论农民宪法权利平等保护的国家义务，本文主要内容关键词为：宪法论文,平等论文,义务论文,权利论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2009)06-0026-06
“社会发展的基本目的在于不断满足全体社会成员的基本需求，维护其基本尊严，提升其生活质量。”[1]就我国目前而言，农民人权及其保障问题虽然得到了社会各界的广泛关注与认同，但由于受二元结构制度及国家城乡不同政策安排等因素的影响，农民在现实生活中依旧是作为有限人权主体而存在的，其人权的实际享有受到了诸多方面的制约。从宪法学角度看，这种制约主要体现在国家对农民宪法权利的不平等对待上。而根据现行《宪法》第三十三条之规定，国家在理论上不仅有义务保证农民获得形式意义上的公平对待，而且还有义务通过差别对待以满足农民“社会经济关系之事实上的均等”。既然如此，那么我们应该通过何种方法以消弭上述背道而驰之现实困境？对此，本文试图在“宪法权利—国家义务”的分析框架内来详细阐述之，以期能够得到各界同仁的关注与认同。
一、农民宪法权利的逻辑结构及其所对应的国家义务
农民宪法权利作为农民享有的国家不可侵犯和有义务保护的一种基本活动能力和资格，其不仅具有“作为受推崇的政治道德反映的明显特征；同时它们在一国的法律体系中具有比其他法定权利更高的法律地位”[2]。质言之，农民宪法权利作为调整农民人权的最高实在法规范，其蕴含着处理各种有关农民法权关系的根本准则。而实现这一准则，我们认为首先必须厘清农民宪法权利的逻辑结构及其所对应的国家义务。
(一)农民宪法权利的逻辑结构分析
依照分析实证主义的宪法学立场，农民宪法权利作为公民宪法权利的一种特殊形态，其不仅具有宪法权利的普遍性特征，同时还兼具有其自身的性质和特点。例如，相较于其他强势宪法权利主体而言，农民宪法权利则更加强调其平等性。从哲学维度看，由于此类特殊性以普遍性为奋斗目标，是保障普遍性实现的手段，是普遍性实现的过程和阶段，普遍性为特殊性的存在设定了价值取向和发展方向。因而，探讨农民宪法权利的逻辑结构，我们不仅要遵循其普遍性，同时还要突出其特殊性。具体来说，我们可以从外部类型与内部逻辑结构两个维度来加以分析。
首先，从农民宪法权利的外部类型来看。农民宪法权利作为宪法权利体系的重要组成部分，由于其特殊性主要体现在权利保障的方式方法上，而在权利保障的内容等方面则并无多大迥异。因而，探讨农民宪法权利的外部类型，我们完全可以借鉴和采纳宪法权利理论的相关研究成果。具体来说，根据我国现行《宪法》第一章“总纲”中的第八条、第十条、第十三条、第十九条、第二十二条、第二十六条，第二章“公民基本权利和义务”中的第三十三条—第四十七条，以及国际社会人权保障体系的发展潮流与趋势，我们认为农民宪法权利主要可以分为自由权、社会权及平等权等三种基本类型。其中，农民自由权和农民社会权作为完全实体意义上的农民宪法权利类型，其内部又分别包含了诸多子类型。例如，农民自由权又可以分为以人身自由权为代表的人身人格权利和以参政权为代表的政治权利与自由；而社会权则又可以分为劳动权、休息权、受教育权、获得物质帮助权、健康权等子权利。
其次，从农民宪法权利的内部逻辑来看。虽然我国现行《宪法》在规定公民宪法权利时并没有凸显其内在的逻辑联系，但诚如吴家清教授所言，“在宪法文本中无论分类还是不分类地加以表述，宪法权利自身的类型逻辑都是存在的”[3]。对此，农民宪法权利也不例外。具体来说，我们认为其内部主要存在着如下几种逻辑联系：第一，由于农民宪法权利在宪法上主要体现为农民个体针对国家的权利诉求，且该权利诉求的实现必须以国家权力的合理有效运行为前提。因而，农民要想获得其基于人之尊严而应当获得的农民自由权(主要指农民的人身人格权利)和农民社会权，其首先必须享有作为“主权上的权利”即参政权，具体包括选举权与被选举权、政治上的言论自由权、监督权等。第二，从农民自由权和农民社会权的内部关系来看，正如美国总统罗斯福所指出的那样，“没有经济上的保障和独立，个人的自由是不能存在的，‘贫困的人不会是自由的人’。处于饥饿和失业状态下的人只是专制主义的原料”[4]。因而，要想实现农民自由权，其必须以一定的农民社会权为保障。如果没有农民社会权的存在，农民自由权或将失去实质保障，进而流于形式。第三，从农民宪法权利的实现过程来看，诚如上文所提到的那样，农民宪法权利能够作为一种独立的人权类型加以提出，农民平等权乃是其决定性因素。并且，“平等权可以说不是一种具有具体内容的权利，而是实现权利的原则”[5]。因而，农民平等权实质上乃是实现农民各宪法权利的核心议题和原则，其效力总是贯穿在整个宪法制度之中的。
(二)农民宪法权利对应的国家义务
世界各国的宪政经验表明，由于宪法权利主要是针对国家的，是对国家行为的限定和约束，其他主体对宪法权利承担义务在宪法权利保障体系中只是次要的和辅助的。因而，探讨农民宪法权利的保障问题，我们必须坚持以“宪法权利—国家义务”的分析框架为中心。即我们在分析农民宪法权利逻辑结构的同时，还必须关注到与之相对应的国家义务。
具体来说，根据我们目前现有的研究成果①，我们认为从横向上看，有关农民宪法权利的国家义务依次可以分为尊重、保护和给付三个义务层次。其中，尊重义务层次，即指国家负有不得干涉农民享有宪法权利的消极义务，其主要反映了宪法权利的防御权功能，并且，从农民宪法权利的运行过程来看，这种消极义务是直接的、立即生效的，也是唯一能够自动执行而不需要国家积极作为的宪法义务层次。保护义务层次，其主要表现为当农民宪法权利遭受到其他私法主体(或私人)的侵害时，国家有义务采取积极有效的保护措施。可以说，“保护义务的目的，不在于如同给付行为提供给付，而是在于实现生存的维持，因此国家保护义务并不归类于社会国原则，而是归入危险的防御以及(自由)法治国原则”[6]。最后，就给付义务层次而言，由于给付主要是要求国家采取措施以创造条件使每个农民都能够采取必要行动来满足自己的需要，在缺乏其他可能性的前提下，直接提供诸如食品等基本需要。因而，在现有的社会资源范围内，国家必须承担维持农民人性尊严的最低限度的核心给付义务。具体来说，依据上述三类尊重、保护和给付义务层次，我们认为国家在现实生活中对农民宪法权利的保障义务主要可以描述为：首先，尊重农民生命、健康，尊重农民在生活资料、生产资料、教育选择等诸方面的自主选择义务，节制并避免非法干涉；其次，保护农民所享有或具有的生命、健康、财产、社会保障、就业机会、教育资源、医疗资源、环境资源不受他人侵犯的义务；再次，营造合理的制度与途径促进农民实现相关方面的利益，当上述努力不足以保障农民实现上述权益的情况下，直接向相关农民提供物资，使其免于匮乏从而保障其生命与尊严[7]。
二、平等保护：国家履行农民宪法权利保障义务的核心议题
根据上文论述，农民宪法权利的国家义务依次可以分为尊重、保护和给付三个义务层次。从横向上看，以上这些义务在性质上并不相互排斥，各种人权义务尽管在程度上存在差异，但都是权利的一个侧面；而从纵向上看，由于“平等的关切是政治社会至上的美德”，任何受宪法和法律承认的权利都应当得到平等保护。因而，国家在履行上述尊重、保护和给付义务的过程中必须将平等保护作为其义务履行的核心内容。
(一)平等保护对于国家实现农民宪法权利的积极宪政意义
正如美国学者德沃金所言：“政府必须让它所统治的人过上更好的生活，它必须对每个人的生活给予平等的关切。”[8]从上文有关农民宪法权利逻辑结构的分析来看，农民平等权作为农民宪法权利的一项基本权利类型，其宪政意义不仅在于它为农民人权的终极价值提供了超自然的元权利，而且还在于它为农民其他各项宪法权利的实际享有提供了有效的保障和救济手段。对于这一保障和救济手段，我们认为相对于农民个体而言，它虽然可以表现成为一种主观权利，但从整个宪政价值秩序来看，我们则更加倾向于将其视为是一项宪法基本原则或“客观价值秩序”，即：平等保护农民宪法权利的各个侧面乃是国家履行农民宪法权利保障义务所应当遵循的最为基本的宪法准则。就其宪政地位而言，我们认为它在某种程度上甚至可以直接被视为是制约农民宪法权利能否得以真正实现的决定性因素。对于上述结论，我们可以从以下两个方面来加以分析和论证。
首先，从平等保护所蕴含的目的性价值来看。根据卢梭在《社会契约论》中的论述，“如果我们探讨，应该成为一切立法体系最终目的的全体最大的幸福究竟是什么，我们便会发现它可以归结为两大主要的目标：即自由和平等”[9]。而就这两大主要目标的关系而言，有学者则进一步指出：“自由和平等之间任何真正的竞争，都是自由必败的竞争。”[10]在社会现实中，根本就不存在抽象意义上的自由权，有的仅仅是作为具体人权的特定的自由权。这种特定自由权的实现又必须以平等保护的目的性价值为依据和目标。既然如此，那么按照一般演绎的逻辑方法，我们稍加分析就可以看出国家要想真正实现农民基于人之尊严而应该享有的各项宪法权利，其就必须将蕴含着目的性价值的平等保护原则作为其义务履行的根本准则。
其次，从平等保护所蕴含的工具性价值来看。正如印度学者阿玛蒂亚森所言：“有行为就必然有结果，即便是有内在价值的行为也会有内在价值之外的其他结果。”[11]平等保护除了具有自身的目的性价值之外，其在具体的宪法权利义务关系中还具有重要的工具性价值。即平等保护乃是国家实现农民各项宪法权利的必要手段。具体来说，国家在履行宪法权利的尊重、保护和给付义务时虽然拥有相当大的形塑空间，但其仍然需要受到本国政治、经济、文化和社会等因素的制约。而在这些因素的制约下，由于国家实际所能保障的宪法权利限度，总是以社会成员中强势权利主体的应然或实然享有状况为参照系的，因而，处于社会底层的农民若要获得其应该享有的各项宪法权利，国家无疑需要参照以上强势权利主体所享有的宪法权利状况，通过平等保护的工具性价值来实现。
(二)国家平等保护农民宪法权利之“平等”解读
承上文所述，既然国家履行农民宪法权利的保障义务必须以平等保护作为其原则和核心。而从学理上看，由于平等又乃“基本上系伴随着与其他方面的比较之关系概念，其构成问题的状况，系多样复杂的，难以机械的想法来处理”[12]。因而，国家要想真正实现对农民宪法权利的平等保护，其首先必须厘清“平等保护”所蕴含的宪法意蕴。
第一，平等保护的效力范围。根据我国现行《宪法》第三十三条“公民在法律面前一律平等”之规定，我国多数学者认为规范意义上平等保护的效力范围只能辐射于行政和司法机关之间。例如，青年宪法学者刘连泰就曾指出，“所有的人在法律面前平等”和“有权受法律的平等保护”并不是语义上的重复。前者只涉及行政和司法机关适用法律的平等，而不涉及立法；后者虽然涉及立法，但其并不完全是前者的逻辑推演结果[13]。对于上述辩解，我们实在不敢苟同。因为，从一方面看，正如美国《权利法案》第9条所言：“本宪法对于一定权利之列举，不得解释为否定或轻视人民所保有的其他权利。”虽然我国《宪法》只明文规定“法律面前一律平等”，但我们并不能依此就肯定“平等的法律保护”不能作为一项宪法义务而存在。作为例证，二战后联邦德国基本法第3条第1款虽然沿用了“法律之前，人人平等”的传统表述，但在具体的宪法解释中并未妨碍将其理解成为包含了“平等的法律保护”。而从另一方面看，正如学者潘念之所言，“法律适用上的平等，也是一种平等，但其并非‘法律面前，人人平等’的本意，而是依法办事”[14]。“法律面前，人人平等”的真正意义乃在于法律本身的公正，以及公正的法律平等适用到每一个社会成员身上。既然如此，那么根据权力运行的基本逻辑，我们可以肯定平等保护的宪法效力不仅应该贯穿于执法和司法的过程中，同时更应该体现在作为执法和司法之基础的立法之中。
第二，平等保护的价值追求与价值选择问题。关于何谓平等？美国学者埃德勒曾指出：“当一个事物在某一认同的方面不比别人的事物多，也不比别的事物少时，我们可以说这两种事物是平等的。”[15]对此稍加分析，我们可以看出上述“认同”一词事实上是指主体的认同性。从理论上看，由于任何主体的认同性都包括应然和实然两种状态，因此，国家在履行农民宪法权利的平等保护义务时，其不仅需要关注主体对平等的价值追求，同时还必须注重主体对平等的价值选择。
具言之，由于每个人都有权获得他人的尊重，“人本身就是尊严”，“人之尊严作为绝对的价值赋予每个人与其他人以绝对平等的价值”[16]。因而，在逐步迈向民主法治进程的中国，我们可以确信国家对农民宪法权利平等保护的价值追求肯定是在维护农民人之为人的尊严，保证每个农民都不会被降低对待，不会被作为手段。既然如此，那么国家在此基础上应当做出何种具体的价值选择呢？对此，我们认为国家应当遵循“相同的人和相同的情形必须得到相同的或至少是相似的待遇，只要这些人和这些情形按照普遍的正义标准在事实上是相同的或相似的”[17]。具体来说，就农民消极意义上的农民自由权而言，由于人生来就有自由选择的能力，生来就是政治的动物。“在政治自由上，所有人都应该成为拥有者，谁也不应没有政治自由，谁也不应被完全剥夺政治动物所需要的参政权。”[18]因此，国家在保障这些宪法权利时主要应当坚持形式上意义的平等，即只要是具有独立、自由的人格主体，国家就应当赋予其相同的权利能力资格。而就积极意义上的农民社会权而言，由于以上宪法权利产生的直接原因乃在于促使经济强者和经济弱者之间恢复法律内在所期待的那种对等关系，因而，国家在不违反个人主义、民主主义的理念下必须给予农民以合理的差别对待。
三、国家平等保护农民宪法权利的具体路径
由于任何权利的实现不仅要依靠权利本身所具有的价值内涵上的正当性，在外部还需要确保权利得以保障的保证措施。因而，国家平等保护农民宪法权利除了需要从上述理论层面探究“平等保护”所蕴含的宪政价值与要求外，在现实生活中我们还必须依此设计出具体的平等保护路径。
(一)坚持“以人为本”的治国理念，强化平等保护农民人权的宪法意识
“任何宪政活动的背后，必然以深厚的宪法意识作为基础，真正的宪政活动在一个社会出现，是以宪法意识的充分存在为先决条件的。”[19]就我国目前而言，国家为维护和促进农民宪法权利的实现虽然采取过诸多举措，如制定国家政策、颁布“红头文件”、倡导社会关怀与同情等，但稍加分析我们会发现，以上各种举措都具有很大的随意性和不彻底性，从根本上看其依然没有超离“人治”的范畴。
为了避免上述缺陷进而从根本上维护农民宪法权利，我们认为国家首先必须转变法治观念。即在法治之下，由于“一个共和国的自由存在于法律的王国之中，缺乏法律便会使它遭受暴君的恶政”[20]。理想的法治社会必须遵循“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[21]。因而，国家要想真正实现对农民宪法权利的平等保护，其必须树立“以人为本”、“公平至上”的宪法理念。即国家在制定和执行相关法律时，必须充分尊重包括农民在内的每一个社会成员，必须将每一个农民都当做目的而非手段来加以对待。具体来说，根据我国现行《宪法》第三十三条的规定，国家在履行农民宪法权利的尊重和保护义务时，其必须进一步强化公平对待的宪法意识。而在履行其给付义务时，由于国家给付的基本目的是为了消除农民在经济、社会和文化上的弱势地位进而使其获得“最低限度”的生活保障，因而国家在遵循上述形式平等的基础上还必须树立差别对待的宪法意识，亦即国家必须给予农民特别的受益性保护措施以保障其对普遍人权内容的平等地、实质性地享有。
(二)融合选举民主与协商民主优势，共铸农民平等政治参与的制度机制
近年，伴随着国家对农民人权的日益重视，国家在平等保护农民参政权、扩大农民有序政治参与的广度和深度上都取得了较为明显的突破。但从整体上看，由于受历史和现实等因素的长期影响，农民在政治参与的过程中仍然表现出诸多虚弱的特性②。究其根源，其主要可以归因于国家对农民政治参与机制的偏颇设计。具言之，由于我国长期以来主要是通过选举民主来引导和促进农民政治参与的，而选举民主作为一种以投票为中心以少数服从多数为决策原则的民主制度，虽然曾被世界各国普遍誉为是“普通公民控制政府的重要的、制度化了的最为有效的手段”，但其还是无力避免农民对个人利益与集体利益的两难选择以及形成“多数人暴政”的可能。
为了弥补上述选举民主的缺陷，我们认为国家在继续发展选举民主的同时，还必须充分发挥协商民主的优势。具体来说，一方面，由于选举民主的优势主要集中在形式平等方面，因而国家在此方面不仅应当继续尊重农民在选举资格、选票效力等方面已取得的平等地位，而且还有义务通过各种积极作为以消除或废止当前城乡按不同人口比例选举人大代表的歧视性规定；而另一方面，由于协商民主所追求的政治平等正好可以弥补选举民主所带来的诸种缺陷，即由于协商民主“通常指的是平等进入决策集会，或者在权利或资源方面拥有实质平等的原则”[22]，因而，国家在遵循上述选举民主的基础上，还应当征求农民及其代表的意见，确保他们对影响其自身的政策拥有一票否决的权利。
(三)合理配置社会公共资源，优先保障农民获得“最低限度”的社会权
伴随着改革开放的逐步深入，我国农民自由权的实现状况在某些环节或内容上确实得到了明显改善。但从整体上看，由于其当前权利主张仍主要表现在财产、就业、收入、教育、健康等民生问题上，而对自由权的追求似乎还没有提上议程。因而，从农民的实际需求出发，优先落实农民社会权对国家实现农民宪法权利具有更重要的现实意义。
具体来说，根据宪法及国际(内)人权文件的相关规定，我们认为国家要切实保障农民的社会权，其必须做到合理配置社会公共资源，确保农民享有同城市居民相同或相等的发展能力和机会。以农民受义务教育权为例。虽然我国近年对农村义务教育的投入比重有所增大，但教育的城乡差距和不平等却并没有因此而得到改善。针对此，有学者提出：“城乡教育的分配应采取‘补偿优先，兼顾优质’的差别对待原则，即首先向‘不利者——农民’实施补偿，尔后再对‘有利者——市民’实施相应优质教育。”[23]
对于上述解决之道，我们不仅赞同，同时还认为其具有普遍的方法论意义。即如上文所述，由于国家对农民宪法权利的保护不仅要坚持形式平等，同时还要坚持实质平等。而在坚持实质平等的过程中，又诚如印度学者阿玛蒂亚森所言：“合理的制度安排应该是：不同的具体制度形式既要充分考虑到其对人们有效自由和能力的‘总和’影响，又要考虑到其对人们有效自由和能力的分配状况的影响。”[24]因而，国家在进行差别对待的过程中，其必须充分考量农民和城市居民的人际差异性，防止将实质平等演变为“平均主义”。换句话说，国家在保障农民社会权的过程中，其必须坚持“逐步实现义务”与“即时义务”相结合，重点解决“即时义务”的履行问题，亦即在社会权的保障程度上，国家应当以提高农民追求幸福自由的能力为宗旨，以保证农民能够享有作为人而应该享有的“最低限度”的社会权保障为限。
(四)建构权利监督与救济机制，发挥司法保护农民宪法权利的关键作用
纵观农民宪法权利的各内部运行机理，不论是作为其义务履行主体的国家及其公务人员，还是作为其利益对峙主体的其他社会成员，只要他们之间存在着利害关系，他们之间就必定会产生各种宪法学意义上的纠纷。如何从根本上解决之，我们认为除了在宪法中明确规定农民享有具有“主观权利”属性的宪法请求权外，同时更重要的乃在于国家如何构建相关的监督与救济机制。
从现实中来看，我国目前虽然可以通过人大监督、信访监督、行政复议等多种路径来构建相关的监督与救济机制。但从终极意义上看，诚如美国学者德沃金所言，“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯”[25]，只有司法才称得上是维护社会公平正义的最后一道防线。因此，我们认为国家应当尤为重视发挥司法保护农民宪法权利的关键作用(主要指行政诉讼)。具体来说，根据实践中农民请求国家行使相关监督与救济义务的形式和特点，我们认为，国家不仅要积极发挥现行行政诉讼制度的制度优势，同时还必须重点完善现行《行政诉讼法》的相关落后规定。
第一，国家必须明确规定抽象行政行为具有可诉性。因为从实践中看，国家采取何种方式或标准来促使农民宪法权利的平等保护，主要是通过(行政)立法或抽象行政行为表现出来的。而事实上，我们知道任何义务都有怠于行使的可能，“一切有权力的人都容易滥用权力”。倘若上述抽象行政行为的制定缺乏外在的强制力或监督力，则制定机关很可能将其义务的履行当做是国家或自己对农民群体的恩惠。换句话说，在此种情况下，上述抽象行政行为不仅有可能会违背国家平等保护农民宪法权利的初衷，而且其危害程度也会随着该抽象行政行为的进一步履行而增大。为了避免这一现象，我们认为国家立法机关必须适时修改现行《行政诉讼法》第十二条的规定，明确将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
第二，国家必须进一步扩大行政诉讼的受案范围。根据现行《行政诉讼法》第十一条的相关规定，我国目前主要是以“人身权、财产权”为标准来确立行政诉讼受案范围的。而事实上，我们知道“人身权和财产权主要是针对私法权利所做的分类。在公法领域，公民的合法权益并非人身权和财产权所能涵盖，如受教育权、劳动权等”[26]。从农民宪法权利的内部逻辑来看，由于上述受教育权、劳动权等乃是农民宪法权利的核心组成部分，可以说它们的实现状况直接影响和制约着其他农民宪法权利的实现。因而，从保障农民宪法权利的整体性价值出发，根据“有权利必有救济”的原理，我们认为国家应当及早取消关于人身权和财产权的限制，保证所有国家公权力主体与农民发生的公法争议都可以纳入行政诉讼的受案范围中去。
注释：
①当前国内学者对国家义务的研究，主要是以挪威学者艾德为代表的“义务层次论”和以张翔博士为代表的“权利功能解析论”为基础的。对于以上研究路径，我们认为其都具有不同程度的缺陷，科学的路径乃在于依照尊重、保护和给付义务的递进次序来构建国家义务体系。详见龚向和著：《理想与现实：基本权利可诉性程度研究》法商研究，2009年第4期。
②具体来说，这种农民参政权的虚弱性主要可以表现为：(1)领域的狭隘性；(2)层级的低下性；(3)规制的失衡性；(4)机会的限制性；以及(5)行为的单一性。参见周作瀚、张英洪：《中国农民的政治参与和参政权》，载于《政治学研究》，2007年第2期。