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近20年来，西方公共行政经历着一场以“新公共行政”命名的重要的变革。由于其影响的范围非常广泛，意义也颇为深远，故被人称之为“一场变革运动”。对当代西方公共行政的这一新趋势，有必要进行深入的观察和研究。
一、背景·范围
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被公认行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治行政二分论与韦伯科层理论，均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继；政府机构日趋庞大臃肿，效率低下；公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论和管理模式，所谓“新公共管理（New Public Management）”在80 年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。过去20年世界各国公共行政为此经历了一个重大的变革时期，为使公共行政适应经济与社会发展，各国作出了新的抉择。
尤须指出的是，西方国家经济与市场的“重新市场化”，即发达国家之间市场经济模式的改革与竞争，更是上述公共行政变革的重要的背景因素。西方发达国家的“重新市场化”，在如下几方面必然影响到行政领域并对行政领域的变革提出迫切的要求：①所有制形式的调整。80年代以来，有的西方国家出现了反对政府过多干预经济的新自由主义浪潮，“私有化”是其最重要的内容与表现。仅近几年欧盟已经或准备实施的私有化计划，就涉及680亿美元的国有资产。 ②宏观调控体系的改革。在美国，90年代以来，采取走凯恩斯主义与新保守主义之间的“第三条道路”，从国民经济基础部门入手，调整政府在财政、货币、税收、分配等方面的宏观经济政策。法国等西欧国家亦将解决财政预算问题提到经济改革的首位。③对战后几十年建立的社保体系进行较大幅度的调整更新。80年代中期以来，一大批福利国家产生危机（失业率高、购置力下降、环境恶化、社保机构财政危机、国家巨额财政赤字），故法、美、日在1995年均大幅度削减福利开支、改革社保计划。④进一步推进现代企业制度。90年代以来，西方出现公司合并、银行合并及内部改组的引人注目现象，近5年，法、英、日各有20%、30%、40 %的公司进行了改组。
上述情况，加上国际政治格局的变化、经济全球化发展、新技术革命的兴起，以及国际间经济竞争的强大压力和公民民主意识的增强等，总之，现代社会和行政环境改变，带来政府财政危机、管理危机、对政府的信任危机。为了解决这三大危机，公共行政必须在管理思想、政府规模、政府目标、管理方式诸方面，从内容上进行重大改革，而改革势将带来行政的新变化和新发展。
这一场变革的范围涉及大多数西方国家。变革显著的国家，从它们各具特色的计划命名就可以看出一些端倪：如美国的“重塑政府计划”，英国的“财政管理计划”，奥地利的“行政管理计划”，加拿大的“公共行政2000年”，丹麦的“公共部门现代化”、法国的“革新公共行政计划”，等等。
二、公共行政的新思维
这场变革是以公共行政的新思维为其理论基础的。众所周知，行政环境的剧变产生于行政危机，为解决危机施以变革，变革带来行政发展。但没有新的思维、新的创意、新的理论，是不可能有真正的变革的。
新的思维首先表现于放弃了古典的、从行政和政治理论本身研究行政管理和行政制度的传统方法，而在政治学之外的的学科领域去寻找思想和方法。人们特别注意当代经济理论的发展，十分强调运用经济学方法研究公共行政，特别强调政治与经济的关系和联系。以及制度经济学等理论方法。
新的公共行政思维从现代经济学中获得的理论依据颇为丰富，例如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大的利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中，获得政府应以市场或顾客（公众）为导向提高服务效率、质量有效性的依据；从成本～效益分析中，获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。
其次，新思维也从私营管理领域中汲取营养。新思维认为，私营部门许多管理模式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不象韦伯所说的科层制那样僵化；对产出和结果高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中。要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。因此，应致力于寻找多种以市场为基础的手段以使政府更有效能和效率。这种“市场类型”机制能在公共机构内部创造一种具有竞争性市场经济特征的机制，包括竞争、选择，使用价格、货币刺激等。市场类型机制包括私有化出租，和对使用者收费等特殊手段，还指在公共部门采用私营管理技术，即“在政府内部模拟市场条件。”
正是在公共行政新思维的冲击下，人们喊出了“重新塑造政府”的革命性口号。人们认为，那种为适应传统工业社会的需要而设计的政府，带有致命的弱点，如庞大的机构、集权式管理、标准化的统一服务模式等。这种体制不能适应瞬息万变的信息社会和知识经济发展的需要，“政府是一种我们用来解决矛盾的工具。现在这个工具过时了，我们应该重新塑造它”。这是应运而生的“企业家政府理论”所得出的结论，新理论重新界定了政府的作用。它认为，政府的中心工作应该是“掌舵”，而不是“划桨”。向社会提供各种服务是划桨，政府并不精于此道。尤其是在当今社会环境瞬息万变、社会需求多元化的情况下，政府再试图向社会提供垄断性的服务已经不可能了。为此，政府应该集中精力做好政策性工作（掌好舵），而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样，政府可以居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付不断变化的环境，出色地扮演自己的角色。重新界定了政府的作用后，“塑造”政府的工作的核心就是把企业管理的精髓移植到政府中来，其要义即为与私营企业和社会组织合作，改善公共服务；引入竞争机制，评估和资助应以其政策效果为依据；政府应具备“顾客意识”；政府要善于建立市场机制，不能只靠指令控制进行管理等。
为了实现“顾客（即公众）导向”和增强政府的“回应”能力（对服务对象的反应能力、承担责任和风险的能力）。新思维还推出了五种组织设计方案。即①行政分权模型（将权力下放到基层行政组织单位），②居民控制模型（在大城市和城郊地区，有组织的市民有权决定政府部门应提供什么服务或提供什么层次上的服务，有权分享组织中的人事权及管理方面的决定权），③基体模型（组织以任务为前提），④联盟模型（为①和②型的综合改良），⑤讨价还价模型（在市场机制下公众选择公共服务）。
不难看出：上述新思维与新理论也是有片面性或较为极端的，但是它们的主要目的是弃旧图新，是变革，并非要毁坏现存的公共制度或削弱政府的责任，也并非要以市场机制来取代公共利益。并不简单地认为政府应象企业那样经营：由它们的分析是深刻的，思想是极具创意的，方案则极有现实和操作意义，给人极大的启发。
三、变革重点与实践
当代西方公共行政变革的重点是以缓解前述三大危机和重新设计公共行政、增强政府行政能力、提高行政效率为指向的。
（一）分权放权，理顺政府和社会的关系。
分权体现行政组织体系内部权力由相对集中向分散发展，以实现权力纵向结构上由高层向低层转移。放权则指政府与市场、国家与社会之间的权力定位问题，是权力的横向划分。分权放权和理顺关系，是近20年来各国公共行政的热点问题，也是许多国家着力改革并富有成果的一个重要领域。分权放权是具有重大意义的公共行政结构调整的前提。它实际上是对不同层次的政府行政能力及相互关系的调整，是政府与社会关系的调整，是政府作用与资源分配关系的调整，分权或放权往往源于或引起法律的调整。
向地方政府下放权力，使地方政府对本地事务拥有的决定权，从而有效地负起该地社会服务的职责，这是非常有利的事情。过去20年一些西方国家和部分发展中国家经历了由权力集中到分权给地方和基层的转变，为这些国家带来了很多好处。它提高了政府的质量、反映了地方和公众的利益和要求。地方与地方、城市与城市之间相互竞争刺激了各地经济和社会的发展。故1996年4月，在联合国第50 届大会通过的关于公共行政的第225号决议中，也积极鼓励公共行政的分权趋向。
许多国家在分权放权上的改革实践，颇具启发意义。例如美国，联邦政府向各州放权，许多职能转向各州政府，如社会福利、劳动就业、医疗卫生、低收入补助、向私营企业提供信息、输送劳动力和培训就业人员等都由各州解决。公共福利是各州政府关注的热点。联邦政府则投入更多的力量，寻找资金，增加预算，对全国统一主要法令，各州根据不同情况推进实施，各州之间加强协作，有很大灵活性。据称法国行政改革有两个目的：一是使政权与公民接近，另一个就是削弱中央集权，把权力下放给地方议员或者是由其任命的中央政府代表。其所下放的职权包括：自由管理与地方利益相关的行政、税收、公用部门的组织、人事等事务；中央政府赋予的国家审计职能；相应的财政（可以征税）和人事手段等。法国这方面改革引人注目的一个作法是：大区区长和省长以国家名义就优先行动项目（与市和省）签定有关城市、文化、社会住房、环境保护政策的协议，（与大区和其它各级地方政府）签定5 年期计划合同。签定计划合同这一独特做法体现了国家和地方关系的精神与方式。
在一些国家的行政改革中，重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责是另一种意义的分权放权。如在计划和预算上，在保证预算的“总量”控制的前提下，给处于“一线经理”位置上的文官在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
然而分权放权并非一贯可行和有利。这首先取决于中央政府的能力和权威，取决于政治能力和政党能力；其次还需建立某种灵活机制以适应划分权力的制度，及保持在此情况下中央政府管理经济的能力和社会的凝聚力，建立在分权放权过程中更加有效的对权力的监督机制。同时，另一个事实是，近年来有的发达国家的中央政府的权力非但没有缩小，反而加大和增强了。
（二）调整公民与公共行政的关系
新公共行政力图改变传统模式下政府与公民之间的关系。政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经济和管理人员”；社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”。政府应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、美、法、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准（社会服务承诺）、在某一及行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务、“变管制为服务（美）”、“把公民放在行政服务的中心（法）”等，就是在这种新的政府～公民关系模式下所施行的一些具体措施。
调整公民与公共行政的关系也是公共行政的公民参与问题。为了获得纳税人的支持，公共行政在各个层次都想方设法尽力吸引公众的参与，包括扩大聘用范围、对人力资源予以特别重视等。他们认为，如果没有相关利益者的参与和咨询过程，任何一级的行政管理都不会有效率和负责任。公民参与是民主政治制度的核心，也是行政效率和效能的要件。现今一般行政官员和普通民众已不满足于被排斥在行政决策圈和行政机构之外，要求通过社会参与制实现行政工作民主化。社会参与制提出，行政活动的重心应下移，扩大至组织机构的底层组织如社区组织和组织机构的顾客即服务对象本身；在官僚机构的底层有巨大的能源和才能被压抑而没有充分发挥出来，低层员工和服务对象（顾客）最接近政府实际提供的服务，他们掌握大量信息，对于政府服务最有发言权，如果低层员工和顾客的才能和想法被加以充分利用的话，政府就会运转得更好。因此，赋予政府中被排斥在决策过程以外的低层员工与顾客以更大的参与权的呼声日益高涨。此外，要求公布机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支情况的意见也不断提出，因为这是监督政府、培养和造就健康和负责的公民的基本。
公民参与公共行政的范围宽泛，内容丰富，形式多样，而公民参与往往是以社会组织亦即社会利益集团参与的形式出现的。现在西方流行一种“双赢”理论，这种理论提倡在公民和政府协商和参与的过程中，双方都能达到自己的最大目的，而不是使一方成为赢家，另一方成为输家，这样使社会得到迅速发展。
（三）推行合同制
合同制就是政府将原先垄断的公共物品的生产提供权向私营公司、非赢利组织等机构以合同的形式进行转让。合同制要求各私营企业、非赢利性组织、社区组织、政府内部机构等组织以竞争性投标方式，争取获得政府提供的公共项目经营权，并以合同形式与政府主管部门建立契约关系，或者由政府选择服务项目进行出租。这一形式在当代西方如英国、美国、法国、日本、新西兰、澳大利亚等国的行政改革中均有不同的比重，但以在英国的发展最为典型。合同制所涉及的公共服务项目，包括环境、医疗、社会保障、房屋和道路建设、交通、通讯等领域，甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域，合同也占有相当的成分。
合同制的实质，在于政府通过合同的形式，在公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和践约行为，完成公共服务产品的“准市场化”。在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。合同制的这一特点是与西方兴起的公共选择理论密切相关的，这一理论关注政府与市场的关系，并认为政府有可能也有必要通过市场机制的介入这一方式，摆脱困境，顺应现代社会对政府行政的要求。
合同出租的主要形式有两种：一种是政府在可选择的范围内向私人企业或非赢利组织进行合同出租，这种形式为当代西方各国普遍采用；另一种是政府允许行政内部组织同其他合同方一起参与竞争性投标，这种形式在英国的合同出租中占有一定的比例，而在新西兰、澳大利亚、瑞典等国则份额较少。
对于合同制这一发展趋势，美国高级公共管理中心任罗纳德·P·桑法斯认为：“随着许多现有职能（特别是那些公共服务供给一类的职能）的分散化、私有化及竞争性资源配置，联邦政府有可能以美国公共服务‘总发包方’的面貌出现，与州和地方政府、私营组织以及其他提供公共物品和服务的中介组织建立起战略性伙伴和联盟关系，并确保这些实体按合同规定办事。”
推行合同制是当代西方公共行政新趋势的一种集中表现，它突出地反映出新公共行政的如下特点：①由在公共行政的投入上不讲管理成本向注重公共行政产出转变；②由“以政府为中心”（垄断包揽公共服务与社会事务、重管理轻服务）向“以顾客为中心”（公共服务社会化、增加公共选择机会、以服务对象满意为标准）转变；③从按章办事中走出来，注重管理的最终效果；④由集权性管理体制向民主参与体制转变。
合同形式的引入，提高了行政效率，改进了服务，使行政体系中出现了新的组织形式（如行政组织在与私营企业、非赢利性组织竞争性投标中的公司化），引起组织结构的变化，而且由于新的管理方式的出现形成了一种新的组织文化，此点应引起我们的关注和研究；至于它对韦伯的科层制行政组织理论所提出的挑战或修正，亦应给予适当的诠释。同时，合同制也是分权放权，理顺政府与社会关系的有效途径。
合同制作为当代西方行政改革中的一种形式，目前发展尚不成熟。也缺乏完整、系统的理论界定，其所积极主张的竞争、赢利等观念，在缓解政府危机、提高行政效能方面起到了作用。但同时也引发了关于政府作用、行政伦理、民主观念等深层次的理论问题。
（四）政府公营部门的改革
政府公营部门指与政府决策机构分开的政府执行机构中的营运部门。政府公营部门的摊子庞杂，职能繁多，其改革涉及方方面面，难度不可胜言，仅以香港政府公营部门的改革为例略作评介。
香港政府的执行机构分为四类。一为传统行政部门，其改革略如上述。二为营运基金部门，指的是根据立法局1993年5 月通过的《营运基金条例》，将原来提供某些公共服务的政府部门以营运基金方式运作的部门，如电讯管理局、机电工程署、邮政署、公司注册署等。这些部门的建立旨在将原来由政府部门提供服务变为准商业性服务。这些机构虽不具有独立的经营自主权，但与传统的政府部门相比，又具有较大的财政上的灵活性，如财政独立、自负盈亏等，并仍然保留公务员编制。这项改革的突破点在于：通过这一措施，使这类部门提供的服务走向市场，以达到更大的效率。就顾客方面而言，他们可以通过价格比较，来促使这类服务提高竞争力并以市场为导向。三为公共公司，是将政府部门的资产转变为一种公司结构，使之完全按商业原则动作，意在变亏损为盈利，且提高效率和效力。目前香港的九广铁路公司，土地开发公司等都属此类公司（新西兰政府于1987年大规模推行公共公司，取得明显成效）。四为非部门公共机构，是在公共服务方面替代政府部门发挥作用却与政府保持着一定距离的公共机构，如消费者委员会、香港旅游协会、医院管理局等。（克林顿政府将政府部门的一些机构成建制地转移出政府，实行企业管理的作法，提供了另一典型例证：如美国人事总署，将拥有700多人专门从事调查服务的调查队，变为一个私人企业， 而工作性质并未改变，成效显著。仅人事总署裁员率高达48 %， 由原来的7000人，精简为不到4000人。）
西方公共行政的新趋势是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，但也在一定程度上显示出公共行政发展的一般规律和趋势。对我国行政管理的理论和实践来说，国情的不同不应该是拒绝借鉴的理由。同时，行政改革不是孤立的，是与经济、政治和社会的改革的联系在一起的。行政改革甚至是由于经济的困境、政治的压力和社会公众的需求而引发的。因而研究行政改革，必须研究经济、政治、社会、技术等因素对行政的影响。
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