我国政府执行力理论研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,理论研究论文,执行力论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-2692(2009)04-0078-05
随着“执行力”一词连续三年写入国务院政府工作报告，政府执行力建设已经成为我国政治领域的重大现实课题，政府执行力成为学界研究的焦点和热点。以国内公开发表的学术刊物为例，笔者检索了目前世界上最大的连续动态更新的中国期刊全文数据库——清华CNKI全文期刊数据库。从2006年3月到2009年6月，关于执行力的文章多达260篇。中国行政管理学会召开了以“行政问责制与政府执行力”和“提高政府执行力和公信力”为主题的学术研讨会。2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的规定》。可见，近年来学界对这一问题展开深入研究并取得了广泛共识和丰硕成果。本文梳理了当前政府执行力理论研究的四个层面，归纳了研究共识和理论成果，指出了研究的薄弱环节，并对下一步政府执行力研究的方向作了初步探讨。
一、政府执行力概念的多维度理解
目前，我国学界对政府执行力概念的理解不尽一致，表现出“一个概念，各自表述”的倾向。在内涵的诠释上，多数学者主要从行政学、行政法学、管理学和政策科学四个角度来理解，也有学者结合我国国情，从时代背景、历史发展、价值理念等角度展开论述；在性质特征的概括上，学者们表现出高度的一致，认为政府执行力是由多种要素有机组合而成的整合力，是一个动态的过程。
（一）关于政府执行力的内涵诠释
首先，学界普遍从行政学的角度来诠释政府执行力的涵义。莫勇波认为：“政府执行力是指在政府组织内部所存在的通过认同、支持和准确理解政府的目标及方向，精心设计方案和实施方案，并对政府各种组织资源进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地实施公共政策以及执行政府日常性公共事物和完成政府既定目标任务的政府内在力，是政府内部推动各项任务完成的能力。”[1]蔺全录[2]、谢庆奎[3]认为，政府执行力就是政府有效推行和落实既定政策，把社会经济发展目标变成现实的实施能力。其次，有学者从行政法学角度来解读政府执行力。罗豪才认为，执行力是行政行为的内容，如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行。[4]沈瞿和认为，政府执行力是政府对行政行为的内容自行执行或强制实现的法律效力，是实现政府行为所设定的权利义务的效力。[5]再次，有学者从管理学角度来理解，董田甜认为，政府执行力是指政府部门执行法律法规、方针政策的能力，是政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。[6]蒋健指出，政府执行力的大小与企业执行力的大小一样，都是由流程、技能和意愿三个方面的因素合成。[7]最后，有学者从政策科学角度界定政府执行力的内涵。李平结合政府在公共政策中所承担的角色，提出政府执行力就是政府机关在推动或监督保证既定的公共政策得以落实的过程中，所体现出来的实际能力与手段。[8]王春福认为政府执行力来自于政策网络中各种结构体的协同运动，是政府在政策网络中动员政策资源的能力。[9]
除了以上四个诠释角度之外，还有部分学者从其他角度理解政府执行力。第一，时代背景角度。李燕认为，应了解和谐社会与政府执行力的内在逻辑，赋予其时代内涵。和谐社会的民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序以及人与自然和谐相处的六个基本要素与政府执行力的执行文化、执行环境、执行资源等要素紧密联系，两者是辩证的关系。[10]第二，历史发展角度。孙增武等人指出，政府执行力在改革开放前后分别呈现出“影响力推动”和“决策力推动”两种模式。前者主要通过大规模的群众运动实现政府执行力，具有很强的“人治”特色；后者是以公共决策的科学性和预测效益为引导，以期通过决策与执行的高度关联推进政府执行力的实现。[11]最后，张康之、段龙飞[12]、毛伟等学者以“马上就办”的行政理念来诠释政府执行力。“马上就办”要求政令畅通，有速度、有力度、有质量、有创造性地把中央方针政策贯彻到底，这也是政府执行力的具体要求。“马上就办”就是一种执行力，是衡量政府公信力和执行力的标准，是当前政府提高政府执行力的一个有力抓手。[13]
（二）关于政府执行力的特征概括
学界普遍认为政府执行力是一种合力，是政府在执行力过程各种力量要素综合而成的整体力，是政府内部的各种力量要素以及执行人员、资源、工具等要素经过政府机制的整合而相互作用产生的一种综合效应，即“整合力”。[1]对政府执行力的构成要素上，不同学者有着不同的主张。姚克利认为，政府执行力的生成要素主要有执行环境、执行主体、执行客体、执行资源和执行绩效五个方面。[14]唐铁汉则把政府执行力要素分为组织协调、干部领导、政策营销和检查监督四种基本能力。[15]莫勇波认为，政府执行力包含着领悟能力、计划能力、指挥能力、创新能力等，是政府机构内部各种力如理解力、实施力、计划力、协调力的综合体。[16]王珂则认为，政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，有着各种外显的表现形式。在政府执行活动前期，主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中，主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期主要表现为评估力、调整力、问责力等。[17]
二、政府执行力的理论基础
研究政府执行力，首先要选择与之相适应的理论依据，为提升政府执行力确立理论基点。通过梳理发现，围绕“政府执行力的理论基础”这一命题，学者们分别从不同的理论角度提出了不同的观点。总的来讲，这些观点可以概括为以下几种：
1.公共选择理论。张菊梅认为，以公共选择理论为依据研究政府执行力，就是运用“经济人”的假定、效用最大化、交换及供求等要素工具和方法分析政府执行力的主要困境、成因，并提出相应对策。经济利益因素制约政府执行力的内在因素和关键因素，政府执行过程是一个利益再分配的过程，而作为政府执行力主体的行政组织和行政人员存在着自利性，影响着政府效能的发挥，直接制约着政府执行力。[18]
2.公共治理理论。宁国良等人认为，治理是国家权力向社会的回归，是一个还政于民的过程。在治理范式下，更多的主体将参与到社会管理以及政策执行中，使政策执行日益社会化，从而推动执行力主体间的竞争，促使政策执行效率的提高和质量的改善。善治是实现公共利益最大化的社会管理过程，是政治国家与公民社会的全新关系，政府执行力作为联系政府与群众、上下级政府的重要桥梁，是实现社会善治的基本要素。[19]
3.交易成本理论。李杰、陈伟国等人认为，政府与企业、市场都存在着交易成本，交易效率对政府执行力有着重要影响，交易效率越高，政府执行力就越高。首先，政府以及政府治理或相关的制度、法规措施可降低交易成本，毫无疑问是影响政府执行力的重要方面。其次，通信科技和电子商务的广泛使用，既降低了签约前的信息成本，又使交易契约的订立可以远距离、非人格化进行，这将提高整个经济体的交易效率水平，政府执行力自然提高。[20]
4.委托—代理理论。莫勇波认为，政府执行政策过程实际上就是一种委托—代理关系，公众以及政策制定机关是委托人，而负责政策执行的各级政府则是公民和政策制定机关的代理人，必须忠实执行由委托人制定或由反映委托意志的机关制定的政策。政府作为代理人的角色，明确了政府权力的来源和政府的职责，减少可能存在的道德风险和逆向选择等问题，提高政府执行力效率。[21]
5.集体行动理论。政府政策涉及面广，执行组织庞大，而且十分强调集体行动和共同协作。在这一集体行动中，执行主体的个人理性自利实际上是难以保证政策的有效执行，过分强调执行人员的自觉性，缺乏制度约束和利益激励机制是导致出现种种执行力问题的重要原因。我国目前的制度化程度还是不够，制度的建设及其强制执行还存在着诸多不足，加强制度建设和制度创新，进一步规范政策执行中政府执行主体的执行行为，是提升政府执行力的重要途径。[21]
此外，有学者认为毛泽东思想也是政府执行力的理论依据之一。潘信林认为，塑造高效政府执行力，“以维护和实现人民群众的根本利益为依归是力量源泉，以千千万万经得起考验的干部为主体是重要保障，以从群众中来，到群众中去的群众路线是关键关节。”[22]
三、我国政府执行力的现状分析
学界对我国政府执行力现状的看法基本一致，认为执行力不足是当前我国政府执行力的最大问题。对于政府执行力不足的表现形式，学者们进行了不同的概括。唐铁汉概括为滥用权力，不作为或乱作为，有法不依，效率低下等方面。[15]韦万祥概括为上有政策、下有对策，执行意识淡薄、执行能力有限，缺乏沟通与协调以及本位主义等方面。[23]董田甜概括为执行政策虎头蛇尾、搞形象工程等方面。[6]徐珂进行了比较全面的概括，主要有抗令不行、有禁不止、逃避执行、歪曲执行、附加执行、盲目执行、选择执行、机械执行、被动执行、越位执行、虚假执行和错误执行12个方面。[17]
关于我国政府执行力不足的原因，学者们主要从政府职能、组织结构、制度机制、人员素质等方面进行多角度的分析。概括而言，主要有以下几个方面：
1.政府职能不清，缺位、越位。不同政府部门履行某些相同或相似的职能，造成一定范围的权责不明、机构重叠与职能交错问题，不仅导致执行阻滞，而且在执行过程中因利益纠葛、相互扯皮进而出现执行失序。[24]我国政府职能存在着越位、缺位和错位并存的情况，有限的执行资源被大大地分散和稀释，很难形成强有力的政府执行力。[25]
2.执行组织结构不合理。第一，政府组织结构不合理，机构臃肿、条块分割、职能交叉现象严重，导致政出多门、推诿扯皮、重复执行、多头执行或无人执行等问题，严重影响执行力效率。第二，行政层次过多，导致中央的决策在层层传递的过程中发生变形、走样或产生迟延，影响政府执行力。[25]
3.执行配套制度不完善。首先，政务公开刚刚起步，大量信息缺乏一个正常的渠道进行宣传发布，导致一部分政策对象因为对政策不了解而产生抵触情绪，影响政策的执行；其次，绩效评估制度、激励机制不完善，缺乏公正合理的评价标准，无法有效激发执行人员的工作热情；[25]最后，监督机制和责任追究机制不健全，缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的从上到下的监督机制，也缺乏一系列有严格约束力的制度来保障监督与检查的进行。[26]
4.执行人员素质不高。唐仕军认为，影响执行力的最大元凶是我国政府执行人员中普遍存在的执行责任心不强，执行意识淡薄。执行人员执行方法简单机械；缺乏灵活性和创造性、缺乏沟通协调；时有不计成本的行为，造成过高的政府执行成本；[27]以权谋私、弄虚作假现象大量存在，执行变形、走样。此外，对政策认知不足，甚至曲解政策，导致执行偏差，执行力低下。[25]
5.执行环境有待改善。一是法治化程度不高，政府执行中人治色彩较为浓厚。二是执行资源不足，基层政府普遍财政困难、经费短缺，政策难以有效执行。三是政府与民众之间的合作关系尚未充分形成，社会阶层分化明显，各种利益矛盾纷繁复杂，增加执行难度。
四、政府执行力的提升路径探讨
“执行力是政府工作的生命力，是深化行政管理体制改革的重要目标”[28]，是党的意志和主张能否实现的关键。提升政府执行力是一项长期复杂的系统工程，涉及到政府行政理念重塑，政府职能转变，政府体制改革，政府运行机制优化，政府执行人员素质提高，政府行为方式的调整等方面。它不仅需要政府的自我革命，也需要相应的政治、法律和社会条件作支撑。
1.建设服务政府，重塑执行理念，培育执行力文化
“提升政府部门的执行力，首要的任务是转变观念，努力培育执行力文化。[29]政府要实现由“官本位”到“民本位”，由“政府本位”到“社会本位”，由“管理”理念到“服务”理念的转变。[30]培育良好的执行文化环境，即要提高政府执行人员的思想认识，树立积极向上的执行力观念，[27]要努力培养执行人员的敬业精神、求真务实精神，力戒形式主义、官僚主义、文牍主义。[29]蔺全录指出，培养执行力文化，从本国、本地区的特点与实际出发，确定出具有中国特色的内容。此外，要不断推动行政文化建设的健康发展，使之具有高度的凝聚力和外张力，对社会文化不断发挥积极的示范效应。[2]赵勇认为，随着我国市场与社会的力量不断壮大，必须建立“有限政府”、“市场经济”、“市民社会”三者之间的良性互动关系，[31]政府应扮演好“掌舵者”而非“划桨者”的角色，充分发挥市场和社会力量的优势，提高政府执行力，为公众提供更好的公共服务。[30]
2.建设效能政府，提高执行力效率
“政府执行力的高低，能否实现执政目标，能否适应经济社会发展的要求，合理的政府机构设置和优化的组织结构是基本保证。”[32]必须优化政府组织结构和权责设置，调整各级政府机构设置，科学规范部门职能，减少政府执行层次，逐步形成扁平化的政府结构，提高执行效率。[3]唐仕军[27]、蔺全录[2]等学者认为，必须建立和完善民主科学的决策机制、协调合理的权力运行机制、高效灵敏的指挥协调机制、科学有效的资源配置机制、公平合理的绩效管理机制、严格有效的责任追求机制等措施，形成结构合理、制约有效的政府管理运行机制。此外，莫勇波指出，“一个有执行力的政府，必须首先是一个由拥有高执行素质的政府执行人员组成的政府组织。”[33]为此，要建立和完善政府人力资源开发和管理机制，创新政府人事管理制度。同时，要建立科学有效的监督考核机制，加大学习培训力度和道德思想教育，不断提高政府执行力人员的执行能力和思想素质。[17]
3.建设法治政府，增加执行力透明度
全面推进依法行政、建设法治政府是继续深化行政管理体制改革，提高执行透明度，增强政府执行力的重要途径和方式。要从坚持政府工作的实际出发，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。[30]温家宝总理指出，政府有没有执行力和公信力，最重要的是能不能做到有法必依、执法必严、违法必究。各级政府及其部门必须带头维护宪法和法律的权威，切实将政府管理经济社会行为纳入依法运转的轨道，明确行政执法权限，减少行政执法层级，完善执法程序，提高执法水平。[28]通过建立行政执法体制，规范政府执法行为，营造良好的法制氛围，真正做到严格执法、公正执法、文明执法。[34]
4.建设责任政府，加强执行力监督力度
提升政府执行力，必须建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，加强监察监督工作。[35]形成和完善以党的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系，做到监督系统具有相对独立性，保证监督的客观性和公正性。对政策执行情况及时地跟踪评估和监督，强化监督控制。[36]袁曙宏认为，实行政府绩效管理与评估是提高行政执行力的重要手段。通过绩效评估的指标体系建立和完善奖惩制度，实行客观公正的评估机制，强化政府绩效意识，实施绩效管理，将政府执行力落到实处。用绩效作为评价和考核行政机关及其领导人执行力的基本尺度，为提高和强化政府执行力提供有力的支撑。[37]学者们普遍认为，完善权责体系，推行行政问责制是提升政府执行力的有效途径。贾凌民指出，要建立健全科学的权责配置机制，明确各部门的职责分工，明确各执行主体责任，建立健全岗位责任制，做到责任法定化。[30]袁曙宏认为，建立健全行政问责制度，尤其是实行“高官问责”，将有利于推动各级政府依法行政，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。在问责的基础上，进一步完善政府执行的考评、监督机制，不断完善考核的程序、标准和办法，强化经常性的监督。[37]
五、进一步深化研究的方向选择
我国关于政府执行力的研究只是刚刚起步，学者们关注上述四个层面并取得丰硕的成果的同时，也存在着一些研究的薄弱点。这些薄弱点就自然构成了我国政府执行力下一步深化研究的方向选择。
第一，研究缺乏理论系统性，而且在一定程度上还存在着理论上的混乱。如在政府执行力概念的界定上，学界还没有统一的定论，于是出现了政府执行力、政府部门执行力、地方政府执行力、政府行政执行力、公共政策执行力等各种说法，可谓是“百家争鸣”。也正因此，系统性的研究专著极少，大多是发表的学术论文和时评。
第二，研究角度和方法显得单一。现有的大多数研究主要集中在我国政府执行力的现状、影响政府执行力的因素、政府执行力的重要性、提高政府执行力的途径、行政文化的培育等几个方面，研究方法大多数采用单一的规范研究，缺乏如政府执行力的评价指标体系等实证方面的研究，虽偶有提及，却没有进一步深入研究。
很显然，我们必须深入对这些薄弱问题的研究，通过进一步深化研究，为我国政府执行力建设提供更加科学的理论指导和智力支持。
［收稿日期］2009-07-20