世界贸易组织规则对我国涉外经济立法的影响_倾销与反倾销论文

世界贸易组织规则对我国涉外经济立法的影响_倾销与反倾销论文

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1993年12月15日,关税与贸易总协定(GATT)乌拉圭回合多边贸易谈判宣告结束。1994年4月15日,作为谈判成果的《乌拉圭回合最后文件》在摩洛哥的马拉喀什城由各缔约方代表正式签署。根据《最后文件》中的《世界贸易组织协定》和各缔约方的决定,“世界贸易组织”(WTO)于1995年1月1日成立,取代关税总协定成为“处理成员国(包括单独关税地区)之间世界贸易组织协定及其附件所涉及的贸易关系的组织机构”〔1〕。作为过渡,关贸总协定将与世界贸易组织并存一年。世界贸易组织协定及其附件包括众多协议,调整范围很广,除包括传统的货物贸易外,还涉及服务贸易,与贸易有关的知识产权保护与贸易有关的投资措施等新的领域,在所有这些领域建立了一系列规则。就实体规则而言,主要体现在协定附件Ⅰ和附件Ⅳ中,但附件Ⅳ所包括的协议只对接受这些协议的成员有拘束力,而附件Ⅰ所包括的协议对所有成员均有拘束力,不允许“点菜式”地选择参加,因此世界贸易组织实体规则实质上就是协定附件Ⅰ所确立的规则。〔2〕

由于个别缔约方向中国提出过高要价,中国未能在世界贸易组织成立之前完成“复关”的实质性谈判,因而目前尚不是世界贸易组织成员国。〔3〕但是,中国加入世界贸易组织是必然的趋势,只是一个时间早晚的问题;另一方面,世界贸易组织有众多的成员,其规则对所有成员均有拘束力,使其规则对非成员国具有某种示范法的作用,因此,世界贸易组织对中国的立法,特别是涉外经济立法的影响将是巨大的。世界贸易组织规则广泛,对中国的对外贸易立法、外商投资立法、知识产权立法乃至服务业立法都将产生深远影响。限于篇幅,本文将只探讨世界贸易组织规则对我国反倾销立法和外商投资立法的影响。

一、《反倾销守则》与我国《反倾销条例》的制定

世界贸易组织的《反倾销守则》全称为《关于执行1994年关税与贸易总协定第6条的协议》(Agreement on Implementation of Ar.VI),是世界贸易组织在货物贸易方面的一项重要规则,对关贸总协定1979年东京回合达成的《反倾销守则》作了重大修改和补充,对所有世界贸易组织成员均有拘束力。

我国1994年7月1日起施行的《中华人民共和国对外贸易法》第30条对反倾销作了原则的规定:

“产品以低于正常价值的方式进口,并由此对国内已建立的相关产业造成实质性损害或产生实质损害的威胁,或者对国内建立相关产业造成实质阻碍时,国家可以采取必要措施,消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。”

目前,有关部门正依据《对外贸易法》的上述规定制定我国的《反倾销条例》,在《条例》的起草过程,适当借鉴新的《反倾销守则》的内容是必要的。

1.“倾销”的确定

倾销是指一项产品的出口价格低于其正常价值,进入进口国市场。因而,在确定是否存在倾销时,“正常价格”的确定以及如何进行价格比较是两个关键环节。

(1)正常价值的确定

所为产品的正常价值,一般是指相同产品在出口国用于国内消费时在正常情况下的可比价格,即国内销售价格。但是,《反倾销守则》对使用国内销售价作为正常价值的场合作了如下限制:

①出口产品或与出口产品相似的产品在出口国国内市场无销售;或

②因具体市场原因(如一个非市场经济国家的市场)虽有国内销售,但不允许做适当的价格比较时;或

③出口产品或与其相似的产品在出口国国内市场“销售量低”,也属于不允许做适当比较的情况。

在上述三种情况下,进口国主管当局应采用“第三国出口价”或“结构价值”作为产品的正常价值。所谓“第三国出口价”是指同类产品出口到第三国的有代表性的价格;“结构价值”是指原产地国家同类产品的生产成本加上合理的管理费、销售费、其他费用以及利润。

上述对国内销售价作为正常价值的限制,虽然主要反映了西方国家的观点,但是对于保护国内有关产业而言是有利的,而我国制定《反倾销条例》的立法宗旨就是保护国内产业,因而可以将其纳入《条例》之中。特别是上述第三种限制是新《守则》的新规定,可以有效防止出口商通过以低价在出口国国内市场销售很少产品的方法人为地制造较低的正常价值,从而在做价格比较时降低倾销幅度或使倾销不存在。这种限制也体现了美国等国的反倾销实践,我国《反倾销条例》应该采用。至于“销售量低”的含义,《守则》的注脚将其解释为在出口国国内市场的销售不足5%,《条例》可不作具体规定,给反倾销主管机关保留一定的自由裁量权。

新《守则》在正常价值的确定方面还有一项重要的规定,即低于成本的出口国国内销售价不是产品的正常价值。《守则》第2条规定,如果进口国主管当局认定被控倾销的产品与其相似的产品在出口国国内市场,在一个持续的期间内(通常为1年但不得少于6个月)大量销售,但是价格却不能弥补合理期间内的所有成本,则这种低于单位生产成本(含固定成本与变量成本并包括销售与一般管理费用)的销售价格可不被视为正常价值。〔4〕在这种情况下,进口国主管当局可以选用相似产品的“第三国出口价”或者“结构价格”作为正常价值。这实际上是对国内销售价作为正常价值的第四种限制。

上述将低于成本销售视为倾销的规定,使衡量倾销的方法由价格(国内销售价)与价格(出口价)之间的比较改变为价格(国内销售价)或成本与价格(出口价)的比较,对生产商和出口商向进口国提供生产、经营的资料提出了要求,为进口国主管当局增加了行使自由裁量权的机会,对保护国内产业是有利的,我国《反倾销条例》也可采用。至于“大量的低于单位成本销售”的含义以及计算成本、费用和利润的方法与依据,可参照《守则》的规定作出比较原则的规定。

(2)价格比较

在被控倾销的产品的正常价值及出口价格被确定并调整妥当后,如何对两者进行比较是一个比较重要的问题,比较方法不同,可能得出完全不同的结论。新《守则》对此规定了三种方法:

①用加权平均的正常值同所有可比出口交易的加权平均价格进行比较;

②正常值与出口价格以逐笔交易为基础进行比较;

③如果出口价格因不同进口商、地区或时间差距较大,进口国可以用其所计算出的加权平均正常值与每笔出口交易的价格进行比较。〔5〕

上述三种比较方法中,第一种方法对出口商比较公平、合理,后两种方法则有含糊之处。在使用后两种方法的情况下,如何对待那些出口价格高于正常价值的交易,或高于加权平均正常值的交易,《守则》未作明确规定。这就为进口国在处理反倾销案时,将出口价格高于正常值的交易挺身排除,只用低于正常值的出口价与正常值进行比较,计算倾销幅度留下了余地。这对出口商是不公平的,实质上是借反倾销之名行贸易保护主义之实。尽管如此,既然世界贸易组织反倾销规则允许使用上述三种方法进行比较,作为非成员国的中国在《反倾销条例》中也应规定反倾销主管机构可以使用上述三种方法进行比较,作为非成员国的中国在《反倾销条例》中也应规定反倾销主管机构可以使用上述三种方法进行价格比较,这一方面有利于保护我国的相关产业,另一方面又是对他国的一种威慑。如果某外国在处理涉及我出口产品的反倾销案时,进行不公平的价格比较从而得出存在倾销的结论,那么我国反倾销主管机构在处理涉及该国出口产品的反倾销案时,也可按对待原则采用不利于该国出口商的价格比较方法。这样,在一定程序上可以改善我国出口商在国外反倾销案中的地位。

2.“损害”的确定

关贸总协定第6条和我国《对外贸易法》第30条均规定,如倾销对某项工业造成重大损害或产生重大威胁,或者对某一国内工业的建立产生严重阻碍,是进口国采取反倾销措施的第二个必须具备的条件。《反倾销守则》对如何确定损害作了比较明确的规定,这也是我国《反倾销条例》制定过程中所要解决的另一重大问题。

在损害的确定方面,进口国主管当局拥有相当大的自由裁量权。《守则》规定,损害之确定应以无可辩驳的证据为根据,并须对倾销的进口货的数量及其对进口国国内市场同类产品的影响(特别是价格方面)以及由于这种进口货而产生的对国内此种产品生产者的影响做客观审查。除这一原则规定外,《守则》还有一些具体的规定。

(1)允许进口国累积评估

累积评估又称累积进口,是指进口国在确定工业损害时可以同时考虑来自不同国家或地区的倾销产品对其工业所造成的综合损害影响。新《守则》允许进口国进行累积评估,但规定了如下条件:(1)对每一个国家或地区的产品所确定的倾销幅度超过了“最低幅度”(出口价格的2%),同时应考虑自该国家或地区的进口数量不是“可忽略不计”的(即超过进口总量的3%);(2)进口国主管当局确定进行累积评估进口产品对工业的损害是适当的。

允许进口国对损害进行累积评估可能导致倾销幅度很低并且在进口国国内市场上市场占有率很低的出口商的产品被采取反倾销措施,从而加强了对进口国国内产业的保护。对于这样一种《守则》允许使用并有利于保护国内产业的损害评估方法,我国《反倾销条例》完全应该采纳,只是对最低倾销幅度和可忽略不计的进口数量可不做具体的规定,给反倾销主管机构以较大的自由裁量权。

(2)审查非倾销因素

《反倾销守则》要求进口国主管当局审查那些已知的除去倾销进口产品以外也在同时对进口国的工业造成损害的其他因素(如未以倾销价格出售的进口产品的价格及数量;技术发展等),并且要求进口国不应把这些因素造成的工业损害归咎于倾销的进口产品。

《守则》要求进口国主管当局审议非倾销因素给出口商在工业损害方面提供了更多的申辩机会,有利于保护出口商的利益,对抑制进口国借此实行贸易保护主义也有积极作用。因而,这一规定是对进口国的一种约束。但是,在非倾销因素的审议方面进口国主管当局仍有相当大的自由裁量空间。因此,将这一规定纳入《反倾销条例》将使我国不致被他国指责为实行贸易保护主义,而又不会对国内产业的保护造成负面影响,同时还有利于防止国内企业滥用反倾销控告权,将自身原因(如经营管理不善等)所造成的损害归咎于所谓外国产品倾销。

3.证据责任

新的《反倾销守则》规定,申诉人仅凭无实质性证据的指控不能构成申诉。申诉人的申请书应说明倾销产品在原产国或出口国的销售价格,向第三国以及向进口国的出口价格;倾销产品进口数量的发展情况,倾销产品对进口国相似产品的价格以及生产的影响等,并提供充分的证据。

上述规定可以在一定程度上限制进口国的国内企业滥用反倾销权,任意指控进口产品为倾销的情形发生,促使国内有关产业在与国外产品平等竞争的基础上健康发展。因此,上述规定应被纳入我国《反倾销条例》之中。

《反倾销守则》加重了出口商的举证责任,强调进口国主管当局有权要求出口商提供与调查有关的资料。《守则》在这方面的主要规定有:(1)出口商应以书面形式提出证据;(2)出口厂商应在收到问题单后30日内完成回答;(3)保密资料应提供非保密性的概要,所有非保密的资料均应向对方当事人提供;(4)进口国主管当局有权对出口厂商进行实地核查;(5)引进“最佳获得资料”(Best Information Available,简称BIA)概念,即如果出口厂商不与进口国主管当局配合拒不提供资料或阻碍调查,或隐瞒资料,则进口国主管当局可依最佳获得资料(一般为进口国申诉人提供的资料)做出裁决,这种裁决一般对出口厂商不利。〔6〕

上述规定加重了出口厂商的举证责任,对出口厂商是不利的,特别是进口国主管当局可因此获得出口厂商的秘密资料,使其处于竞争中的不利地位。不过,从另一角度看,这些规定对进口国主管当局进行反倾销调查,确定“倾销”与“损害”是否存在以及“倾销幅度”的大小有重要作用,从而有利于提高反倾销案件的办案效率。对于我国这样一个以往没有反倾销实践的国家来说,在《反倾销条例》中加重出口厂商的举证责任,更为必要。尽管这样会使出口厂商处于不利地位,但这符合反倾销立法的宗旨,即保护国内有关产业。

4.临时措施与价格承担

临时措施是指进口国主管当局在反倾销案件初裁时决定对国内工业采取的救济措施,一般是征收临时反倾销税。《守则》规定,临时措施必须自反倾销案件正式立案调查之日起60日后才能采取,其时间在特定情况下可延长到9个月。

价格承担指被控倾销产品的生产商和出口商与进口国主管当局达成提高出口价格以消除工业损害,进口国终止案件调查协议。《守则》规定,协议必须在进口国做出倾销和由倾销造成损害的肯定裁决之后才可谈判、缔结。

《守则》对进口国主管当局在采取临时措施和缔结价格承担协议的时间方面所做的限制,主要是为了防止进口国滥用临时措施或不经调查、取证、抗辩,在开始调查后就与出口厂商谈判缔结价格承担协议,推行贸易保护主义。目前,我国不是世界贸易组织成员国,《守则》的上述限制,我国《反倾销条例》可以不纳入,使反倾销主管机关在此方面获得较大自由裁量权,从而有利于保护国内产业。

5.反倾销税的征收与司法审议

《反倾销守则》规定,进口国对某一产品征收反倾销税必须证明存在倾销、损害及两者间的因果关系,并应按每一出口商项下产品征收(出口商多时可按国别征收),税额不得超过倾销幅度。另外,按照《守则》的落日条款,反倾销税自征税之日或最后一次复审之日起不得超过5年时间。然而,如果终止征税还可能造成工业损害,则进口国仍可在复审结束之前继续征收反倾销税,复审应在5年期满前进行,且应在12个月内结束。

《守则》还对司法复审作了强制性规定,要求成员国在其国内的反倾销法中,应规定反倾销案件的有关当事人如对主管机构所作的最终裁决或行政复审结果不服,有权向一个独立于主管部门的机构提出诉讼请求,申请对该案有关事项重新作出裁决。

我国《反倾销条例》应借鉴《守则》的上述规定,对反倾销税的征收及落日条款、司法复审作出规定,只是在落日条款中的复审期限方面可以不作明确规定,由反倾销主管机构根据具体案情决定。

二、TRIMs 对我国外商投资立法的影响

世界贸易组织协议附件IA中的《与贸易有关的投资措施协议》(Sgreement on Trade Related Aspect of Investment Measures,简称TRIMs)规定,各成员国应通报其与贸易有关的投资措施中所有引起贸易限制或扭曲作用的规定(包括外汇平衡要求、当地成分要求和出口要求等),并要求发达国家在2年内、发展中国家在5年内、最不发达国家在7年内取消这些规定。〔7〕这势必对我国的外商投资立法产生重大影响。

1.外汇平衡要求

外汇平衡要求是指东道国要求外商投资企业自行解决外汇收支平衡问题,这是TRIMs特别列举予以禁止的一项投资措施。目前,我国外商投资企业立法一般要求企业自行解决外汇收支平衡。《外资企业法》第18条第3款规定“外资企业应当自行解决外汇收支平衡”,该法《实施细则》第56条明确规定“设立外资企业申请书中已载明自行解决外汇收支平衡的,任何政府部门不负责解决其外汇收支平衡问题”。《中外合作经营企业法》第20条也有类似要求。

2.出口实债要求

出口实债要求是指东道国要求外商投资企业将其生产的一定比例的数量或价值的产品出口到国际市场,这是TRIMs规定应予约束的一项投资措施。我国外商投资立法中以限制性或优惠引导性方法规定的出口实绩要求较多。

(1)限制性的出口要求。我国在审批外商投资企业设立过程中,一般要求外商投资企业在合同中,或作出承诺,规定明确的内外销比例或出口销售比例。如《中外合资经营企业法实施条例》第14条规定合营企业合同中应包括“产品在中国境内和境外销售的比例”;《外资企业法实施细则》第45条规定“外资企业在中国市场销售其产品,应当依照经批准的销售比例进行”。1993年10月5日对外经贸部发布的《关于外商投资企业合同、章程的审查原则和审查要点》中将“产品内外销的比例、方式、定价原则”列为一项审查要点。

(2)优惠引导性的出口要求。我国外商投资立法中对产品绝大部分或全部出口的外商投资企业给予各种优惠措施。依《外商投资企业与外国企业所得税法》及其《实施细则》的规定,外商投资举办的产品出口企业,在依照税法规定免征、减征企业所得税期满后,凡当年出口产品产值达到当年企业产品产值70%以上的,可以按照税法规定的税率减半征收企业所得税。

3.当地成分要求

所谓当地成分要求,指东道国要求外商投资企业必须购用一定数量或价值的东道国产品作为生产投入。这也是TRIMs附录中特别列举禁止适用的一项投资措施。我国外商投资立法中当地成分要求规定也较多,如《中外合资经营企业法》第9条和《外资企业法》第15条分别规定中外合资经营企业和外资企业所需的原材料、燃料、配套件等物资,在同等条件下应当尽先在中国购买。国家计委1994年2月19日发布的《汽车工业产业政策》第31条第4项也规定,合资企业在选用零部件时,国产零部件应同等优先。

我国外商投资立法中的上述投资措施是不符合TRIMs要求的。其中外汇平衡要求和当地成分要求为TRIMs明确禁止适用,在我国加入世界贸易组织后应在规定期限内取消。出口实绩要求并未为TRIMs特别列举予以禁止,它只有在个案处理时才有意义。因而,即使我国加入世界贸易组织之后,仍可保留有关出口实绩的要求,但对其适用应加以适当限制。在目前我国尚未加入世界贸易组织的情况下,我国外商投资立法中的上述投资措施不必作出修改。一方面上述投资措施在现阶段仍有必要实行,以避免外商投资企业抢占国内市场,并利于调整外商投资的方面;另一方面,我国作为世界贸易组织的非成员国没有义务在一定期限内取消上述投资措施。

三、结论

根据上述分析,可以得出以下结论:

1.中国在将来加入世界贸易组织之后,中国将受世界贸易组织协定及其附件所确立的规则约束,修改立法中与规则不符之处,并在进行新的立法时注意与规则相符,因为世界贸易组织的“每一成员国应保证其法律、法规、规章及行政程序与其根据本协定所附多边贸易协议所承担的义务相符”。〔8〕

2.在目前中国尚不是世界贸易组织成员国的情况下,尽管我国没有遵守世界贸易组织规则的条约义务,但是,由于该规则为世界上大多数国家所接受,我国在立法中,特别是涉外经济立法中不能忽视规则的影响,应借鉴其内容,特别是对我国有利的规定。

3.在涉外经济立法中,一方面应借鉴世界贸易组织的规定,但是也要注意我国作为发展中国家的事实,不要照搬规则的内容,以免使我国承担与成员国一样的义务。

注:

〔1〕《世界贸易组织协定》第1条。见International Legal Materials (ILM),Vol.33,No.1,1994,P.15。

〔2〕世界贸易组织协定附件I主要包括下列协议:

附件IA(货物贸易协议)包括:1994年关税与贸易总协定;农产品协议;纺织品与服装协议;技术贸易壁垒协议;与贸易有关的投资措施协议;反倾销协议;补贴和反补贴措施协议;保障措施协议;海关估价协议;进口许可证程序协议;装船前检验协议;卫生和植物检疫措施协议等。

附件IB——服务贸易总协定(GATS)及其附件。

附件IC——与贸易有关的包括冒牌货在内的知识产权协议。

〔3〕中国之所以希望在1994年12月31日前完成“复关”谈判,是国灰中国“复关”是其成为WTO创始成员的条件之一。WTO协定第11条第1款规定,1947年GATT的缔约方在协定生效之日接受协定及其附件与减让承诺表者为WTO的创始成员。《最后文件》第5条规定,在接受WTO协定之前,参加乌拉圭回合谈判的1947年GATT的非缔约方必须首先就共加入GATT的条件进行谈判并成为其缔约方。1995年2月,将再次举行中国“复关”谈判。如果中国在1995年内未完成“复关”,则中国要加入WTO必须依据协定第12条规定提出申请,谈判加入条件。

〔4〕〔5〕张玉卿:《从新守则看国际反倾销的趋势》,见《国际贸易》,1994年第4期,第41、42页。

〔6〕同注〔4〕引文,见《国际贸易》1994年第5期,第26页。

〔7〕盛保良:《乌拉圭回合最后文伯的主要内容及其对我国经济贸易的影响》,见《国际贸易》1994年第2期,第29页。

〔8〕《世界贸易组织协定》第16条第4款,见注〔1〕引书,第23页。

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