论进一步完善复式预算制度：构建双元预算体系的设想，本文主要内容关键词为：预算论文,体系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行复式预算制度评析
在计划经济向市场经济的转轨过程中，以国家为主体的政府分配行为——财政，其职能在内涵上也必然发生新的变化。这一方面要求财政为国家行使政权组织职能提供必要的财力，同时着力点还应放在对国民经济宏观调控职能之上。为此，就要求作为反映财政资金总的分配方案的国家预算，能够全面、准确反映政府的活动范围和方向，并有利于加强国家财政的宏观调控能力，体现对不同性质的预算资金采取不同管理办法的原则。但是，现行的复式预算只是在原有的收支规模基础上，对现行的预算科目按性质和用途进行划分，还不能完全适应建立社会主义市场经济体制的要求，主要存在以下问题：
（一）财政职能和预算管理范围没有得到拓宽，政府的收支活动范围没有得到全面反映。虽然复式预算方案按建设预算体现效益化的原则，将基本建设支出中的文教、科学、卫生和行政单位的基本建设支出划分为经常性预算支出，将工业、农业、商业的基本建设支出划分为建设性预算支出。但目前，许多专用基金仍在国家预算外循环，如煤炭开发基金、电力建设基金、石油天然气储备有偿使用基金、铁路建设基金、车辆附加费、养路费、石油勘探开发基金、天然气开发基金等，这些基金由各主管部门自行收取、使用和管理，脱离了财政监督，严重影响了国家财政宏观调控能力的发挥，也使得国家预算不能全面反映政府的活动方向和范围。
（二）从根本上说，现行预算制度不是按政府的双重身份和两种职能去划分两种预算的收支范围，因而在内容上存在混乱现象。
首先，从经常性预算来看，我国现行制度将非生产性基本建设预算支出包括在内，但由于非生产性基本建设并不是一种“经常性”财政支出，而是“一次性”的，它是西方复式预算的资本预算的内容，而我国现行预算把政府行政事业经费和非生产性基本建设支出统一在经常性预算中。可见，是将西方复式预算的两大内容都归入经常性预算中，这就混淆了经常性预算与投资预算。
其次，从建设性预算来看，它也有自身特有的矛盾和混乱。它包含着市场性与非生产性两大内容在内。从建设性预算的支出来看，它基本上仅是生产建设投资，但包含着支援农业和不发达地区支出及城市维护建设等公共服务性投资与盈利性投资两大部分，这不能不产生非市场性与市场性两类支出的矛盾与冲突。从建设性预算的收入看，在现行制度下，它包括国有企业税后利润各种形式的上缴、公债收入以及若干税收，如城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税等。各种税后利润上缴，明显是国有资产收益的分配，它应当通过市场渠道进行，而各种税收的取得，则是公共服务的费用来源，是以政权组织者身份进行的非市场性分配。
（三）现行的复式预算中，建设性预算的相对独立并不能解决公债收入用于非市场性投资项目的问题，使得债务收入用途和债务还本付息支出的资金来源不明确，存在着国家债务收支的管理不统一、国家债务管理办法未改变等问题。
（四）预算管理办法没有得到改变。国家预算的编制程序、部门和单位预算的编制方法，都没有按复式预算的要求进行改革，使得现行的复式预算仅仅局限于对原有的单式预算的一种技术性处理。
为克服现有复式预算制度的矛盾与计划经济的遗迹，反映财政改革的特点和要求，应构建适应社会主义市场经济的具有我国特色的双元预算体系。
二、构建双元预算体系的设想
新的复式预算由公共预算和国有资产经营预算两大体系构成，而它们又各自形成自己的复式预算制度，即公共预算由经常预算和公共投资预算构成，而国有资产经营预算则由国有资产收益预算、国有资源收益预算和政府投融资预算所构成。这两大系统五个预算相对独立、自成收支体系，但又相互联系和相互支持。在一定的规则下，财力又有不同程度的相互流通，共同构成我国总的国家预算活动。
（一）公共预算
作为计划安排公共财政活动的预算制度，公共预算反映的是公共财政的收支活动情况，将政府为提供公共服务而进行的收支活动都囊括于其内。
1.经常预算收支。公共预算中为满足业务性活动需要的财力部分构成了经常预算。经常预算的支出，主要由行政、国防、事业单位的公用经费、业务费和人员经费等组成；非盈利性的社会事业发展支出，包括文教科卫事业费、农林水利事业费和工交商事业费等，也属于经常预算的支出范围。由于经常预算的费用是具有刚性的财政支出，需要有稳定的收入来源，保证正常的费用供给。按此要求，属于经常预算的收入主要是各类税收：各类流转税、企业所得税、个人所得税、其它收入。
对于社会保障费用（包括社会保险和社会福利及社会救济两大部分），现有的由财政承担的部分，将构成经常预算收支的内容。当然，如果以后改革使全社会的社会保障费用都被纳入政府预算中，使经常预算的这部分收支规模急剧膨胀，则可在经常预算中设置专项社会保障基金来解决，也可成立公共预算体系中单独的社会保障预算。
2.公共投资预算收支。公共投资预算的支出主要由非市场性投资，其中包括固定资产投资及对企业的各种补贴性支出；从支出项目的财力来源看，又可分为全额由公共投资预算支出的与部分金额由公共投资预算支出的两类。从固定资产投资看，只能对市场无法或难以有效配置社会资源的领域进行财政投资，主要用于以下方面：（1）行政事业单位的非生产性基本建设投资；（2）公共工程和公用事业固定资产投资；（3）公共企业的资产投资，主要是自然垄断企业；（4）其它一些特殊行业，如军工行业的某些投资支出。从公共投资预算的补贴支出来看，主要是用于从事市场活动、开展独立的商品生产经营的企业的补贴，分为两种情况：（1）对公共企业的补贴；（2）政府的各种政策性补贴。随着改革的发展和深化，现有的国有企业亏损补贴将逐步减少，而政府的各种政策性补贴作为一种政府调控市场运行的手段，将有较大增加。对于公共投资预算支出，应有稳定的收入来源，主要有：（1）经常预算的结余；（2）各类专项建设税类；（3）公债。
（二）国有资产经营预算
国有资产经营预算反映的是政府以所有者身份进行的分配活动，体现国有资产经营活动情况，具体包括三类不同的收支：
1.国有资产收益预算收支。国有资产收益预算是国有资产经营预算体系的基本环节，体现的是政府凭借企业生产资料所有权为基本依据而产生的财政分配关系，这一基本性质决定了国有资产收益预算的收支内容：从收入方面看，它以财政从国有企业集中的税后利润为其基本的和主要的收入来源；而政府作为资产所有者对企业资产进行处置所获得的收入成为其具有某种经常性的收入来源；此外，国有资源收益预算的结余和公共预算中国有资产收益预算的补贴也构成了国有资产收益预算的收入来源。从支出来看，这部分收入主要用于基础产业和新兴产业部分项目的投资。这种投资必须是宏观经营性的，即我国企业和个人资本由于自身弱点而无力投资，但又是长期稳定发展所必须的投资项目，且该项目本身应具盈利性。
2.国有资源收益预算收支。国有资源收益预算体现的是政府凭借要素所有权而发生的分配关系，其收入来源包括：（1）资源使用收入，又可分为资源占用费收入和资源枯竭成本收入；（2）资源级差收益；（3）资源节约费收入，是政府为促进资源节约使用于市场报酬之上而收取的费用。支出相应地用于以下方面：（1）替代资源费用；（2）资源节约费用。
3.政府投融资预算收支。政府投融资预算体现的是政府作为资产所有者而负债经营所形成的分配关系，是作为资产所有者的政府采用借贷方式筹集与运用资金而建立的预算。政府投融资预算的收入，大体上有以下几种：（1）发行政府建设债券收入；（2）政府投融资预算回收的投资贷款本息；（3）公共预算对政府投融资预算的补贴性拨款。政府投融资预算的支出是以贷款方式提供的，主要用于下列方面：（1）按产业政策要求，向那些无需直接形成政府资产所有权的投资项目提供贷款；（2）为政策性银行发放低息、无息贷款，提供部分信贷资金；（3）按宏观经营目的必须承担、又能以贷款或周转金方式提供的支出，由此而遭受的利益损失也由公共财政补贴；（4）每年债务的还本付息支出；（5）国有资产收益预算出现赤字的年份，政府投融资预算应安排相应的支出数额加以弥补。
（三）双元预算体系的协调
双元预算体系相互间的联系，除了结余财力间相互交流发生关系外，还表现在双方财力的配合运作上：（1）从收入看，税收主要归公共预算，国有资产收益、资源收益及债务收入归国有资产经营预算，这实际是双元预算体系既分工又协作关系的反映。（2）从支出看，必须由政府财政安排的支出，其价值无法通过市场增值的归公共预算承担，而能够增值的则归国有资产经营预算安排。（3）双元预算体系还必须共同配合，以完成政府的宏观经济政策运作。从政府对宏观经济总量的调控看，在市场经济体制下，主要是通过财政收支变化而影响市场需求量来实现。为此，在需要收缩和扩张政府需求规模时，首先应考虑政府投融资预算投资规模的收缩和增大，然后再由公共预算来调控。从政府对宏观经济结构的调控来看，由于国有资产经营预算具有直接或间接调节国民经济结构的能力，而公共预算只有间接调节能力，因而政府主要应依靠国有资产经营预算的投资完成政府产业政策的要求。但如按产业政策要求进行国有资产投资，因项目本身缺乏应有的投资效益而无法保证投资本身的保值增值时，则可由国有资产经营预算投资，而由公共预算予以补贴。这样，既实现了政府产业政策的要求，亦符合公共财政为市场提供服务的要求，又保持了国有资产的保值增值，共同完成了宏观调控任务。
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