国有农垦企业产权制度改革初探，本文主要内容关键词为：产权制度论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农垦企业作为国有企业的一个组成部分，同其它国有企业一样在走向市场经济体制的过程中，面临着一系列改革的问题，而产权制度改革是目前农垦企业转换经营机制、同市场经济体制接轨的主要突破口之一。也是我们农垦企业深化改革的新课题。
国有农垦企业产权制度的改革目的是为了界定企业中资产的权属关系，实现产权的流动和重组，盘活国有资产存量，建立起科学的企业领导体制、管理制度和运行机制。只有进行产权制度改革，才能使农垦企业的行政管理权、经营权进行合理分离；才能使国有资产得到合理配置、优化组合，取得更佳效益；才能进一步明确国家、企业、职工的权、责、利关系，在用工制度、利益分配以及人员使用上赋有新的活力。
农垦企业具有区域性、社会性、产业结构综合性等特点，因而对它的产权制度改革就更具复杂性和艰巨性。尤其是农垦企业集企业和政府行为于一身，为其改革增添了更大的难点。本文拟从理论上对农垦企业的产权制度改革进行一些尝试性的研究。
一、国有农垦企业现有产权制度的利与弊
（一）农垦企业产权制度形成的历史过程
建国初期，通过接收、改造建成了第一批国营农场。到五十年代中期，全国农垦事业初具规模，成立了农垦部。五十年代末期，大批转业官兵奔赴边疆，开荒建场，逐步形成了全民所有、集体所有并存的体制，也逐渐形成了“大国营、大集体”的劳动和分配关系，国有资产的管理不确定，产权抽象化。
1978年以后，围绕转变企业的经济体制进行了一系列改革。分为三个阶段：一是1978～1983年。这个阶段主要是实行了财务包干体制，并试办了农工商联合企业，突破束缚生产力的条条框框，建立“贸工农生产结构”。这期间，根据《关于整顿农垦企业的几项规定》推动企业改革，建立了计划、财务、技术等各项管理规章制度。二是1983～1991年。这期间在财务包干基础上，从农场内部对生产队或班组实行“包、定、奖”责任制，并发展到兴办职工家庭农场及多种形式的联产承包责任制，形成大农场套小农场双层经营管理体制，解决了“大锅饭”的问题。三是从1992年到现在。从农垦企业产权制度的形成可以看出，在产权制度形成的历程中只是经营、管理的机制发生变化，而产权制度本身并没有多大变化。以往的改革尚未触及企业产权最本质的东西，未能明晰产权关系、确定企业的法人财产权，把企业从单一的国家主管机关的附属物地位解放出来。
（二）农垦企业现有产权制度的主要特征
回顾我国国有企业改革的历程，改革多是以放权让利为主，以分配关系为突破口，在不改变国家所有权的前题下，把一部分生产经营权下放给企业。这样现有的农垦企业产权、行政权、经营权于一身，主要表现在以下四个方面：
1.财产管理的实物化。现存的产权制度只停留在实物上，强调在实物形态上的完整无缺。企业资产难以流动，更不能根据生产经营需要加以变卖或处置。各农垦企业和企业内部管理的条块过多，资产配置凝固化。在这种管理形式下无法形成企业的法人财产权，从而使生产要素不能灵活流动，效率极低。
2.法人财产权虚拟。农垦企业产权名义上归国家所有，实际上产权人格化主体虚置，主体缺位，对农场的资产“人人有责，人人又都不负责”，不能形成对产权的监控、管理机制。各农垦企业都是在产品经济模式上建立起来的，其基建投资、流动资产均由国家拨付，利润全部上缴给国家，亏损由国家补贴，从而形成了企业财产的保值增值、企业财产的流动和处置，都处于无人负责，无法负责的状态，农垦企业的法人财产权地位和国有资产的保值增值责任也无从落实。特别是一些农场实行了双层经营体制之后，职工只顾个人承包的土地，与农民的联产承包没什么大差别，农场原有资产也在承包过程中流失。国有实际只是一种提法，观念和实践中都难以体现。
3.政府主管部门干预企业国有资产的经营权。绝大部分农垦企业尚未从政府主管部门的附属物状态下解脱出来。政府主管部门既是管理者，又是国有资产所有者，这种状况不改变，主管部门就往往利用手中的行政权力来干涉企业对国有资产的合法经营权，企业的法人财产权地位就无法得到落实。
4.国有农场的产权具有难界定性。从农垦企业的创建过程看，农垦企业的财产有的是国家投资形成的，有的是企业积累形成的，有的是企业借贷形成的，从而使农垦企业内部财产国有和国有之间又难以划分出哪是纯粹的国家资本，哪些是借贷资本，哪些是企业资本。同时，农场内部还有集体、个体和私人等所有制成份，这些所有制形式在一定范围内又同国有部分相互参股、相互融合，这也增加了农场产权界定的难度。农场办社会形成的社会性支出构成了虚拟的企业法人财产。由于农垦企业在特定的历史条件下，形成了“是企业还要办社会，是政府还要纳税”这样一种兼企业和政府职能于一身的复合体。农场办社会的结果是一部分国家用于企业生产的投资或企业形成的利润被用于中小学校舍、医院、敬老院、场路和公安司法、民政、计划生育等所需设施的建设，这些虽然都是企业法人财产权的一部分，但它不再参与企业生产经营的资产流转。农场创办的时间愈长，这种非生产用的企业法人财产凝固的愈多。这样在产权制度改革时，对这部分财产如何界定，也就形成了一个非常棘手的问题，如果界定为企业法人财产，它又不构成生产经营的资本金，只能列为企业法人财产的社会公益性支出，我们称其为社会公益性法人财产。因此，国家就不能对这部分资产实现所有者权益（即实现资本投入的收益）。
（三）农垦企业现存产权制度与市场经济体制之间的矛盾
市场经济对企业最本质要求是使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立的法人实体和市场竞争主体。农垦企业相当于一个小社会，承担各种社会职能，背负沉重负担，很难想象这样的企业能参与平等竞争。市场经济客观上要求在价值规律作用下调整生产要素投向，依据利润最大化原则，科学引导资本向效益好的环节流动。而农垦企业没有明确的法人财产权，没有独立的财产支配权，不能建立起以自身财产弥补亏损、偿还债务的负亏机制，也无法对农垦企业资产进行价值化评价（清产核资、资产评估），而企业资产又有一部分凝滞于场办医院、学校等公益事业中，无法进入市场作为经营的客体。这样农垦企业的资产就无法在市场中转移、转让，难以在价值规律作用下，对市场信号作出灵敏的反应，把资源配置到获益最高的生产部门。经过一系列改革，农垦企业财产所有权各项权能有了某些分离，但这种所有权权能分离，并没有依据商品经济的原则，通过市场交易来实现。分离出来的是行政性分权和不能等同于法人财产权的经营权，这样农垦企业仍存在多头管理和行政干预，而且这种情况已随所有权进入农垦企业的徵观层次。在优胜劣汰的市场机制下，企业负重同人家赛跑，而且资产经营权又不能很好地落实，难以自主经营，自然也就难以实现产业结构的优化、资源的合理配置和生产要素的合理流动，更难以参与市场的平等竞争。这就是农垦企业面对市场，竞争能力差的重要根源。
二、国有农垦企业产权制度改革的构想
农垦企业要从政府附属物地位解脱出来，完成建立起适应社会主义市场经济体制的经营机制的改革目标，使企业真正成为市场竞争的主体，必须从根本上建立起适宜于现代企业制度的产权制度。农垦企业在这个特定历史过程中形成的产业综合性、社会区域性等特点，使得农垦企业产权制度的改革，较其他国营企业增加了更大的难度。
（一）农垦企业产权制度改革应遵循的原则
国有农垦企业的产权制度改革最终目标就是实现资产所有权与企业法人财产权的分离，解决国家对企业的无限责任，使企业真正成为拥有全部法人财产，能独立开展经营活动的市场竞争主体。同时，实现企业产权主体的多元化和产权的合理流动。所以农垦企业的产权制度改革应遵循“三分三保”的原则。
“三分”就是政资分开、政企分开、所有权与法人财产权分开。政资分开是指从政府各部门中（尤其是经济主管部门）把国有资产的所有者权能分离出来，各级政府成立一个代表国家从事国有资产管理的专职部门，从而使得政府经济主管部门实现行政管理权与资产所有者权能的彻底分离。政企分开包括两个方面的内容：一是政府主管部门要从根本上把经营权还给企业，绝不能搞包办代替，专司其宏观调控的行政管理职能；二是国有农场既是企业同时还兼有办社会（也就是政府）职能，这二者必须采取切实可行的措施加以分开。所有权与法人财产权分开是指要按照《国有企业财产监督管理条例》所确立的原则，合理划分资产的最终所有者—国家（包括代表国家从事国有资产管理的专职和中介机构）和企业对国有资产管理和经营应具有的权能，从而根除国有资产的保值增值和合理流动无人负责、无法负责的状态，也就是全面确定企业的法人财产权地位。
“三保”就是指在国有农垦企业产权制度改革的过程中各管理机构和企业要保证国有资产免受流失；要保证负起国有资产不断增值的责任；要保证实现所有者和经营者应获得的权益。
（二）农垦企业产权制度的基本框架
新的国有资产管理模式的建立应体现统一、分级、专职的原则，即建立起国家统一所有、政府分级监管，企业自主经营的体制。
1.政府专职管理。政府的国有资产管理部门是国有企业国有资产所有者的代表，主要由国务院和各省人民政府的国有资产管理部门组成，其职责主要是制定国有资产发展规划；协调、监督下属各国有资产经营中介机构的日常工作；审批它们制定的自身发展规划和重大投资项目方案建议书；确定国有资产的经营形式、决定国有资产管理的委托授权；考核和监督中介机构的国有资产运营情况；对关系国计民生的重大投资项目由其代表国家组织资金的投放；负责国有资产收益的管理，保证国有资产的保值增值。
2.农垦企业国有资产经营的中介组织。就全国而言，国有资产分布在数以万计的国有企业和国家出资参股经营的企业中，农垦企业亦是如此。因而，仅仅依靠国家和省级政府的专职部门对国有资产实行监管是无法保证其高效运营的。我们认为必须由政府国有资产的专职管理机构对农垦企业的国有资产通过授权、委托的办法，建立起中观层以上的国有资产经营与管理机构，我们将其称作农垦企业国有资产经营的中介组织，大体可分三种类型：一是农垦企业（集团）公司，它是在机构改革的过程中，把原来各省农垦局整建制转为经济主体以后将其直属企业作为紧密层组建的企业集团。二是行业性总公司，一些省（区）把原来的行政厅（局）整建制转为实体性总公司，有的肩负着行政管理职能。三是专门成立的管理农垦企业国有资产的控股公司或经营性公司。这些经营农垦企业国有资产的中介机构，主要职责是依据国家的法律、法规，制定本公司（集团）国有资产的管理制度和方法；决定公司（集团）的组织管理体制、机构设置和资产经营方式，享有对所辖企业国有资产经营者的任免权；依据国家经济政策制定公司（集团）及所属企业的经营战略、发展规划、产品和劳务价格；审批所属企业年度财务预算、收益分配和国有资产所有权收益的上缴；依法对属于公司（集团）产权范围内的国有资产进行兼并、合并、租赁、转让和破产拍卖等；考核下属企业国有资产运营情况；决定公司范围内的国有资产投资。这些中介经营公司与下属企业的关系是以资产为纽带的，一般它们之间是公司与子公司的关系，或是控股和参股的关系。主要通过向企业派出产权代表，成为董事会成员，参与企业的重大经营和投资决策，按投资比例负应有的经济责任，并实现所有者收益。
3.基层企业。企业是占有国有资产并利用其进行具体生产和经营的最基本的经营组织。按照现代企业制度的要求，企业要具有法人地位，获得法人财产权，进而成为市场竞争的主体。由于农垦企业徵观产权制度的重塑过程将是一个极其艰巨复杂的系统工程，这里我们只提出构造的一些基本思路，具体操作的问题有待在改革的实践中不断地进行探索。我们的基本思路是：徵观起步、政企分开、界定产权、法定权责，最终实现法人所有权与经营权的统一，真正使企业成为法人实体和市场竞争的主体。(1)徵观起步是指农场内部从其分场和场办工业起步。场办企业一旦具有法人资格，在夯实其法人地位的基础上，接着确定其法人财产权，明确其与农场之间的产权关系，实现其与农场法人财产权和财产所有权的分离。(2)政企分开，除一般意义上企业从政府附属物的地位解放出来的政企分开以外，这里我们主要是指农场作为企业其政府职能应该同其企业行为彻底分开。在目前一下子彻底分离有困难的前提下，可通过上级政府授权给农场，在一定的历史时期内（即建立现代企业制度的过程中）授权农场行使政府职能，但是农场行使政府职能（或称为办社会）形成的各项支出，国家可对其实行财政补贴（根据条件和可能最好是列入财政预算，实行全额补贴），农场效益较好的，地方财政困难者可采取逐步递减补贴的办法。也可通过授权，将农场视为一级政府，通过税收包干上缴或全额上缴按比例退税的办法来减轻农场社会性支出的负担。以上两种办法均为权宜之计，我们认为最终必须从根本上实现农场政企彻底分开，否则在国有农场建立现代企业制度只能是一句空话。(3)界定产权是农垦企业（尤其是农场）进行产权制度改革的基础性工作。明晰产权首先应合理界定农垦企业资产的终极所有权，即明确哪些是国家所有、哪些构成债权归银行所有（或其他债主所有）、哪些是企业集体所有、哪些是个人所有。我们认为农垦企业由国家拨款（无偿投资）形成资产才能归国家所有；利用银行贷款（或其他借款）投入形成的资产，在银行贷款尚未偿还之前只能是归银行所有，一旦偿清以后由此形成的资产应归企业全体职工所共有；企业中职工合伙或利用借贷创造的资产均应视为全体职工共同的集体所有财产；农垦企业集资或吸收职工个人资本入股所形成的资产应归职工（或社会性人的个体）所有。其次是明确农垦企业的法人财产权，即无论是国家、集体，还是个人所有的资产一旦投入到企业以后均构成企业的法人财产，企业对这部分财产有占有使用权、运营收益留用支配权，根据市场信息依法转让、买卖、兼并、组合权，只有这样才能达到企业法人财产的合理流动和有效配置。其三是国有资产在国有农场表现出经营性法人财产和社会公益性法人财产，要对二者进行合理的界定，在实现终极所有者权益和法人财产权责上进行合理的划分。国家投入形成的农场社会公益性法人财产权在农场政企没彻底分开以前仍归农场，但国家不能要求所有者权益。企业的社会公益性法人财产随着政企分开的逐步实现，要由国家逐步给企业增加此项投入将其置换给相应的政府机关管理，逐步把现存的社会公益性法人财产转换成经营性法人财产。(4)法定权责是指必须通过法律的形式将国有资产所有、管理、经营各层次权事固定下来，依此来消除政府、企业主管部门和各层次之间滥用权力的现象，这样才能真正实现企业国有资产的法人财产权和经营权的统一，真正使企业成为法人实体和市场竞争主体。
（三）农垦企业国有资产的运营形式
产权制度是建立现代企业制度的基础性工作，二者是相辅相成的，这样就有一个基层企业国有资产采用什么形式运营的问题。产权制度改革最终目的是为了实现国有资产的终极所有权和法人财产权的分离，使企业成为法人财产权的拥有者，这就要求我们对企业的经营组织形式进行创新，使其能够适应在新的产权制度下，对国有资产经营的需要。现代企业制度的典型是公司制，而公司制就是法人企业制度，这是它同古典的自然人企业制度的本质区别。公司制是现代企业制度典型组织形式，一般包括股份有限公司、有限责任公司、股份合作公司、集团公司和国有独资公司。我们认为实行公司制是实践农垦企业国有资产运营的有效形式，但是农垦企业（尤其是国有农场）受计划经济、产品经济的影响较深，产权关系较复杂，在推行公司制时不宜急于求成，具体实现过程可分三步进行。
第一，对经营规模大、市场占用率高、经济效益好的企业可先进行现代企业制度试点。具体实行哪种公司制形式，需从这些企业的实际出发，总的原则是要有利于企业经济的发展。
第二，对大量的一般化的农垦企业要做好明晰产权关系，评估和清理企业资产等基础性工作，逐步创造条件向公司化过渡。
第三，对于那些长期亏损、资不抵债、靠国家补贴过日子的农垦企业，要果断采取措施，通过拍卖、出租、转让、兼并、破产等方式实现生产要素（尤其是国有资产）的优化组合和合理配置。
通过采取上述三种措施，逐步实现农垦基层企业国有资产运营方式的再创造过程，以期它能够适应建立现代企业制度的需要。
鉴于国营农场建立的历史过程，除发展经济以外，还兼有军垦戍边、转业就业、安定社会等多种功能，长期形成了与市场经济相矛盾的难点。在农垦企业产权制度深化改革过程中，既需要按照社会主义市场经济规律，加大改革力度，加快改革进程；又需要国家的特殊支持和优惠政策。态度应积极，步骤应稳妥，措施应具体，工作应扎实。只有通过各方面的努力实践，配套措施逐步的完善，这项系统工程才能顺利建成。
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