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中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：167—16477(2007)05-0612-06
城市经营是提升城市竞争力的重要手段，而城市经营的关键在于利用城市资产经营杠杆提升城市的聚集力、转化力和扩散力。城市是一笔巨大的资产，应当像企业一样从资产负债的角度来努力增加城市资产、减少城市负债、增加财政收入、减少财政的支出和解决城市现金流问题。但是许多城市政府把重点放在如何把企业做大做多以及提高GDP和现金流方面，从而形成盲目重复建设，企业行政干预以及豆腐渣工程等现象，使辛辛苦苦创办的企业入不敷出，然后不得不再拿纳税人的钱去堵窟窿，因忽略了城市资本效应而形成恶性循环。本文正是从以上认识出发，提出基于城市竞争力的城市经营及其机理，阐释城市资产经营的结构与内涵，分析城市资产经营困境，进而探索城市资产经营的现实出路。
一、基于城市竞争力的城市资产经营的提出
基于城市竞争力的城市经营是现实条件下城市发展的必然选择，而城市资产经营又是城市经营的重中之重。那么，对于城市资产经营的地位可以从城市经营自身因有的机理和经营范畴两个方面予以考察。
(一)基于城市竞争力的城市经营机理
面对竞争，每个城市都要发挥自己的比较优势和竞争优势，来吸引和聚集资源和要素，配置和转化其为有竞争力的产品和服务，并通过产品和服务实现城市价值。只有城市能够吸引到资源和要素，才能够有资源配置和产品服务转化的基础，只有转化为有竞争力的产品和服务，城市才能够得到价值创造的实现，只有城市价值得到实现，城市才能够得到发展。也就是说，城市经营的和城市竞争力之间存在一种的耦合机理。见图1。
图1 基于城市竞争力的城市经营耦合机理
如图1所示，城市竞争力的实质是城市通过产品和服务的扩散力，通过资源和要素配置形成为产品和服务的转化力，以及通过对要素和资源的吸引形成的聚集力，城市的价值创造通过产品和服务的对外扩散实现，外部对城市产品和服务的需求促使城市把资源和要素转化为适应市场需求的产品和服务。但要素和资源在城市的聚集需要得到有效配置来实现增值的自然属性。资源配置需求信息和资源和要素的配置转化效率提升了资源和要素在城市的聚集动力和引力。而要实现城市竞争聚集、转化及扩散力的有效协同就需要通过城市经营的战略选择、主体塑造、产业调整、资产经营、要素培育以及环境营造等方面来实现。城市政府通过这些方面的经营可以有效提升对资源要素的吸引力、产品服务的扩散能力以及资源和要素向产品和服务转化的转化力，从而降低城市的要素成本、交易成本和转化成本，增加城市的价值创造，进而获得城市动态竞争优势，实现城市的可持续发展。
(二)基于城市竞争力的城市经营范畴
根据基于城市竞争力的城市经营观和框架图，我们把城市竞争力的实现界定为战略选择、主体塑造、产业调整、资产运营、要素培育以及环境营造。城市经营的范畴就是对主体、产业、资产、要素以及环境的界定。见图2。
图2城市经营范畴界定图
如图2所示，城市经营范畴包含有以下五个方面。
第一，城市经营的主体。城市经营是一项宏大的系统工程，需要城市各级政府、各类企业、全体市民的共同努力。因此，经营城市主体既包括城市政府，又包括企业和市民。政府是城市经营的主导者，担负城市规划、建设、经营、管理的重任；企业是城市经营的参与主体，城市经营过程的实施运作离不开作为城市经济载体的各类企业的参加；市民是城市经营的决定力量，城市经营必须充分发动群众，紧紧依靠群众。
第二，城市经营的产业。城市对外辐射和扩散的实现主要通过城市的产品和服务，这些名优产品和服务由城市企业直接经营，而城市企业发展离不开城市产业营造的聚集效应和环境，城市政府不能直接经营和干涉企业，只能规划产业发展，为企业的发展营造环境和起支持性辅助作用。因此，城市经营的产品就是城市的产业。
第三，城市经营的资产。城市资产是城市现金流的主要来源，是盘活其他城市经营要素的杠杆资源。城市经营的资产主要包括：城市土地、城市基础设施以及国有企业资产。土地是城市一切经济活动的载体和经营城市的杠杆，也是调节城市经济社会有序发展和保证市民生活工作环境的决定性要素。城市基础设施是企业选址和居民迁移的重要吸引因素，是城市价值的重要体现。国有企业资产是城市经营的一项重要产品，同时也是政府进行产业结构调整的杠杆。
第四，城市经营的要素。城市经营的要素主要是城市生产和再生产所必需的要素，没有这些要素的投入，城市竞争力就无从谈起[1]。人力资源是城市竞争力的直接推动力，是城市产品和服务的直接生产者和提供者；资本是要素资源联系的纽带和导航器，是融通、聚集资源要素的关键，是城市竞争力的直接推动力；科教文化是城市获取动力和力量的物资源泉；良好政策制定和科学制度安排是促进城市经济发展、社会进步的最重要因素；市场资源就是生产要素，定位好市场资源，就定位好了城市的竞争力。
第五，城市经营的环境。从国内城市经营经验看，城市环境营造是城市经营的第一步。在城市“筑巢引凤”中，虽然“巢”筑好了未必就能引来“凤”，但“筑巢”却是“引凤”的必要条件。城市经营环境主要包括城市自然环境和社会环境。自然环境包括地理区位和自然资源，社会环境包括社会文化和对外开放。地理区位一定程度上决定城市的区位优势和核心竞争力的培养与形成，也影响其支柱产业的发展和新兴产业的培育，甚至影响到城市发展战略的制定；自然资源是政府掌握的重要资产，如何实现保值增值是政府经营城市的基本目标和重要任务；社会文化属于非正规制度范畴，没有创新性文化的城市，是没有生机和创造力的城市；对外开放是衡量城市活力的重要标志，对外开放程度越高，城市竞争力越强。
综上所述，对于提升城市竞争力而言，城市经营的各个方面都至关重要，但是城市经营的各个方而经营都需要政府一定的杠杆资金资源投入，而城市资产经营恰恰是城市获得资金和收益的主要来源。同时，城市土地是调节城市产业结构调整的硬杠杆，是经济有序发展的有效工具，是城市环境营造的决定因素；城市基础设施是城市产业集群的关键因素，也是城市环境营造的关键要素之一。这些城市资产的有效经营决定着城市的聚集力和转化力，同时直接影响着城市的扩散力。因此，城市资产经营就显得异常重要。
二、基于城市竞争力的城市资产经营界定
(一)基于城市竞争力的城市资产经营构成
城市经营的资产主要包括：城市土地、城市基础设施以及国有企业资产。
1.城市土地。土地是经营城市的基础和杠杆。城市经营的实体性产品和资产，都要以土地为纽带。离开了土地，城市将难以开展经营活动。土地是一切经济活动最基本的载体，作为最大的不可再生和不可移动的稀缺资源，是城市资产的重要组成部分，也是调节城市经济社会有序发展和保证市民生活工作环境的决定性要素。土地的重要性及其稀缺性决定了我们必须高度重视城市土地利用的可持续发展，使有限的城市空间发挥最大的效用。同时，我国法律规定，城市土地属国家所有，国家依法实行国有土地有偿使用制度。政府作为土地所有者的代表，享有在法律规定范围内的占有、使用、收益和处分的权利。单位和个人可依法通过划拨或出让的方式取得土地使用权。因此，城市政府有权利也有义务管理和经营好城市国有土地资产，保证城市社会经济的协调发展，并实现土地资本效益的最大化。
2.城市基础设施。城市基础设施无论是作为直接投入生产的中间物品，还是作为供居民消费的最终物品，都是企业选址和居民迁移的重要吸引因素，是城市价值的重要体现之一。同时，城市基础设施是地方公共物品的主要组成部分，而公共物品的集体消费性很容易产生“免费搭车”现象，因此市场很难或者不可能有效提供城市基础设施。由于规模经济的存在，基础设施又具有自然垄断性。城市基础设施的这些特征决定了其建设和运营需要政府的介入，以弥补市场供给的不足和运营的低效率。也正是由于城市基础设施的主要投资者或提供者是城市政府，自然它也就构成了城市国有资产的重要组成部分。尤其是在我国，城市基础设施的存量是我国各级城市政府长期投入大量人力、物力、财力所产生的资产，是资本的物化形态。
3.国有企业资产。国有企业资产是城市经营的一项重要产品，而其本身就属于经营性资产。这类资产的经营需要与国有资产管理、监督、营运体系与机制的改革与创新结合起来进行，只有建立起符合市场经济要求的国有资产监管与营运体制，才能促进国有企业现代制度的建立和经营效率的提高。需要注意的是，应当在国有资产管理委员会之下设立城市国有资产经营公司，以便促进国有资产跨行业、跨地区的有效流动和重组。政府国资管理和经营机构对企业国有资产的经营与管理，应当由产品经营转向资本经营，由管理企业实物转向管理企业资本。
由于我们根据城市经营的框架把城市经营的有形资产纳入到资产中，对于国有企业的经营把它归入了企业经营的范畴，在这里也不再进行专门论述。
(二)基于城市竞争力的城市资产经营内涵
对于城市资产经营的内涵，有的专家认为，城市资产是城市获得城市收益的主要来源之一，城市资产的保值和增值是城市经营者的主要责任。有的学者认为，城市的资产是城市经营的实体对象，包括存量资产、增量资产，有形资产和依附于其上的无形资产。有的城市经营实践者认为，资产经营重在盘活存量，优化增量，以保值增值为中心，进行市场化运作，实现建设运营的良性循环。
1.城市资产经营的具体方向。在考察众多专家学者的观点基础上，笔者认为，所谓城市资产经营，就是运用经营理念和市场经济手段，以城市发展为目标，利用市场机制建立城市建设和管理的多元投资体系，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及其相关的延伸资本等进行有效聚集、重组和市场化营运，走以城建城之路，从而从根本上改变投资主体，打破城市建设和管理原来由政府包揽的格局，以期达到为城市再发展提供资金的目的。
2.城市资产经营的现实选择。城市是一笔巨大的资产，应当像企业一样从资产负债的角度来努力增加城市资产、减少城市负债、增加财政收入、减少财政的支出和解决城市现金流问题[2]。过去，如何把企业做大做多，提高城市GDP和现金流，成了城市政府的心事，从而忽略了城市的资本效应。但由此造成盲目重复建设，豆腐渣工程比比皆是，辛辛苦苦办起来的企业入不敷出甚至还要背上债务包袱，然后不得不再拿纳税人的钱去堵窟窿，从而造成恶性循环。
3.城市资产经营的企业例外。国企是国有资产，城市本身也是国有资产。企业可以由企业家来管，市长管多了就政企不分；市长不管企业，还有企业家；而城市只能由市长来管，如果市长的兴趣只在企业，这个城市就会因疏于管理而荒废；荒废的城市就意味着贬值，即国有资产的流失。作为市长的第一责任是要抓好整个城市的经营布局，要知道什么是自己最重要的资产，懂得如何去经营。
三、基于城市竞争力的城市资产经营的困境
城市资产经营的困境主要表现在：土地资产经营困境和城市基础设施经营困境。
(一)城市土地资产经营困境
目前，我国城市土地资本运营中，还没有从机制上摆脱计划经济时期只有投入没有产出的困境，没有形成“投入—产出—再投入”的良性循环。这些经营困境主要表现如下。
1.多头供地，供应失控[3]。虽然多年来政府一直都强调要垄断土地供应，但在实际操作中，政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地的供应，而对城市存量土地，政府不能垄断其供应，存量土地虽然数量巨大，但政府掌握的份额却近于零。这些土地基本上被现有使用者所控制，在现行法律规定下，这些使用者可以通过补办出让手续转让土地，成为一个土地供应者，形成存量土地多头供地的局面。
2.生地出让，效益粗放。尽管随着我国各大城市土地收购储备制度的逐步建立，各地政府以招标、拍卖方式出让土地使用权的越来越多，但熟地成交率相对较高，而生地成交率很低，从而为后期的市政配套、拆迁等带来一系列问题。
3.供求失衡，背离初衷。政府为一些破产企业不惜用“土地换就业”，拿“土地换养老”，但一些私企或外商收购后，立即将这份土地改变用途获取暴利，致使职工无立锥之地，从而使政府解决就业和养老的初衷难以实现。
4.实物补偿，贻害公众。在城市土地使用制度改革中，不少地方根据实际情况采取实物补偿的办法出让土地使用权，这种办法客观上扩大了基础设施建设资金。但这种工程往往成为某些领导的政绩工程，规划部门难于插手，开发商为获取巨额收益拼命降低补偿标准和相应建设标准，从而贻害城市公众。
5.立法滞后，操作无据。完善的土地储备法律体系是土地储备机制健康发展的基础，但现实中，由于缺乏相应法律制度，政府没有依据去限制原土地使用者转让土地。
(二)城市基础设施经营困境
城市基础设施经营困境主要有以下表现：
1.条块分割，效率低下。条块分割是迄今我国城市公共经济实行的管理模式，水、电、气、热、通讯、道路分属不同的行政管理部门。其中邮电、通讯、电力等实行条条管理，地方政府几乎没有任何管理权；水、气、热、道路等以块块管理为主，立项、计划权等集中在城市建设行政主管部门。行政网络垄断了整个行业的经营活动，“建管一体，养管一体，管修一体”，其他经营主体很难介入。由于没有外部竞争压力，结果公营企业整体运营成本高，质量水平低，经营管理效率低。
2.投入粗放，吃唐僧肉。事实上，公共投资的质量令人担忧。由于基础设施建设具有投资金额大、盈利水平低、回收时间长的特点，对于缺乏管理和监督机制的公共部门来说极易出现低效率、低质量的豆腐渣工程和吃唐僧肉现象。
3.缺乏规划，拉链工程。由于基础设施条块分割和管理粗放不能形成统一规划，以致在城市的建设中，刚剪彩又翻建，刚拉上拉链又拉开，造成大量低水平重复投入和资金耗费。
四、基于城市竞争力的城市资产经营的思路
城市资产经营主要是城市经营者把城市当作一个经济实体，其核心就是城市土地资源资本化，基础设施的市场化。一方面以业主管理者的身份将城区的土地、基础设施、公用服务设施等资源推向市场，从市场经营中获得利润，为城市发展提供源源不断的建设资金；另一方面，通过城市建设管理体制改革和市政公用事业经营机制改革，引入市场竞争机制，打破地方、行业和部门保护主义的壁垒，优化配置城市自然资源和社会资源，力求取得城市建设和管理中经济效益和社会效益最大化，促进城市可持续发展。
(一)城市土地资源资本化
城市资源资本化是一种机制和过程，它是以社会和经济效益最大化为目标，把政府所拥有的各种有形资源及存量资产，转化为可以增值的活化资本，赋予其资本属性，在政府和市场的作用下，通过流动、组合、出租、转让等多种方式进行优化配置和有效运作，从而实现其经济效益和社会效益的最大化。实现城市资源资本化的主要途径主要有两条：建立有形土地市场和垄断一级市场。
1.建立土地有形市场，规范市场秩序和创造良好市场环境。建立土地有形市场，就是设立固定场所，健全交易规则，提供相关服务，使中国城市土地使用权交易走向公平、公开、公正的市场环境。土地有形市场的基本职能：一是提供交易场所，为土地交易、洽谈、招商、展销等交易活动和招标、拍卖会提供场地，为交易代理、地价评估、法律咨询等中介机构提供营业场所；二是办理交易事务，为政府有关部门派出的办事机构提供服务窗口；方便交易各方办理有关手续；三是提供交易信息，收集、储存、发布土地交易行情、交易结果，提供有关土地政策法规、土地市场管理规则、土地利用投资方向咨询等；四是代理土地交易，接受委托，实施土地使用权招标拍卖，或受托代理土地使用权交易活动。
2.垄断一级市场。总的来说就是要求：“一个渠道进水”，使土地从散在各个企业手上回到政府一个口袋里；“一个池子蓄水”使进入储备的土地经过整理和基础设施配套建设；“一个龙头放水”，使政府有收放自如的主动权来根据市场情况有计划地把土地投入市场。在土地征购方面，市政当局可以通过政府税收、政府贷款、银行贷款以及国家银行发行的公债筹集购地资金，也可利用租出和售出的土地收入来征购部分新的土地，利用巨大的土地储备使城市能以更有秩序、更有效率的方式快速发展。在土地储备方面，政府从土地所有者手中购得土地后储备一段时间，使还未详细规划好的土地储备起来以备未来之需，使已规划好准备投入市场的土地出租或出售[4]。在土地的出让方面，根据城市建设用地的需要，政府将那些经过储备并已完成前期开发的熟地，采取出售和出租方式分期分批地推向市场，其出让价格取决于该土地的使用性质，工商用地出让价高于政府投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性事业用地租售价则低于市场价。
(二)基础设施市场化
世界银行对不发达国家基础设施的普遍缺乏并且在这方面投资效率低下的状况提出过具体建议，其中最主要的就是商业化经营和引入竞争机制。对于具有纯粹公共产品性质的基础设施与服务，由于无法制定价格也不可能收费，因此只能通过政府投资免费提供，并以向全体社会成员征税的方式来解决经费来源。对于那种兼有私人物品与公共物品某些特性但又不完全等同于私人物品或纯公共物品的“俱乐部物品”可通过市场供给，引入民间主体，拓展民营化界限，让市场发挥作用效率更高。
1.根据基础设施市场化属性，选择不同的市场化方式[5]。属于市场化类型的，如高速公路等竞争性行业，在政府统一规划和规范管理前提下，可采用BOT和TOT等市场方式引进社会资金，逐步形成投资、经营、回报的良性循环机制；属于半市场化类型的，如市区内桥梁、隧道、公交、自来水、煤气、污水处理等，一般以政府投资为主，同时逐步引入市场竞争机制，吸引有实力的国内企业和外商参与投资，通过产品和服务价格改革给予市场补偿，使投资者在一定期限内得到投资收益；属于完全公共品类型的，如城市道路、公共停车场、园林、绿化、消防等，其建设资金主要是政府征收各种城市建设税费及部分经营性项目收益来解决，然后政府作为业主身份，将其独有的公益事业方面的管理权、经营权及使用权加以拍卖转化成为资本，实现政府投资最小化，社会效益最大化。
2.对不同竞争性的基础设施，确定不同的定价方式。具体来说就是，第一，对完全经营性的市政公用基础设施项目采用“企业报价、政府核价、公众议价”的三结合定价方案。第二，对准经营性的市政公用基础设施而言，政府可根据相关商品或者服务的社会平均成本、市场供求状况、国民经济与社会发展要求、社会承受能力及直接成本价等，进行适当的补贴或政策优惠，再对外进行招投标，执行与纯经营性项目类似的程序从企业报价、政府核价、公众议价后再定价。第三，对政府投资的非经营性市政、公用基础设施项目，无收费机制及资金流入，也不存在价格定位，因此可创造条件，通过制定合适的价格机制，使非经营性项目逐步向经营性项目过渡。
3.对不同经营性质的基础设施确定不同的经营模式。首先，对自来水、电力、道路等领域，可以采用国有公营模式，即政府投资兴建并拥有基础设施产权，国有企业或准国有部门按商业化原则经营。其次，对在收费公路、发电厂、供水及卫生设施等领域可以采用国有私营模式，即政府以所有者身份，委托或授予非国有公司全面经营和维护国有基础设施特许权，如BOT和TOT等方式。再次，对电话、电力等基础设施部门可以采用私有私营模式，针对可以由私营企业提供服务的基础设施，允许私营企业或者以直接投资建设增量设施的方式，提供相应的基础设施服务，或者以收购、受让等剥离原来公有股权的方式进入市场，提供竞争性服务。从实际出发，近期可参照前两种模式，中长期可进一步试行后一种模式，结合城市市政建设经营的具体情况，努力探索并建立适应具体城市的市政设施建设经营模式。