国外社会保险制度改革漫谈，本文主要内容关键词为：社会保险论文,制度改革论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“二战”以后，西方国家经济日趋繁荣，社会保障制度也得到空前的发展。这一时期，西方各国不仅社会保障的覆盖面不断扩大，而且社会保障的水平也迅速提高。英国及北欧一些国家，在国内积极推行“全民皆养老，全民皆医疗”的“高福利”的社会保障政策，成为“从摇篮到坟墓”都享受社会保障的“福利国家”。1973～1975年，两次石油危机以后，西方国家的经济陷入停滞或低增长，但社会保障开支却由于通货膨胀加剧、失业人口增多、人口老龄化进程加快、人民生活需求提高和社会保险所固有的“刚性”等等原因，仍在继续迅速扩大。这种超过经济发展承受能力的“过度福利”政策的实施，最终导致西方国家的社会保障制度纷纷陷入困境，各国相继面临社会保障基金入不敷出、财政不堪重负等诸多难题。自80年代开始，西方国家纷纷兴起社会保障制度改革的浪潮，对社会保障实行紧缩政策，大力削减社会保障项目，降低社会保障的费用开支。目前，各国的改革都仍在进行，虽然取得了不同程度的收效，但也不可避免地遇到了巨大的社会压力和经济的负面效应。本文拟从社会养老保险、社会医疗保险和失业保险三个方面谈谈国外社会保障制度改革的一些情况。
一、社会养老保险制度的改革
发生在70年代的严重经济危机对于社会养老保险制度是一次沉重的打击，几乎所有西方国家的社会养老保险金都面临着融资来源锐减的问题。同时，由于人口平均预期寿命的不断提高，人口老龄化问题加剧，加之60年代末至70年代初，各国法定的退休年龄又普遍提前，从而使得养老金的支出迅速增加。经济危机和人口老龄化的双重冲击使得欧洲国家现收现付的养老保险制度陷入收支两难乃至收不抵支的困境。1950年，包括养老金基金在内的美国社会保障信托基金足以支付12年的津贴，到1990年初只够支付约10个月的津贴；90年代，德国的养老保险基金每年缺口900亿马克，联邦政府补贴600亿马克；1995年底，法国的社会保险基金（包括医疗保险、养老保险和家庭补贴）赤字总额高达2300亿法郎，平均每人4000法郎。
80年代，欧美各国社会保障制度改革的呼声越来越高，各国政府纷纷致力于旨在削减用于社会保障的财政支出、减轻政府责任的社会保障制度改革。从各国改革的情况看，大体包括两个方面：即“大改革”和“小调整”。“大改革”是指社会养老社会保险的制度性变革，主要表现为以下两个方面：一是减少政府对社会养老保险计划的财政投入，提供优惠条件鼓励私人养老金计划的发展。如日本、英国、法国等国在近几年都增强了个人储蓄计划和私营管理部门在老年保障中的作用；二是由老制度向新制度转轨。欧美国家为了缓解公共养老金支出对经济的压力，纷纷提出由现收现付制向基金制转化的改革设想。“大改革”是一项系统工程，各国多采用渐进性的方式，避免引起较大的社会震荡。“小调整”是目前各国社会养老保险制度改革比较热衷的方式。调整的手段，改革初期主要是采取“开源”的方法，如提高养老保险的缴费率，对养老金征收联邦所得税等。但在实践中却发现，过多地依赖提高费率反而有悖于改革的初衷。这主要是因为费率的提高带来劳动力成本的增加，一方面削弱了本国经济的竞争力，另一方面容易导致雇主通过裁员来降低劳动成本的增加，同时还会鼓励“地下经济”的发展。之后，各国又转而采取“节流”的方法。从各国的改革方案看，主要有以下几种节省开支的方式：一是提高法定退休年龄。几乎所有国家的改革方案中都涉及到提高退休年龄，如1983年，美国里根政府推出的社会保障修改法案提出逐步将退休年龄从65岁提高到67岁；意大利计划到2000年将正常的退休年龄从目前的女55岁、男60岁提高到女60岁、男65岁；二是延长领取全额养老金的缴费年限。如法国将领取全额养老金的激费年限由37.5年提高到40年。三是改革养老金计发办法，降低支付水平。如法国将养老金计发基数从收入最高的10年平均值改为25年平均值，英国将养老金计发基数从收入最高的20年平均值改为一生收入的平均值。同时，各国还积极鼓励对养老金基金进行有效投资，使得基金的投资收益成为基金的一项重要来源，增强基金保值增值的能力。
二、社会医疗保险制度的改革
50年代以后，各国的医疗保险覆盖范围不断扩大，由社会医疗保险制度提供的基金所占比重也不断增大。70年代，联邦德国的医疗保险已普及到全体国民的90%，由社会医疗保险基金支付的医疗经费占医疗总支出的78%；相应地日本为95%和85%；法国为98%和76%；意大利为91%和87%；瑞典为98%和91%；瑞士为89%和70%。70年代中后期，在有的国家还出现了一种新的社会医疗保险模式，即医疗银行或医疗储蓄制度。雇员按规定将工资收入的一定比例存入医疗银行，国家也拨出一定经费给医疗银行作为机动经费，需要接受医疗服务时，从银行的储蓄中开支医疗费用。澳大利亚从1975年起以国家“医疗银行”的办法代替以前的自愿保险法，保险费一般为个人收入的2.5%，患者在公立医院看病时可报销85%。
70、80年代是医疗保险迅速发展的时期。1983年，美国白宫公布的一份统计资料表明：“本年度医疗保险与医疗救助每两周的支出比这项计划全面实行的1966年全年的支出还多。”根据美国勒温集团公司的统计，1950～1990年40年间，美国的医疗保健费用支出从669亿美元增长到6710亿美元，增长了9.02倍；其占国民生产总值的比重也由4.8%增长到13.7%，增长了1.85倍。人均年支出医疗费由用495美元。
医疗保险费用巨额开支带来的社会经济压力日趋明显，不仅使国家承担繁重的税务负担和庞大的财政赤字，而且导致通货膨胀的加剧和生产竞争能力的衰弱。80年代以来，各国在积极发展医疗保险计划的同时，也开始为摆脱医疗保险的困境而致力于探索医疗保险制度的改革出路。
医疗保险制度改革同样面临“增收”和“节支”的选择，但由于70年代医疗保险计划的大力拓展，进一步提高医疗保险的缴费费率或缴费额度的空间已很狭小，而且在推行中阻力较大。近20年来，法国的医疗保险费用增长了10倍，雇主和雇员缴纳的医疗保险费已占工资收入的19.7%，负担相当沉重。1983年，美国不享受社会保障的老人每月交纳113美元的保险费，就可自愿购买医院保险。1990年即提高到每月165美元；1966年补充医疗保险的保险费每月3美元，到1990年已提高到每月31.8美元。与此同时，老年医疗保险制度不包括的服务项目却在增多，1991年老年人个人分担的医疗费用已达2633美元，约占老年人平均收入的18.5%。
与养老保险制度改革一样，各国的医疗保险制度改革也不约而同地把重点首先集中在如何控制医疗费用的支出上。从各国改革的情况看，”节支“的主要对策有以下两个方面：
（一）控制医疗卫生供给。这一对策主要是针对医院的规定，如对医院作出明确的服务收费价格及报酬的限制规定；规定医疗保险用药名目；控制药价等。同时，各国还希望通过立法加强政府的监督检查，规范医疗服务行为。如美国1972年通过了关于审查职业标准的立法；西德等国通过订立医疗保险合同与医疗服务机构建立合作关系；比利时、西班牙、法国对医生的行为建立医疗规范示意图等。
（二）控制医疗消费者的非正常医疗要求。为了使病人关心医疗费用以减少医疗浪费，许多国家实行了个人负担部分医疗费用的制度。如日本自1983年起对老年人不再实行免费医疗，改为门诊治疗。德国1989年颁布《医疗保险改革法》，其中对病人负担费用和奖励作出具体规定：(1)使用固定费用制；(2)对1/3的医保药品实行定价支付，差额由患者负担；2/3的药品从1992年自付15%的费用，但最高限额为15马克；(3)某些治疗辅助用品和辅助疗法的费用由患者负担；(4)住院治疗，从1991年起由每天支付5马克提高到10马克，但以14天为限。
第二，推动老年人医疗保险体系的改革。随着各国包括发展中国家人口老龄化的迅速发展，老年人医疗保险正占据越来越重要的地位。目前，许多国家的医疗保险制度改革都专门制定了针对老年人的改革措施，有的对高龄老人个人所负担的医疗费实行减额新规定，有的建立以更有效提供医疗服务为宗旨的专项老人医疗，有的与社区组织联手开发“在宅护理”、“医疗咨询”、“健康指导”等老年医疗援助项目。医疗保险制度改革试图以老年人医疗保险改革为契机，走出仅限于医疗费保障的传统作法，向全方位保障的方向发展。
第三，统一管理，追求有效运营。在许多国家，医疗保险因对象不同而被分设为多种制度，这既不符合公平原则，也不利于统一管理。日本等一些国家正在努力实现医疗保险制度的一元化，希望通过一元化，实现缴费与受益的统一，消除由于制度多样化带来的负面影响，追求医疗保险制度更加有效的运营。还有的国家如荷兰，为了实现更有弹性的有效运营，正在把财政和计划立案的责任，由政府移交给保险者，这也是目前医疗保险制度改革追求有效运营的新动向。
三、失业保险制度的改革
六、七十年代以来，西方失业保险制度开始向强调多重保障的方面发展，复式保障结构受到普遍重视，其中以下三种复式结构模式最为典型：1.“失业保险+失业救济”的衔接型。这种模式规定如果失业者在规定的失业保险金给付期间仍未找到工作，则在接受劳工局对其本人及家庭的例行调查并被确认后，再经过规定的过渡期开始领取失业救济金。失业救济金的待遇水平要比失业保险金的给付水平低，但比社会救济金略高，其目的是为了促进失业者的再就业。2.“失业保险+企业补充失业津贴”的补充型。享受“企业补充失业津贴”的前提是获得领取法定失业保险金的资格并在企业工作满一定年限。“企业补充失业津贴”的费用一般由雇主和工会共同承担。“企业补充失业津贴”制度的建立，既缓解了失业对失业者及其家庭的冲击，也为降低法定失业保险的给付水平创造了条件。3.“失业保险+特殊失业补助”的援助型。这种模式是对失业者中有特殊困难的弱者，如伤病失业者、老年失业者和女性孕期失业者等，给予特别的补助。“特殊失业补助”不同于失业救济，它是专门针对法定失业保险中特殊困难者，是保护弱者的一项政策性措施。
失业保险制度在保障失业者及其家庭在失业期间的基本生活等方面发挥了重要作用，但失业保险制度的许多负面影响也日趋明显：一是失业保险费率的提高加重了就业者和雇主的负担，使企业劳动成本上升，市场竞争力减弱；二是健全的失业保险制度造就了许多假失业者，也在某种程度上培养了一些不积极重新就业的失业者。近年来，各国都开始对失业保险制度进行调整和改革，通过提高领取失业保险金的资格、增加保险给付条件、缩短领取失业保险金的时间和降低失业保险金给付标准等措施降低失业保险的保障水平，一方面减轻政府和企业的负担，一方面促进失业者的积极再就业。
保险给付和促进就业是失业保险制度的两大责任，因而失业保险制度的改革不仅是制度内部的调整，还包括促进就业功能的发挥。事实上，不少国家失业保险制度改革的重心已转移到促进就业的方向上。例如德国的失业保险费支出中，除60%用于保险给付外，40%中的大部分被用于职业培训、补助企业雇佣等促进就业的工作上。各国实施的以促进就业为目的的措施很多，归纳起来有以下三个方面：
（一）激励就业。它是通过失业保险待遇与再就业挂钩的办法，激励失业者尽快就业。具体措施：(1)拉大保险待遇的差距。根据失业期长短，失业期越短给付额就越高。如阿根廷规定，失业四个月以内可获相当于原工资收入100%的失业保险金，而失业期超过四个月便逐月降低给付，直到降至60%。(2)提前就业可获就业补助。在享受失业保险给付的法定期限内，失业者如提前找到工作便可得到一部分尚未支付的保险金。如在日本，失业者只要在给付期还剩一半以上的时间内找到可持续一年以上的工作，便可领取30～120天的失业保险金作为就业补助。(3)愿意从事简单工作可获工资补贴。为促进就业，不少欧洲国家的失业保险机构对于愿意从事比自己能力低下的工作的失业者均给予一定的工资补贴。
（二）抑制解雇。如何通过失业保险制度，抑制企业的解雇行为，从而既减轻失业保险的负担，又达到促进就业的目的，是许多国家失业保险制度改革中所面临的一个新课题。日本、韩国和美国在这方面进行了不少有益的探索。在日本，失业保险机构从稳定就业出发，对某些企业予以资助。例如，资助不景气而被迫缩小经营规模的企业，力争企业在不裁员或少裁员的情况下，内部消化过剩人员；资助留用、吸纳高龄和残疾劳动者的企业，避免这些就业弱者失业；资助一些条件差的企业，帮助其改善就业环境，减少离职、跳槽等情况的发生。在韩国，失业保险机构也实行了类似措施，例如，对那些虽面临经营困难但不解雇劳动者的企业，提供相当于这些劳动者停产工资50%的资助；对企业为职工内部转岗培训所需设施提供长期低息贷款等，使转岗职工能在企业内部重新上岗；对雇用55岁以上劳动者占所有劳动者比例达6%以上的企业，每人每年支付36万韩元的雇用补贴。在美国，则是以浮动失业保险费率的做法，鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为。虽然联邦政府规定失业保险费费率为应税工资总额的5.4%，但美国大多数州的企业都是按各自的就业稳定记录交费，这在美国被称为“经验定额法”，既根据企业以前支付雇员的失业保险费所需费用来计算现在应付保险费。目前，美国还有少数州实行根据企业解雇人数来决定企业失业保险费率的办法，企业解雇的人越多，企业缴纳的保险费率越高，最高可达职工工资的10.5%。
（三）支持培训。对失业人员进行培训是促进就业的最有效途径。因此，各国失业保险为了实现就业目标，也都几乎无一例外地将职业培训作为失业保险工作的重点，以培训促就业已在各国取得良好的效果。如英国对参加受训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付；美国规定参加职业培训的失业人员，可适当延长失业保险给付期（最多不超过52周）；德国、意大利对参加培训的失业人员提供生活补贴，失业保险部门负担部分培训费用（注册费、书费、交通费等）；澳大利亚规定，参加培训的失业人员可以享受疾病、工伤、失业和养老保险待遇。