.86 2.17
2.29
2.40
2.80
年份1994 1997
城镇收入Ⅰ(元) 3469.2
5160.3
农村收入Ⅱ(元) 1221.0
2090.1
城乡差距(Ⅰ/Ⅱ)2.86 2.47
资料来源：《中国统计年鉴》1998，第325页。
三、当前中国政府需要采取的收入分配对策
（一）政府在转移支付政策上需要调整扶困方向和加大社会保障力度
关于政府在收入分配中的作用，在市场经济体制下人们首先会想到的是政府通过累进性税收和转移支付政策所进行的收入再分配。这是因为，在以市场经济为基础的现代社会中，效率和公平这两个标准是兼顾和共进的。收入的再分配，所依据的是保护人的生存权和扶助最弱者的基本公平原则。尽管中国仍处于经济转型过程中，还不是完全成熟的现代经济社会，但是收入分配不平等程度的加重和贫困阶层的扩大仍然可能对社会生产的效率形成巨大的消极影响（参阅王诚，1998）。因此，中国当前一样要注重运用收入再分配的政策。
在中国的收入再分配政策中，累进税制在纳税线规定上可以说已经相当严厉。从个人收入所得税来看，月收入超过800 元的超过部分就必须交纳20%的所得税。在目前的大城市中，最低生活补助标准（即贫困线）大致在家庭人均月收入250元左右。 以目前占家庭比例最大的三口之家来计算，贫困家庭的标准就是月收入750元以下。 如果家里只有一人工作挣钱，那么他每月收入低于750元就可以申请贫困救济， 但收入超过800元他就必须交纳所得税。所以，在累进税制的规定上， 似乎没有多少改进的余地。如果说中国在用税收来纠正分配不平等方面还有不少缺陷和漏洞的话，那也主要是征税机构和征税操作上的问题了（所谓“该征的征不上来”）。
因此，收入再分配中的转移支付问题应当受到更大关注，目前中国的转移支付问题主要有两个，一是转移支付的方向上的问题。一般说来，政府转移支付的目的是为了扶助弱者，使弱者能够得到基本生活支持以渡过艰难时期或者生活下去，从而改善社会的贫富状况。谁是弱者？一般可分两类：生活上的弱者和工作上的弱者。生活弱者指的是生活能力缺乏的人，如伤残人、重病人、精神障碍人等。工作弱者是指工作能力尤其是工作竞争中的能力缺乏的人。对于救助生活弱者，中国发展很快的残疾人事业已经发挥了较好的作用。生活弱者基本上得到了政府和社会的帮助。工作市场竞争中的弱者，从目前的情况看，可归纳为国有企业分流出的失业下岗人员和农村分流出的农民工这样两个主要类型（企业在业人员和农村未流动人员可视为已离开和未进入工作市场人员）。从这两类人员的能力情况看，失业下岗人员无论是在文化水平、工作技能、工作适应性、交往和理解能力或体能状况等方面，都一般优于农民工。显然，农民工是最弱者，应当得到比失业下岗人员更多的关注。但是，由于受到传统计划体制下“城乡分割”观念和政策的影响，一方面，国企的失业下岗人员大多不愿意加入“脏、难、险、累”工作的竞争，甚至多次拒绝接受再就业服务中心帮助找到的工作；另一方面，大部分的政府转移支付用于解困的资金投入到维持失业下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上。而在衣食住行、文化、技能、知识、信息等方面亟需得到帮助的农民工，却几乎得不到政府转移支付的投入。这种对待市场竞争中的弱者的不平等态度和做法，只会妨碍市场机制的建立和阻滞中国由传统社会向现代社会的转变。
中国转移支付中的另一个问题，是社会保障体系建立的延误。在计划经济的体制下，农村人口是自然经济的“自生自灭”，城市人口则限制在“国家计划”的大网之中，居民都不会有因竞争失败而导致的生活危机问题。但是在市场经济的条件下，市场竞争的成败就会成为“民家常事”。为了防止竞争失败给个人和社会生活可能造成的巨大冲击，政府转移支付的一项重要责任就是为社会建立起一个“安全网”。这个网不像计划经济大网那样包揽生活和工作的一切方面，而只是提供一个“兜底”，以使从市场竞争的“悬崖”上掉下来的人不致于“摔死”。所以，“安全网”和“市场”是相辅相成的。有市场而无安全网，必乱。有安全网而无市场，必衰。安全网建立到哪一步，市场化也只能推进到哪一步。当前，中国的政府转移支付在安全网即社会保障体系建立上的投入严重不足，使社会保障体系迟迟不能建立（一种测算认为，中国目前的实际社会保障支出尚不足实际需要量的2%；见张左伟，1998， 第115页）。 以致中国政府不得不仍然将许多社会保障问题留给企业和家庭解决。这样做的不良后果，是国有企业的社会负担问题不能解决，从而延缓经济改革的进程；同时降低了家庭的消费倾向，使市场消费需求不足，严重制约了宏观经济的启动。
（二）政府在人力政策上需要促进信息、教育培训和再就业的一体化
失业是导致收入分配不平等的一个重要因素。因此，在市场经济国家，政府都把解决失业问题当作缓解收入分配矛盾一种重要手段。在解决失业问题上，除了针对周期性失业的扩张性财政和货币政策以及救济失业者生活困难的失业保险政策以外，西方从70年代开始普遍采用针对结构性失业和体制性失业的“人力政策”（Man－power Policy）。 人力政策是从沟通失业与空位的信息、培训劳动力的就业信心和技能、提供劳动力流动的帮助、建立雇主和失业人员之间的联系、协助解决失业期间的家庭矛盾和财务困难、防止就业中的歧视等等方面来促进失业者就业的一种政策。由于中国经济转型过程中的失业问题大多属于结构性和体制性原因所造成的， 因此中国政府面对日益严重的失业形势， 从1995年开始在全国推行人力政策，并且称之为“再就业工程”（张左伟，1998）。
几年来，中国政府推行的人力政策取得了一定的成就。比如全国各主要城市都建立了人才交流中心和职业介绍所，各大城市都成立了定期和不定期的单位招聘供求见面会，各个拥有下岗职工的企业都成立了再就业服务中心。这些机构和组织也通过沟通信息、提供培训、组织生产自救等活动积极促进了就业和再就业，解决了大量的失业问题。例如，使得下岗和失业职工不能及时和足额领到生活补贴的情况得到改善，国有企业下岗职工的再就业率也在近几年达到50%～60%。
然而，中国目前的人力政策或再就业工程所存在的主要问题，仍然是受计划经济思路的影响过重，而从市场经济的角度来考虑问题显得不足。问题表现在三个方面。
一是就业信息尚未实行一体化。目前，从事就业信息服务的机构有各地劳动部门设立的，有行业主管部门设立的，有各企业设立的，有社区设立的，有社会团体设立的，还有私人个人设立的。而各个来源的机构各自为政，互不交流。这种情况，除了容易导致就业信息市场混乱和虚假伪造信息泛滥之外，更严重的后果是就业信息市场的效率极为低下，寻找工作的劳动力和寻找职工的企业往往需要花费高额的成本才能找到自己所需要的信息，以致于大多数劳动力和企业支付不起如此高额的成本而导致资源的低效和无效配置。所以，中央政府需要出面建立起统一的劳动力供需网络系统，按照劳动力的技术层次设立从区县、地市、省、区域一直到全国的就业信息网。要充分利用当前电话和有线电视网普及和电脑成本低廉的优势，争取使每一个职业服务中心的计算机终端都可以查询到全国的就业信息。
二是劳动力的教育培训尚未实行一体化。从总体上看，劳动力的培训必须是从基础教育，到职业教育，再到高等教育，最后到继续教育。而不能仅仅注意职业教育这一个环节。劳动力的培训对象也不能仅仅限于下岗职工，或城市中的失业者，而必须是包括农民工在内的所有正在寻找工作的人员。当前失业下岗人员中大部分存在知识结构不合理和技能落后的缺陷，劳动力培训就需要从新的基础知识和新的基本技能开始进行。随着高新技术产业的劳动力需求增多，劳动力培训就需要增加高等教育和最新科技进展的内容。此外，劳动力培训中要破除“城乡分割”的旧习惯，尽快建立起使农民工的培训权利得到保障的法规制度。
三是再就业工作尚未实行一体化。目前由各家拥有下岗职工的企业各自设立“再就业服务中心”的做法，尽管可以减轻本届政府在失业问题上的负担，短期内也取得了一定的成效。但是，这种做法也必须尽快改变。否则，由此带来的社会成本和负面效应是巨大的。其一是旧体制的做法得以延续。国有企业因其要处理再就业事务而不得不分散大量精力，影响企业的效率提高；企业就必须转而依靠政府来解决其资金和亏损的问题；政府也可以就企业是否将富余人员推向社会而干预企业的人事权和经营权。这样，市场化改革的进程在国企改革上只好原地踏步。其二是这样做不符合专业化分工原则。再就业工作本身是专业性和社会性很强的工作。它不是每一个从事不同生产和服务的企业所能干好的。当然，现实中也有一些企业把再就业服务中心办得不错，甚至办成为全市或全区域最重要的职业介绍中心之一。但是，大部分的企业并不能将中心办得很好。其三是有可能进一步加重本来就很严峻的就业或失业形势。市场经济的一个基本原则就是微观主体的自由选择和自主决策，即企业和工作者依据市场信号进行资源的配置。这样，经济才会顺利增长。就业问题也只有在经济增长和繁荣中得到较好解决。国有企业的就业问题严重，就是因为其长期不能依据市场信号配置资源，使冗员积累过多和经营难以为继。企业承担再就业服务工作，相当于企业必须兼顾非生产经营性目标，这样势必影响企业注意市场信号和作出及时的反应。这就造成国有企业竞争力的进一步下降，因而国企困难加大和亏损破产增多。其结果，是失业下岗人员的进一步增长和企业内部安置的余地的缩小。
（三）政府在改革政策上需要切实深入政府功能改革和权力机制改革
从收入分配不平等的反面影响力量来看，大多数都是与中央或地方政府的决策和公共管理活动相关。这就说明，经济改革政策不仅仅在于放开市场和改变农户、企业的经营方式，而且还要改革政府的经济职能及其相应的权力机制。
首先，从政府的功能方面看，在市场经济中，政府的功能就是管理公共事务，即管理那些私人和民间既不愿管也管不好的大家共同的事情。中国政府的改革应当向首这个目标迈进，即从计划经济体制下政府既管理公共事务又替代个人管理民间事务的状态，转变为完全脱手于民间事务而专心于公共事务。但是，处于转型过程中的中国政府，似乎至今尚未对“什么是公共事务？”这一问题形成明确认识。当然，在中国出现这一问题有其一定的理由，因为中国的市场经济并不是像西方国家那样是自发形成的，而是在计划经济的基础上，由政府像对待“公共事务”那样一手“培育”起来的。这样，正如作为培育人的母亲总是弄不清自己的孩子在多大年龄上才长大成人一样，中国政府似乎总是拿不准什么时候才能够在市场上放开手。最为典型的例子恐怕要算1998年中国政府在机电产品市场上，从“统一产品最低价”到“放弃统一最低价”，再到“制定行业自律价”的犹豫和反复。不过，尽管很难，中国政府也要争取走出“回到公共事务”这一步。在1999年3 月的九届人大二次会议上，中国总理宣布中央政府已经对全部国务院直属企业脱钩，所属企业不再实行行政级别；并且希望各级地方政府也尽快这样做。这可以看作为政府努力脱离民间事务的一个信号。但是，另一个反面的信号是，尽管国家机关在不久前已经大刀阔斧地进行了机构精简，但改革后的机关所承担的事务却让留下的公务员无法干完，变通的办法是大量的加班加点和重新利用退出的人员。这也说明，如果政府的功能不转变，仅仅改变政府的机构就可能是白费劲。
政府脱离民间事务的真正困难并不在于政府的认识问题，而是因为各级政府从干预民间事务所得到的实际利益。因此，中国政府要真正转变经济职能，就必须一方面下决心从竞争性民间经济事务中撤出，所有政府机构和政府人员只能管理法律规定的公共事务；另一方面建立“公共财政”，即依据民间的负担能力设立政府税收，依据税收的大小决定政府人员的多少及设立政府机构的大小。依据公共事务的重要程度确定政府机构的设置。各级政府都必须向民间公布公共财政的收支状况并且接受相应的监督。
其次，从政府权力机制的改革层面看，改革以来，中国政府与民间的权力格局基本上是沿着一条“放权让利”的路子走过来的。分权，是中国建立市场经济制度的必经之路。但是，改革以后的权力机制虽然与改革以前相比有了很大进步，但这种分权还很不彻底，现行权力机制对于进一步的市场化改革又形成了新的障碍。现行权力机制的问题主要在于，中央的集中权力下放后，并没有按照建立市场经济的要求下放到民间，而是下放到各级地方政府和行业主管部门手中。当中央政府随着“放权让利”的改革而减少财政收入，不能给各地和各行业下拨足够的财政支出时，中央按照习惯的放权思路实行了“不给钱、给政策”的办法。这意味着，地方和部门出现了财政困难，可以想办法搞生产经营性活动和公共管理收费制，中央政府不进行政策上的限制。很显然，这样形成的权力机制是，地方政府和部门既作为公共秩序和公共事务的管理者来监督和执法，同时又作为市场上的创收者参与利润的竞争。刚刚建立的市场就出现了大量的不平等竞争的局面。目前，中央政府针对这些弊病提出了党、政、军、武警和司法机关不许经商，以及禁止乱收费和以税代费等等一系列规定。但是，地方政府和行业部门出于利益的考虑，肯定会想办法不执行中央的这些规定，而中央也无力监督下面大量的违规事件。所以，可能的出路是，建立大量的舆论和民间的监督机制来监督权力；强化立法机构的审查违法事件的权力；建立司法机构对于各级政府和部门的政策文件拥有违宪审查和违宪判决的权力。
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