论反贫困中的逆向激励与政策纠偏，本文主要内容关键词为：贫困论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济学基本原理：人们会对激励做出反应
斯蒂芬·兰德斯伯格曾经在其著作《摇椅上的经济学家》中写道：“人们会对激励做出反应，其他只是补充而已。”这里，斯蒂芬·兰德斯伯格道出了一条经济学的基本原理：激励反应原理。所谓激励反应实际上就是利益原则，即人们会比较成本和收益而做出决策，人们只会去做有回报的事情，得不偿失的事情没人去做。当成本和收益发生变动时，人们的行为也会发生改变。作为经济学中的基本原理，激励反应原理的内涵是简单的。但是，正确的激励并不容易获得。例如，许多政府试图为了获得更多的财政收入而提高税率，但经济学家发现，广泛地提高税率反而会减少政府的财政收入，因为税率提高降低了对生产者的激励，从而使生产活动减少。
二、事与愿违：反贫困中的逆向激励
众所周知，资本的形成是经济增长的必要条件之一。从20个世纪50年代开始，为了帮助穷国实现必要的经济增长，西方发达国家对许多贫穷的发展中国家提供了巨额的资金援助。这种资金援助的理论依据是1946年问世的多马模型。根据该模型，一国经济要实现目标增长率，一定水平的投资率是必需的。“必需的投资”与本国储蓄之间的缺口被称为“资金缺口”。一般认为，在贫穷的发展中国家，私人投资难以弥补这一缺口，因此，达到目标增长率的希望便寄托在外国援助的基础上。现在看来，这一模型有着难以弥补的理论缺陷并早已遭到摒弃①。但在当时，以此模型为依据，在现实的政治需要推动下，发达国家开始了向发展中国家的长达几十年的大规模资金援助。但是，如此长期和规模巨大的资金援助并没有产生理想的效果。1980—1990年，圭亚那每年的援助占GDP的8％，但其GDP总量却下降了。更为重要的是，圭亚那并不是一个偶然的特例，经济的长期停滞不前和贫困是许多受援国不得不面临的一个普遍事实：威廉·伊斯特利曾经利用88个国家（地区）在1965—1995年的数据研究了投资与援助之间的关系，结果表明，在这88个国家中，只有17个国家的投资与国外援助之间存在正相关性，也就是说，只有这17个国家在国外援助增加的同时提高了整个经济的投资水平；而在这17个国家中，仅有6个国家（地区）的投资量达到或超过了外援的资金数量，而且这6个国家（地区）中还包括两个外援很少的经济体：中国香港和中国。也就是说，在接受外援的同时，上述国家中的大多数整体投资水平不但没有上升，反而下降了！另外的一项跨国研究（1994）表明，援助和投资之间不存在相关性①。必要的投资水平是经济增长的前提条件，而上述结果则表明，对于许多国家而言，外国援助甚至不能增加受援国经济的投资水平，其对经济增长的贡献也就不言而喻。
经济学常识告诉我们，资本是一种重要的生产要素。经济发展史也一再证明，在经济极度落后、科技不发达、人力资本匮乏的国家，资本形成对于推动经济增长的确非常重要。刘易斯甚至曾经说过：“经济发展的核心问题是资本积累。”资本如此重要，那么，上述资金援助为什么没有带来普遍的投资活跃和经济增长呢？原因也许是多方面的，但投资激励则是其中的一个重要因素：简单的资金援助并没有改变现有的投资激励，甚至还在事实上提供了一种反向激励，其结果是，在外源资本增加的同时，受援国的整体投资水平裹足不前甚至下降。
我们来看一下受援国所面临的投资激励：投资活动是否活跃，除了要受所需资金的限制，还在很大程度上取决于投资的回报率。如果投资回报率高，人们将会增加投资；如果投资回报率很低，他们将减少甚至停止投资。外来的资金援助可以为人们的投资活动提供条件，但不可能改变投资激励。在预期的投资回报率非常低下的情况下，受援国的投资激励严重不足。而这恰恰是许多接受援助的发展中国家所面临的普遍现实。因此，国际援助没有诱发投资率的上升，甚至许多国际援助资金还被用来购买消费品。更为不幸的是，几十年来，国际援助的体制是储蓄率越低、资金缺口越大的国家，得到的援助越多。因此，如果国民储蓄和投资是经济增长的必要源泉的话，国际援助却在事实上鼓励受援国减少储蓄和投资，因为只有这样，资金缺口才会更大，才会得到更多的援助。如果在债务硬约束的条件下，人们会因为面临偿还压力而减少借贷，但遗憾的是，上述反向激励在“债务豁免”机制下又得到进一步强化：当“巨债已经使一些国家面临生死存亡”的时候，在世界银行的呼吁下，许多发展中国家的巨额债务先后得到了不同程度的豁免。对于剩下的部分，许多国家还可以得到优惠的贷款——“贷新还旧”。由于毫无还贷压力，许多国家的债务不但没有因为豁免而减少，甚至有的还有所增加。根据世界银行的数据，1989—1997年对41个外债高筑而又高度贫困的国家减免债务总计330亿美元，而这些国家新增的债务量则达410亿美元。而且，获得最大债务减免量的国家，新增债务量也是最高的。除此之外，单纯的资金援助在改善穷国投资状况和缓解贫困效果不佳的同时，还在事实上普遍增加了腐败。如果概括一下上述投资援助的激励机制，那就是：因为贫穷而给与援助，在受援国投资激励得不到改善的情况下，外援没有诱发受援国的投资热情，反而挤出了本国投资。在债务豁免机制下，受援国获取廉价（或免费）外部资源的动机得到强化，而自我投资的动机严重弱化。因此，外部援助没有增加受援国的整体投资水平，甚至还使这一水平下降，同时还催生了普遍的政府腐败。也就是说，外援的初衷也许是好的，但却没有收到好的结果，甚至还加剧了贫穷。
在反贫困领域，逆向激励的“蠢事”并不仅仅出现在穷国，也不仅仅出现在国际援助中。在美国这样一个世界顶尖的发达资本主义国家里，不仅同样存在着普遍的贫困，而且也同样经历了反贫困的激励失败。20世纪50年代末至60年代初，贫困问题受到美国社会的广泛注意，并在事实上导致了美国政府“向贫困开战”。约翰逊总统认为，“伟大的社会，不仅需要满足肉体和商业需要，还要满足人们对美的追求和对群体生活的渴望。”为了完成这一目标，约翰逊宣布“要无条件地向美国的贫困开战”。具体做法是放宽福利限制条件，扩大覆盖范围，如放宽“未成年孩子家庭援助”项目的资格条件，放弃居住地要求。但是，这些措施在导致美国进入“不情愿的”福利国家行列②的同时，贫困问题并没有得到有效缓解，有时反而变得更加严重。即使在2000年，美国贫困人口尚维持在3000万左右的水平。对于美国的贫困问题，理论界有着不同的解释，但一个客观事实：在美国贫困的“下层阶级”中，有一个比较庞大的不工作人群。而根据近年来西方经济学的主流观点，这个人群的存在是与美国的福利制度分不开的。如查尔斯·默里认为，福利依赖，特别是“未成年孩子家庭援助”项目的扩张，是造成下层阶级中黑人单身母亲增加和黑人男性青年从劳动力市场撤离的主要原因。默里认为，由于联邦政府介入到社会政策诸如单身父母、贫困、犯罪等，事情变得越来越糟，对穷人的救助鼓励了更多的穷人变成穷人。解决的唯一办法是减少联邦对低收入家庭的公共救助，包括“未成年孩子家庭援助”项目、“补充收入保障计划”（Supplemental Security Income，简称SSI）、食品券（Food Stamp）、医疗救助等。文化成因论的代表米德（Lawrewnce M.Mead）也认为，有些下层阶级虽然期望得到工作，但他们不愿意去做卑贱的、低薪的、看不到未来的工作；也有些下层阶级持宿命论的观点，不想真正地去找工作，干脆放弃用工作来改善他们自己生活的念头。与默里一样，米德认为现行福利制度的最大缺陷在于只注意民众的权利而忽视了义务，导致了福利依赖、失业、犯罪等人口比例的上升。继默里和米德之后，美国许多学者都对下层阶级做过深入研究，这些后续研究的一个共同特点是，他们普遍认为福利制度的负激励是明显的，因而应采取“工作补偿”。政府应该给予还有些福利依赖的母亲工作，但是她们并不认为自己有义务工作，但同时也要施加责任于父亲。上述观点推动公众要求改革公共救助制度的呼声日渐高涨，并最终导致美国1996年“个人责任与工作机会折衷法案”的出台。可以看出，美国福利制度的初衷是救助穷人，但宽松的福利政策鼓励了更多的穷人变为穷人，这是反贫困领域中的又一个逆向激励的典型例子。
可见，在反贫困领域，好的初衷并不一定带来好的结果；相反，事与愿违、好心办坏事的情况却屡见不鲜。而这种窘况的出现，归根结底是由于人们违背了经济学中最基本的激励反应原理。
三、逆向激励与中国怪现象：“争当穷人”
为进一步加大扶贫力度，提高扶贫措施的“造血”功能，中国政府明确提出了开发式扶贫战略，并在1994年和2001年先后制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》。实践证明，中国的农村扶贫战略是富有成效的。然而，进入新世纪以来，扶贫工作的难度进一步增大，解决贫困人口温饱的速度明显趋缓，甚至出现反弹的趋势。2003年底我国农村绝对贫困人口为2900万，比上年增加80万，贫困发生率为3.1％，比上年反弹0.1个百分点。这种情况的出现，可能是由于最后的贫困人口往往是“最难啃的骨头”，也可能是边际收益递减规律在起作用，但仔细审视我国的扶贫政策，我们会发现，上述逆向激励问题在我国同样存在，而这种逆向激励在“争当穷人”现象中表现得最为充分和典型。
众所周知，1986年中国首次根据“以县为单位，1985年农民年人均纯收入低于150元”的标准确立了331个贫困县，同时成立了针对贫困地区和贫困人口制定政策措施的专门机构——贫困地区经济开发领导小组（现更名为国务院扶贫工作领导小组办公室，简称国务院扶贫办），由此开启了中国有计划、有组织和大规模开发式扶贫的大门。在这项制度刚刚确立的前几年，许多贫困县对自己的“入选”颇感无奈，还有一些“够资格”的地方千方百计将自己挡在“贫困县”的“院墙”之外——毕竟，成为“贫困县”并不是一件光彩的事情。然而，时过境迁，短短十几年之后，一切似乎都颠倒过来：成为贫困县的，谁都不想摘掉这顶帽子②；没有成为贫困县的，对贫困县羡慕有加；那些曾经可以“入选”而主动放弃的更是后悔莫及。而千方百计“争当贫困县”的闹剧近年来在中国的后进地区更是频频上演。争戴“贫困帽”的不仅是政府，还有许许多多的“穷人”。为了得到政府的救济或外人的捐赠、施舍，贫困地区的许多农民争相“扮穷”：穿的破破烂烂，家里又脏又乱，成年人不务正业，孩子无心上学，心思只有一个：博得别人的同情和施舍。以前为人不齿的贫穷帽子，现在在许多地方似乎变成了炙手可热的香饽饽。不能不说，这是中国扶贫领域的一个怪现象。
其实，怪不得这些地方的政府，也怪不得那些“穷人”。他们都是逆向激励的代言人，他们只是在追随政策或机制的指挥棒而已。政府当然没有鼓励他们做穷人，也没有鼓励他们争当贫困县，但现行政策隐含的机制却是：只有你是贫困者（包括贫困县），才能得到国家的扶贫资源；在有限的资源范围内，只要你是足够贫穷的，就会得到相应的救助。而且，政府的资助看起来要比自己艰苦创业发展经济来的要容易得多：一旦列入“贫困县”的名单，每年就会至少有几百万、上千万甚至更多的国家拨款，有银行无息或减息的贷款，有发达地区的对口帮扶，还有五花八门的优惠政策——“贫困县”简直就成了“摇钱树”。虽然由于资源的有限性决定了还有许多地方和贫困者目前可能还得不到帮助，但其他贫困县获得的巨大“馅饼”无疑给他们提供了很好的预期。在这里，至少是在许多官员和百姓的眼里，贫困是得到帮助的充要条件。说到底，现有的政策和做法提供了一种逆向激励：要得到政府（也包括一些社会团体和个人）的帮助，就要“穷”，或者，至少要装出一个穷样子。这就是“争当穷人”、千方百计争戴“贫困县”“桂冠”的根源。
如果，“装穷”或奋勇争先“争当穷人”、争做贫困县能够使得这些地方和穷人因为得到实惠而最终发展起来，我们还可以略作安慰。但问题不是如此。一旦尝到了装穷的“甜头”，再去奋发图强、自力更生的可能性就很小了。因为，一种病态的文化一旦形成，其危害之巨大，影响之久远，都将可能超出当事人自己的预料。世界上有许多自然资源非常丰富的国家，经济上却非常贫困，究其根源，就是这些国家形成了一种病态文化，这种文化使他们失去了创造的愿望和能力。而天赐的资源一旦枯竭，等待他们的往往只有贫穷和落后。
因此，“争当穷人”现象不仅使得政府有限的扶贫资源得不到合理配置，还会使“受益”的穷人失去前途。而要克服这一点，关键是要把激励搞对：要让当地的政府和人们认识并深切体会到，只有自身的努力和创造才是获得财富和美好生活的唯一出路。
四、政策纠偏
鉴于争当穷人的风气难以遏止的现实，理论界有两种观点：
（一）扶贫应该设定期限
这种观点认为，通过设定脱贫期限，既可以给贫困县（贫困户）施加压力，使其尽快脱贫，也可以使实现脱贫者不再挤占稀缺的扶贫资源——一旦到期，继续“装穷”就无必要。由于受惠的时间缩短，“争当穷人”的动机也会弱化。笔者认为这种观点不可行。首先，考虑到扶贫任务的艰巨性，扶贫期限不可能太短。而另一个众所周知的事实是，政府官员的行为目标往往是短期的。假设设定的脱贫期限是10年，那么，极有可能的是在到期之前，他们仍会一如既往地套取国家的扶贫资源。至于脱贫，达到了预期目标，也是社会收益，与官员的私人利益而言无关；到期目标不能实现，对他们也无关痛痒。顶多，使他们的升迁会受到一定影响。因此，设定扶贫期限的做法既不能迫使贫困者尽快实现脱贫，也不能有效遏制“争当穷人”之风，因而这种做法是不可行的。
（二）不再设定贫困县
既然没了法定贫困县，自然也就无法争戴贫困县的帽子。笔者认为这种观点同样不可取。无论如何，政府都要对贫困地区予以特别关注并给予帮助和扶持。而要做到这一点，必然要选定一定的目标。没有明确的目标，政府就很难开展工作。因此，贫困县设定与否，只是一个形式上的问题，废除了“贫困县”，可能随之又要设定“后进县”。如此下来，只是换汤不换药而已。因此，废除贫困县同样不可取。
那么，如何避免上述争当穷人的现象，进而改善扶贫的政策绩效呢？笔者认为，政府应当在制度安排上重新考虑，纠正以前的逆向激励机制，资金应该给予“发展的贫困者”而不是简单地资助“穷人”。贫穷只是得到援助或支持的必要条件之一。具体来说：对于穷人或贫困地区，给予一定的物质援助，同时要避免不良预期。中国的扶贫瞄准机制，先后经历了从“瞄准贫困地区”到“瞄准贫困人群”的进化过程，但笔者认为，现有的瞄准机制仍不完善，未来的趋势应该是瞄准“发展的穷人”。与上述美国20世纪60年代出台的福利政策相类似，中国现有的扶贫制度在很大程度上也是扭曲的，它在客观上鼓励更多的人成为穷人或保持贫穷。而新的瞄准机制将会确立一种良性的预期和正确的激励：要想富有，就必须付出努力；只要付出辛劳和创造，就会得到双重的回报——市场回馈和政府资助。这样，争当穷人就不再是一种理性行为，摆脱贫穷和勤劳致富则会成为一种普遍的追求。
综上所述，激励反应原理是经济学的基本要义之一，但正确的激励机制并不容易获得。在扶贫领域，逆向激励现象普遍存在，把激励搞对是经济学家和政策制定者必须面对的挑战。我国“争当穷人”之风之所以愈演愈烈，正是由于“逆向激励”在作祟。为了有效遏制这一现象并提升扶贫绩效，必须对其中的激励机制进行重新设计。不能将稀缺的扶贫资源简单地赋予贫困者，而应该资助“发展的穷人”。这应该成为未来中国扶贫瞄准机制进化的方向。
基金项目：国家自然科学基金项目“生态视角下的云南省少数民族贫困地区农户经济行为实证研究”（编号：70663011）的部分成果。
注释：
①多马在提出自己的模型的时候，也同时承认其“产量与资本保持固定比例关系”的假设并不现实，而且11年后（1957年），由于“长期受到良心的谴责”，他推翻了自己的理论。——威廉·伊斯特利．在增长的迷雾中求索——经济学家在欠发达国家的探险与失败．中信出版社，2005：26
②号称“内蒙古第一县”的准格尔旗，其财政实力甚至超过一个下辖数个旗县的盟或市，但是至今仍戴着“国家扶贫开发重点县”的“帽子”，享受着各种扶贫优惠政策和扶贫资金的支持。—资料来源：网易>新闻中心>国内新闻>准格尔旗GDP将超180亿仍是“国家扶贫开发重点县”。另据《人民日报》报道，陕西省经济最强的5个县神木、蒲城、户县、靖边、城固如今亦然分别位列该省50个国家级“贫困县”和27个省级“贫困县”中。——中国政务信息网，http://www.ccgov.org.cn/canyue/cxian/c2004070501.htm
③威廉·伊斯特利．在增长的迷雾中求索—经济学家在欠发达国家的探险与失败．中信出版社，2005：36～37
④杨立雄．贫困理论范式的转向与美国福利制度改革．美国研究，2006(2)：122～123