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一、社会保障公共服务需求分析
科技飞速发展带动了买方市场和顾客偏好，打造更加有效的公共服务生产和派送系统、促进就业、拉动需求和改善民生是政府责任。2009年《政府工作报告》指出：“增加政府支出用于改善民生、扩大消费的比重。”社会保障是实现上述目标的主要途经，实现人人享有社会保障的目标，对社会保障公共服务的质和量均提出了更高要求。
以社会保险为例判断公共服务需求，具体情况如下：
(一)量化需求判断
社会保险服务对象在短期内将迅速增加。至2008年年底，养老、医疗、工伤、生育、失业五项社会保险参保总人次达到9.13亿(含参保农民工)①，社会保险经办机构(以下简称“社保机构”)在编人员13万有余，全国平均人次比1︰7 023，最高约达1∶25 000。如社会保险模式不变，五险分别按全员计算法，参保总人次约为41.51亿②；社保机构“小马拉大车”现象将日益凸显。
(二)质的需求判断
社会保险经办机构正面对着九大挑战：第一，五险整合经办，合并同类项，提高工作效能。第二，提高统筹层次，向中央和省级统筹发展，理顺管理体制。第三，整合城乡运营机制，让社会保险公共服务逐渐覆盖农村。第四，强化个人账户管理，做到记录一生、方便携带。第五，打造创新能力，应对各类挑战；如做实个人账户基金，需要承担受托人和账户管理人的职责；如管好医疗保险基金，需要适应公立医院、药物保障、社区医疗改革趋势，打造合作能力和制约能力；如管好失业保险基金需要考虑如何促进就业。第六，与社会保障整合，社会保险公共服务需要与住房公积金、最低生活保障和特殊群体保障等项目进行整合。第七，与公共服务系统整合，社会保险应当成为核心平台。第八，完善社会保险信息系统，建设管理居民信用，社会保险公共信息和个人账户的工作平台。第九，完善数据统计、分析和信息披露制度，促进社会共识。
综上所述，社会保险公共服务需求增长4.5倍，需要相应地增加编制、预算和加强信息系统建设；然而，至今没有见到这样的规划和报告。目前社保机构自身存在“小马拉大车”现象，社保经办中存在“参保难、查询难、携带难，农民工退保、社保纠纷增加、骗保和挪用社会保险资金”等现象，均显示出社保机构能力不足的现实。
二、社会保障公共服务的核心问题
(一)树立公共服务理念
存在决定意识，公共服务理念源于顾客至上和顾客偏好的时代特征，这是科技迅速发展时代买方市场的必然反映，要求政府将公司和市民视为顾客，公共资源和政府工作目标及内容必须以人为本，围绕顾客需求展开，打造可及、便携、高效的公共服务体系，由此形成服务型政府的价值观。例如，伴随人口老龄化，政府需要考虑养老金的供需平衡以及养老服务体系建设问题；伴随农民工群体现象的出现，政府需要考虑适合农民工需要的社会保险服务方式，如“大个人账户”的制度安排。
公共服务理念不是一句口号，价值观的改变必然带动政府组织体制、运行机制、工作方法和人员素质的改变。例如，成都市派送社保人员深入基层，将社保所建立在乡镇水平上，他们认为，“节约了农民的时间，就是政府绩效”，这就是服务理念的体现。再如，上海市社会保险基金结算中心在新旧系统更换期间，采取16小时工作制，白天8小时营业，晚间8小时全体人员自力更生、边学边干地进行信息输入，在没有停业一天的情况下完成了系统更新工作。学习实践科学发展观，要认真研究公共服务需求和政府的公共服务责任和功能，扭转重管理、轻服务的思想，强化内部管理效率、提高外部服务能力。
(二)社会保障公共服务即履行国家义务
社会保障即国家抵御公民社会风险的制度体系。我国《宪法》第14条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”公民对国家的第一需求即基本生活的安全保障，国家合理存在的前提即提供社会保障；因此，社会保障是国家义务、党的执政纲领和政府责任，通过相关政策、法律、制度安排和公共服务体系体现出来，且表现为一个网、一个号和一张卡。
社会保障制度安排包括可持续的资金来源、安全有效的基金管理和与经济发展水平相适应的且公平的待遇支付，这需要以政治共识为基础，政府具有国家理财能力，社会保障制度具有和谐社会的功能，即三者的有效集合(如图1所示)。
完善大社会保障体系，需要分三步进行：第一步，实现社会保险五项业务流程的整合；第二步，实现社会保险、住房公积金、最低生活保障、计划生育保健服务等项目，按照“低成本、高效率”的原则进行整合；第三步，将社会保障、公共卫生和基本医疗服务等均纳入一体化公共服务体系，进入市民服务中心。
(三)社会保障公共服务的管理体制
应当区分公共服务生产(production)和提供(provision)，以解决实践中公共服务的管理体制问题。中国社会保障体系有望在2020年以前完成，这需要深化行政体制改革，根据效能原则明确各级政府的职责，决策与执行分离，建立公共品生产和供给的管理体制。
在IT时代，公共服务生产可以统一组织生产和派送，建立自上而下的公共服务体系(如图2所示)。中央政府的责任在于打造社会保障公共服务联席决策机制、社会保障公共预算和筹资制度、公共服务信息系统，强化国家在社会保障政策、财政预算和信息系统方面的功能，建立独立的、社会化的社会保障经办组织体系，这好比修铁路和造火车。地方政府责任在于接收、传递和补充公共服务，构建社会化(外包)社会保障服务体系和市民服务中心，这好比建造火车站和市内交通，在地方和中央政府之间建立居民公共服务需求信息反馈通道。
(四)社会保障经办机构定性研究
1.组织定位研究
社会保障是具有综合性、覆盖全民、关系一生的公共服务，社会保障经办机构(以下简称“社保机构”)的组织定位有三种选择，一是公共企业，二是事业单位，三是政府组织。
首先，公共企业是具有营利目标的公共事业经营组织，如铁路公司、公交公司、自来水公司等。而社会保障基本服务属于公共品(个性服务除外)，应当提供免费服务，公共企业的组织目标和社会保障公共服务的基本特征不符，应当被排除。
其次，事业单位是不具有营利目标的公共事业管理组织，是国家通过依法建立的非政府专业机构，如公立学校、医院和研究机构；这类机构的组织目标单一、专业性强。在传统的官僚行政时代，将事业单位视为政府部门的下属机构，统包统配其人财物，导致政府机构臃肿、政事不分，事业单位责任不清和效能不高。在现代的服务型政府时代，应当将事业单位视为政府的合作伙伴，通过出资购买(包括基础设施和人员基本工资)和社会契约的方式，在政事分离、责任清晰的体制下，合作完成公共事业项目，如基础教育、公共卫生、基本医疗服务、基础性科研等。
因此，经办社会保障被视为是国家义务、政府责任和公共服务系统，还是一项专业性公共事业，是社保机构组织定位的核心问题。如今，越来越多的国家意识到社会保障是最大的公共服务系统之一，是服务型政府改善民生和管理社会的主要职能之一，是具有政治性、经济性和社会性的国家事业，不是一般的专业性社会公共事业；因而强化了社会保障经办机构，将其纳入政府组织，成为履行国家义务和承担实现社会保障目标的责任人。例如，美国社会保障总署直接隶属总统办公室；再如，新加坡公积金局是政府的法定机构；还有，澳大利亚中联机构是联邦政府的联席办公机构。
综上所述可以得出如下结论：
第一，将社保机构纳入政府组织是强化政府公共服务职能和建设政府执行机构的表现。
第二，社保机构属于政府的执行机构，是服务型政府的增量部分，不同于传统的行政机关，是以服务对象为中心的新型政府组织，这需要破除传统行政的官本位组织观念，树立公共服务理念。
社保机构是国家依法委托履行国家社会保障义务的受托人，具有依法建立合作伙伴、项目外包和购买服务的再委托权，是实现国家社会保障目标的最终责任人(如图3所示)。
2.组织结构研究
政府扩张公共服务领域和进行能力建设时遇到预算紧缩和编制扩张的矛盾，出现了“半官方机构”“非政府部门”“松散型公共实体”“附属机构”“自治政府实体”“联合机构”，乃至中国的事业单位等，雇佣人员增加，支出占公共财政支出的50％以上；OECD国家称其为“私生子”现象③。构建服务型政府，实现效能目标，其组织结构需要创新。
经济学和管理学在这里出现一致性，管理是一项与资源流动配置密切相关的活动(波利特)④。打破编制瓶颈需要借鉴公司组织弹性变革经验⑤，确定具有弹性的岗位设置和资源配置战略，即从单一公务员管理的一元结构转向公务员、公用技术人员和公共服务员三元结构(如图4所示)。
(1)岗位三元制。三类岗位包括公务管理岗位(对公共服务目标负责)、公用技术岗位(对公共服务质量负责)和公共服务岗位(对公共服务绩效负责)，岗位跟着责任和功能走，人员配置和资金配给的原则不同，为实现绩效指标奠定组织基础。
(2)人员和编制三元制。人力资源由三部分组成，即公务管理人员(公务员)、公用技术人员(高级技术人员)和公共服务人员(一般业务人员)。人员编制分三类管理，首先，公务员和高级技术人员实行国家编制管理，在新加编制中，注重配备核心技术人员，公共服务人员实行用人单位自主编制管理，由用人单位根据能力建设需要进行人员配置，不进入政府机构编制规划。
(3)薪酬三元制，即人员分类薪酬管理。对公务管理人员实行公务员薪酬制度，对公用技术人员实行借鉴市场价格的高级技术主管薪酬制度，对公共服务人员实行等同市场价格的业务人员薪酬制度。其中，实现公用技术人员高薪制具有三大战略意义，可以提高政府的项目谈判能力、财务控制能力和项目技术管理能力。韦伯曾经预见政府的服务能力大于公司，理由是政府可以垄断知识，官僚作为精英集团而受到尊重⑥，但韦伯理论实践者将公务员和政府雇员职业化理解为一个概念，按部就班的公务员级职管理体制，不能反映技术人员人力资本的生命周期，公务员薪酬制度忽略了他们的需求，核心技术人员的缺失成为政府管理公共项目的又一瓶颈。建立核心技术人员的共用技术岗位、编制、预算和薪酬制度，是服务性政府组织建设和能力建设的重要举措⑦。
(4)预算三元制。鉴于社保机构长期以来在财政预算方面的症结，需要吸收公司组织弹性优势，将人工费用预算可以分两部分进行。首先，对公务管理人员(公务员)和公用技术人员按照批复的编制进行固定的人工费用年预算；其次，对公共服务人员根据当期人头绩效指标(每个服务员与接受服务对象的比例)进行一揽子预算，每三年调整一次。在一揽子预算的财政支付资金内，由执行机构自主决定合同期限、用人数量、绩效考评和薪酬制度，鼓励经办机构合理配置人员，在保障服务质量的同时提高公共服务人员的待遇水平。
(5)三元责任制。公务管理人员对工作(公共服务)目标负责，要明确责任和任务；技术人员对项目和设备负责，指网络建设、应用与维护水平；服务人员直接对服务对象负责，以客户的满意度为标准。为此需要建立三元培训计划和相应的人事管理制度。建立公务管理人员管理手册和培训计划，公用技术人员技术管理手册和培训计划，公共服务人员服务手册和培训计划；以及与之相适应的评估标准、绩效考核办法和薪酬补偿制度。
(五)社会保障运行机制
社会保险是社会保障体系中专业性较强的一项工作，其运行机制涉及社会保险管理和服务的纵向整合与横向整合的要素、流程和方法。
1.建立三级效能运行机制
建立三级效能运行机制，指纵向整合的社会保险业务流程和工作方法，包括个人账户、统筹基金和信息中心三个层级(如图5所示)，建立统一的居民社保公共信息系统、垂直的国家社保组织体系和一站式的公民社会保障公共服务。中间隔层设置根据社保基金统筹层级来决定。
2.建立五险整合的业务流程
建立五险整合的业务流程，指横向整合社会保险业务流程和改善工作方法。五险整合的工作流程是实现一站式的前提条件，即“一个网、一个号、一张卡”的社会保险公共服务信息系统。
横向目标，即建立五险整合的，安全型、效能型的三部台账管理的运行机制，强调“同类合并、分类治理、标准化管理”，以降低成本、提高质量和信誉。第一，在业务前台对信息和资金“流入与流出”的几百项业务逐一分析，合并同类项，减少重复工作和垃圾信息。第二，在业务后台加强财务管理，一方面完善个人社保账户的综合记录(权益记录)和分账管理(财务记录)功能；另一方面严格分离资金收入流和支出流，健全和优化科目，完善财务报告和信息披露制度，加速自动化处理和系统监控。第三，加强外部监管能力，即指对外实施监管，如个人账户基金信托管理、医院费用结算等。
3.强化个人账户管理
强化个人账户管理，指实现“记录一生、服务一生、方便携带”的人性化社会保险公共服务的制度安排。个人账户是基于公共服务信息系统和个人识别技术，建立记录参保人权益和财务的管理工具。
个人账户是管理现代社会工程的、功能无限的工具，具有如下特征：
第一，私有性。个人账户记录的权益和财务归入个人所有。社会统筹基金是属于所有参保人共有的公有财产，而个人账户基金是属于每一个具体参保人的私有财产。虽然个人账户基金的管理和运营权是由金融机构等经办机构所行使的，但是个人账户基金的私有性质是不能改变的。由于每一个人的个人账户属于个人所有，成为私有财产，其账户余额可以继承。
第二，便携性。由于个人账户具有较好的可流动性和可持续性，使个人账户可随着参保人的流动进行转移。当参保人变换或中断工作时，参保人可携带走其个人账户中的资金。社会统筹基金由于属于本统筹范围所有参保人的所共有，而每一个参保人在统一账户中享有的权益很复杂，无法具体明晰核算到每一个参保人。当参保人变换或中断工作，特别是跨统筹范围流动时，社会统筹基金无法实现跨统筹范围流动。
第三，激励性。由于个人账户直接落实到每个参保人的个人缴费和受益情况，使得多缴费者、多供款者，多积累、多受益，可以避免传统现收现付模式下由于缺乏激励的依赖心理以及因此产生的道德风险。
第四，透明性。由于个人账户直接记录每个参保人实际个人缴费和受益情况，因此，每个参保人缴费的历史以及账户中的各种信息很容易被参保人及时了解，不像传统现收现付模式下，所缴纳的社会保险费很难了解和核查。
第五，现代化。个人账户作为诞生于现代金融行业的一种工具，操作和管理方面融入了很多现代的技术手段，比如信息化、操作流程化等，能够适应现代社会的更多需求。
以英国为例，经过一系列国民年金和职业养老金制度改革之后，发现个人养老储蓄不足。2008年《养老金法》确定，从2012年开始推出《新养老金个人账户制度》。改革目标：(1)构建好的组织结构，包括交易中心、账户系统、基金经理和支付窗口；实现面向个人的、低成本和高质量的服务；加强携带性和灵活性账户管理，以适应现代快节奏生活和经常性工作变化的特点。(2)所有符合资格的雇员自动拥有个人账户，但可以选择自动退出。(3)规定政府、雇主和雇员缴费义务，鼓励雇员拥有更多养老储蓄；建立雇主缴费最低标准，鼓励雇主缴费。(4)鼓励和吸引自雇人和自由职业者加入。
(六)公共服务外包
公共服务外包指公共服务委托代理的制度安排。公共服务需求无止境，永远大于政府的提供能力，需要政府的执行机构具有打造公共服务机制的驾驭能力。第一，运作模式包括建立合作伙伴、项目外包和购买服务等。第二，公共服务外包的基本原则：经济可行、合同完善、监督到位；第三，公共服务外包的治理方式包括依法授权、合同管理、共同参与。通过外包提高公共服务能力，可以在有限的财力下强化政府主导公共服务和社会管理的责任。1998年OECD报告显示，公共服务项目外包可以节省财政预算20％⑧。社会保障是最大的公共服务，社保机构的主导作用在于管理和监督，需要通过委托代理制度安排构建社会化的社会保险公共服务体系。
总之，建立“低成本、高效率”的社保管理体制和运行机制，可及便携的社保服务系统，已经成为公共服务之需，政府改革之急。实现上述目标需要学习实践科学发展观，贯彻党的十七大报告关于“完善公共服务体系，强化政府社会管理和公共服务能力”的精神，制定科学发展战略，强化社保机构能力建设，缩小社保机构能力和服务需求之间的距离。
注释：
①数据来源：作者根据国家人力资源和社会保障部发布信息计算得出。
②数据来源：人力资源和社会保障部—清华大学课题组《社会保险经办机构能力建设研究报告》，2007-2009
③OECD《分散化的公共治理》项目报告.北京：中信出版社
④欧文·休斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社，2002.77.
⑤欧文·休斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社，2002.68.
⑥欧文·休斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社，2002.68.
⑦人力资源和社会保障部—清华大学课题组.社会保险经办机构能力建设研究报告.2007-2009.
⑧欧文·休斯.公共管理导论(第三版).北京：中国人民大学出版社，2007.202.
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