公共利益：谁来界定?如何整合?——基于公共政策制定视角的分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,公共利益论文,谁来论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93-053
文献标识码：A
文章编号：1003-3637(2012)04-0013-04
在现代民主国家的公共政策制定过程中，以公共利益作为价值取向和行为目标已毋庸置疑，但在政策实践中政策产品经常会偏离公共利益的指针，为某些特殊利益群体或部分精英所操纵，从而以多数人之名侵占少数人的利益空间，甚至使公共政策成为少数人获利的工具。在理论层面上，其主要原因在于对公共利益的内涵、界定主体以及整合途径等问题的认识上存在偏差，进而导致政策实践的目标位移。因此，要使公共政策的制定坚守公共利益的要义，就应当而且必须在理论上厘清何为公共利益，公共利益该由谁来界定，在公共政策制定中公共利益该通过何种途径进行有效整合等理论问题。
一、公共利益的内涵
公共政策活动，尤其是公共政策的制定过程，总是围绕着公共利益进行的。“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[1]从公共政策制定系统输出的政策产品应该是对全社会利益的权威分配，具体表现为利益表达、利益综合、利益分配、利益落实和利益分配后的信息反馈、平衡和调适的动态过程。各利益相关方总是通过一定的方式将自己的利益诉求表达出来，通过对话、协商、妥协、整合形成公共利益输入公共政策系统，成为政策规划和决策的主要考量因素。“制定公共政策必须提倡公共精神，致力于追求公共利益。”[2]公共利益既是公共政策的价值基础，也是公共政策的行动目标。赋予丰富实质性内涵的公共利益是公共政策制定过程中一个有效的普遍性标准。
那么，究竟什么是公共利益呢?尽管我们已知公共利益既不是个人利益的叠加，也不等同于集体利益，更不能为政府利益所替代。但是公共利益的概念具有不确定性、宽泛性和发展性的特点，难以一言以概之。当然，全体社会成员一致的同意是公共利益问题的最优答案，但是，这一过程可能花费的经济和时间成本使得公共利益共识的达成变得复杂而困难，甚至存在无休无止持续性讨论的风险。显然，公共利益不能以此为定义。有学者认为，提出一个能被普遍接受或关于公共利益概念的客观的定义是不可能的，尤其不可能用实质性的词句去为公共利益下定义[3]。“当问到什么是公共利益时，困难就随之产生了。它是大多数人的利益吗?倘若回答是肯定的，那么，怎样去确定大多数人在政策中真正希望的东西?……”[4]E.R.克鲁斯克、B.M.杰克逊在《公共政策词典》中指出，公共利益是社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大多数人的福利，而不只是少数人的福利[5]。
这里有一个至关重要的问题，就是大多数人与少数人的利益之间的关系。基于上述的定义，似乎大多数人的共同利益能够替代少数人的利益成为公共利益的同义词。如果是这样，公共利益就会以牺牲少数人的利益为前提，这样的“公共利益”是合法、合理和正义的吗?显然，数量概念下的多数人利益对少数人利益的侵占是不符合公平和正义原则的。即便同属多数范畴，51％和99％所包含的利益诉求之广度截然不同，持有同样政策意见的群体之利益诉求强度也是不同的。“公共利益”之“公共”即Public包括所有社会成员，应该是多数和少数的总和。阿克顿勋爵认为：“我们判断某个国家是否真是个自由国家，最可靠的办法就是检验一下少数派享有安全的程度。”[6]因此，这里的多数概念应该是有一定限制的，否则多数就不会公正平等地对待那些少数。只有多数受到限制并认识到所有社会成员的平等地位，才能构成彼此尊重、相互包容的公共理性之前提。多数不是恒定的部分，多数原则要求的是可以改变的多数[7]，除非他们想永久地失去自由。换句话说，那些初始属于多数的人必须能够随时向少数人转换自己的意见才不至于在投票表决时失去他们的自由。在一些公共政策问题上他们属于多数人，而在另一些问题上，他们可能就转变为非主流利益的赞成者和诉求者，成为少数。也只有拥有随时改变自己政策建议和意见的自由时，公众才能成为公共政策制定的积极参与者。因此，保护少数人的利益成为寻求公共利益内涵的必要前提，也是政策协商与对话的题中应有之义。
基于此，笔者尝试从公共政策视角对公共利益进行一种新的解读：公共利益是指全社会的共同利益，是全体社会成员在政策对话和协商的基础上整合而成的，当少数社会成员的利益与多数社会成员的利益产生冲突并且无法通过社会成员间相互协商达成共识时，公共政策应该首先对少数人的利益进行补偿，然后再努力实现多数人的共同利益。为了实现公共利益的价值目标，凡与社会成员利益相关的政策制定都不应该是单一的政策产品，而应辅以对少数人的利益补偿政策，并同时加以实施，如果有先后顺序，则应先补偿少数利益受损者的利益再执行相应的公共政策。
二、公共利益的界定主体
公共政策制定过程是政治系统中的一个子系统，是将社会公众的利益诉求转化为政策产品的过程。比较直观地来说，公共政策制定过程包括社会问题→政策问题的确认→政策议程的建立→备选方案的提出→政策方案评估→政策方案选择等不同阶段(如图1所示)。
图1 公共政策制定的微观流程图
通常来说，当具体的社会问题产生，如房地产价格过高、教育公平难以实现或看病难、药费贵等，在社会公众已经对这些问题加以普遍关注的情况下，该社会问题转化为公共政策问题。随后，根据金登关于政策议程多源流框架的阐释，当关于该社会问题的政策流、政治流与问题流汇集在一起促使“政策之窗”打开时，公共政策的议程得以建立。由此，社会公众关于该问题的利益诉求输入公共政策制定子系统，并体现在公共政策制定过程中。随后政策制定主体通过政策规划提出备选方案，并对其进行评估和选择，从而形成公共政策产品，将其输出公共政策制定子系统，通过政策执行达到政策目标。在此过程中，公共利益应该是出发点、依据和目标归属，也是一种价值指针。因此，将社会公众的利益诉求整合为公共利益是公共政策制定过程中不可忽视的内容。
为了避免公共利益的意义模糊，较为关键的是要确定公共利益该由谁来界定。但是，观照目前的公共政策制定微观流程，我们难以判断公共利益的界定主体。而“谁作为界定公共利益的主体来确定某一公共政策需要实现的利益分配状况”恰恰是“公共利益”话语中需要厘清的内容，也是公共政策和公共利益获取合法性的必要环节，是公共政策制定过程中程序正义的重要构成因素。在哈贝马斯看来，既定政治秩序只有从一种具有道德内容的程序合理性出发才能取得它的合法性[8]，虽然我们已经认同公共利益是公共政策制定的价值基础和行动目标，但是达成公共利益共识的具体过程的合法性何在?政策对话中的利益表达可以由他者代言吗?每一社会成员都需要亲自进行利益表达吗?是否所有的利益相关方都要参与对话和协商?公共政策制定主体是否可以认定公共利益的内容?只有正视这些问题，明确利益表达和政策协商对话的主体，才能使公共利益获得合法性，也才能成为引导公共政策制定活动的指针。笔者认为，所有社会成员都参与公共利益实际内容的讨论，包括执政党(政党)、政府、民主党派、学者专家、社会团体、公民个体等，在公共信息对称的前提下，他们以均等的话语权相互沟通与交流，充分表达各方的利益诉求，在表达、讨论、协商、妥协的基础上相互认同。当然，政策对话中也可能出现无法达成共识的情况，此时对于利益受损者的确定及补偿方案就成为对话平台上讨论的重点，以此为据结合大多数人的利益共识形成公共利益。协商民主理论恰好为关于公共利益的对话提供了充分的理据以及操作的可能。但是现代社会的规模决定了不是所有人都能够直接参与协商对话，这一过程是代议制民主基础上的协商民主过程。政策文本中常现“出于公共利益的需要”(如《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》)这样的话语以及对公共利益内容的具体界定应该是上文所提及的所有参与者代表进行协商对话而界定的。若否，则可能造成公共政策的合法性危机，尤其是与政府利益相关的内容方面要特别经过充分的讨论和民意征集。
在所有参与公共利益界定的主体中，执政党和政府是主要的政策制定主体，他们在公共信息获取方面占据一定优势，充分了解宏观的政治、经济和社会环境。执政党本身就具有利益聚合的功能，但不同于西方发达国家的政党制度，中国的执政党本身就是群众利益的代表，，能够代言主流的利益诉求，在政策对话中更应该充分发挥其作用。政府机构虽然专业性强，具有解读社会公众需求的能力，但任何一个社会中，政府利益的存在都是不可避免的，因此，在政策对话中只是一个很重要的成员，并不能将自身的利益等同于公众的利益诉求。如果政府机构的代表不能明确认识政府利益的自利倾向以及寻租的可能，就难以作为社会公众的利益代言者，而只能是政府利益的代言人。在对政策对话平台进行程序设计时要有相应的制衡体制，政府不能垄断政策话语，而只是多元利益表达主体中的一员。中国的政党制度——中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度决定了其他的民主党派也是参与公共利益界定不可或缺的组成部分。由此，除了政协自身的民意表达功能外，各民主党派也应该各自派出代表为本群体的利益代言，参与到民间的政策对话中来。
随着经济的发展，中国社会业已形成大小不等的若干社会团体，他们具有参与政策对话和协商的动机与行动，也能够帮助原子化的个体表达自己的利益诉求，理应成为公共利益的界定者之一。因为社会团体对公共政策的参与和对本社群利益的追逐是必然的，即便不将其纳入公共利益的合法界定者之列，他们也会通过自身的代言人以各种不同的途径去影响公共政策制定主体和政策产品，维护自身利益。
学者专家，尤其是从事政治学、行政学、政策学、社会学、经济学、心理学以及具体政策的相关领域，如教育学、房地产开发、医药卫生等方面的理论探索与实践的人士，应该在制度设计中被纳入邀请行列，同时这些专家学者也应该积极成为公共知识分子，独立地从专业角度和利他主义的公共精神出发，提出自己对公共利益的具体意见和建议。
至于公民个体，原子化的个人力量比较薄弱，直接参与政策对话显然不能引起足够的重视，无法与其他公共利益的界定主体在利益诉求的表达上制衡，需要通过推选民意代言人的方式，将利益诉求相对集中再由代言人表达、对话、协商、整合。民意代言人可以直接来自不同的公民社群，也可以由社群聘请外来专家、律师等专业人士，但要避免委托一代理关系存在的潜在利益偏离。因此，公共精神和公共理性是民意代言人的必要条件。
三、公共利益的整合路径
在我们明确了“谁来界定公共利益”这个问题后，要通过程序设计将公共利益的不同界定者聚合在一起，通过一些管道让他们将各自的利益诉求，包括那些出于公共精神的意见都表达出来，并且让他们进行充分的对话，形成利益共识，进行利益整合。对于无法达成共识的利益诉求，就具有共性的大多数人的利益诉求进行整合，同时确认利益受损者及其应得补偿。结合具体的公共政策制定过程，当社会问题发生，全体社会公众开始关注该问题，进而根据问题的内涵、性质、涉及的深度和广度、严重程度和关联性，确认其是否属于公共政策问题，能否进入公共政策议程。政策议程的建立是将社会问题转化为政策问题的关键环节。进入政策议程的问题就面临着公共利益的界定。此时，执政党、政府、民主党派、社会团体、专家学者和公民个人各方通过自己的民意代表，以人民代表大会、政治协商会议、听证会、民意调查、各种类型座谈会、电子投票、网络论坛、远程视频会议、邻里集会等为协商对话的平台，聚焦于该政策问题首先进行政策之公共利益目标的协商和对话，达成目标共识引导政策制定活动，也推动政策议程的建立，使政策问题进入公共政策规划、方案选择(决策)的环节，从而制定出以公共利益为基础的公共政策产品输出公共政策制定子系统。而公共政策产品及其执行、评估阶段也总是公共利益指向的，从而保证了公共政策的利益调节和引导功能的实现，使公共政策的公共利益目标能够实现。(具体设计如图2所示)
图2 融入公共利益协商对话的公共政策制定的微观流程
人民代表大会是我国公民主要的利益表达途径。人民代表大会具有忠实代表民意，客观反映民意，并确保民意实现的职责。人民代表一经选民选出，即受命于民，要负责把选民的各种意见和要求上升为国家意志。公民个体通过各选区的人民代表间接但较为广泛地表达自己的利益诉求，参与公共事务管理。人民代表能最广泛地联系社会公众，了解其利益诉求，在其提案中反映人民的意见和要求。其中，《选举法》是保证人民代表大会的利益表达功能实现的重要基础。关于城乡按相同人口同比例选举人大代表、适量的基层代表份额、流动人口选举权以及秘密写票制度等方面的考量是确保代表的代表性和亲民性，以及保证代表间公平话语权的一种努力。同时，通过安排合理的结构能够保证利益表达的广度；扩大直选的范围至县一级可以减少利益表达的是多层间接性；对于人民代表的能力和公共精神的要求是保证利益表达深度和真实性的保障。此外，人民代表大会制度中的提案、审议和质询制度设计都是进行利益协商和对话的有效手段。
政治协商会议是民主党派代表聚集在一起讨论国事的重要机构。就其构成而言，政协委员一般都是社会政治、经济、知识精英，具有较强的自我意识，组织化程度也比较高，能够真实有效地表达各民主党派的利益诉求。另一方面，由于民主党派分布广泛、接近基层社会群体的特点在利益表达方面具有得天独厚的优势，有些地方政协还专门为此设立了民意表达工作室，能够最大限度地了解不同社会群体的利益诉求，还能够帮助公众形成公民意识，协助其表达自己的利益诉求。
听证会不仅指立法听证会和价格听证会，还应该包括重大公共事务的听证会。听证会可以运用自上而下的发动模式和自下而上的推动模式。由执政党和政府召集的发动模式的听证会能够激励利益界定主体对政策对话和协商的参与；而当公共事务发生而社会公众想要表达自己的利益诉求时，也可以借助社会中介机构组织、社区或一些公益性非营利组织发起听证会的召开。同时允许大众媒体的介入，对整个听证程序进行报道和监督。听证会是较为有效的公共政策对话平台。在听证会上，各方代表可以直接围绕具体政策问题想要达成的公共利益目标进行对话、沟通、商谈、辩论，并力图通过听证过程中的申辩和质辨取得各方共识，从而平衡各方利益。它用一种开放的形式让公众通过选举、推荐或自愿参加等方式表达自己的意见和建议，间接但主动地参与到政策问题的协商与对话中，维护自身的合法权益，实现其民主参与权。
民意调查是公共政策制定主体的一种极为重要和可靠的工具，通过科学抽样，采取一整套客观化程序，涉及面较有代表性，数据获取比较精确，能够真实反映社会公众的利益诉求。其调查结果能够体现出社会公众的一种共同意见和一致性的态度体现，判定并预测出社会公众的行为倾向。在公共政策活动中，本着让民意充分表达、聚合和形成主流民意目的而进行的民意调查必须遵循独立调查原则(又称第三方调查原则)、整体性原则(即包括所有的相关利益人)和随机原则(即调查样本随机抽取)，以确保民意调查的科学性和真实性，使其能够成为公共政策制定的借鉴和依据。出于了解某一具体政策问题的利益诉求而召开各种类型的座谈会，兼具听证会和民意调查的功用。
网络论坛、远程视频会议和电子投票都是随着信息技术的迅猛发展而兴起的新型的政策对话平台。其中，网络论坛因其低门槛、高时效的特点将不同立场、观点，不同文化背景，不同地域的网民聚集在同一个虚拟社区，对公共政策问题发表个性化的意见，各种思想、观点在这里交锋、碰撞、磨合、妥协，形成了一个相对自由的“公共领域”。网络民意能够突破其他对话方式的局限，在一定程度上摆脱社会角色和群体规范的束缚，在表达利益诉求时能避免来自外界的压力，从而避免其他表达途径可能造成的偏好伪装和意义偏离。目前中国的网民已突破三亿，通过网络论坛的利益表达显然已经成为中国公众较为青睐的有效途径。远程视频会议和电子投票都是网络论坛的延伸形态。通过远程视频会议，人们坐在家中就可以进行政策对话，表达自己的利益诉求，为公共利益共识的达成而进行辩论。电子投票通过网络点对点的数据处理技术使公众能够及时就每件公共事务发表自己的意见和建议，弥补代议制民主的不足。公众不需要纸质选票作为介质，公民行使选举权和表决权只需要敲击几下键盘或点击几下鼠标就可以完成，能够解决一次性投票选举可能造成的代表性不足问题。
除此之外，邻里集会也是进行政策对话的一种有效实践。由于中国是一个人口众多、疆域范围广阔的国家，在全国范围内开展关于政策问题的讨论，可能带来的结果是空泛的谈论，而面对面的政策辩论是不可能实现的。邻里社区有适中的规模范围；共同的生活环境使公众拥有更多的共同参与某一活动的机会；同时，政治意识通常产生于邻里之间，因此，政策讨论和协商在邻里层面上更容易实现。正如米尔顿·阔特勒(Milton Koltler)所说：“正是在邻里之间……人们彼此讨论并扩充了他们的感受，直到他们重新获得生活中价值的源泉。他们转向了邻居们互相理解和分享的目标——即共同体及其自治。”[9]在日渐扩大的公共领域中，从小范围的邻里社区开始进行的公民个体的政策对话可以说是一种始于微观的协商民主实践，而这种民主实践为公众利益表达提供了可操作的平台，并提升了公民表达利益诉求的能力。邻里集会应该考虑对公共政策问题进行审议，达成某一具体政策的公共利益共识并形成议程，在个人具有强烈参与感的前提下，为小至个人事务，大到全国性公共问题提供一个地方性的公共论坛。在集会中，居民彼此之间的亲密性使其能够拥有一定的安全感，摒除来自各方的压力，详细地研究政策文本，检视社会公共问题发生的始末，充分考虑到易被忽略但涉及邻里成员的共同利益，使其成为公共利益整合过程中不可或缺的组成部分。
四、结语
在公共政策制定过程中，尽管我们确定了公共利益的界定主体，尝试着建构其公共利益整合的规范化路径，但并不意味着能够在某一具体政策问题上给予公共利益明确的意义。当执政党(政党)、政府、民主党派、学者专家、社会团体、公民个体基于共同的政策对话平台进行公共利益的协商时，公共理性和公共精神是其必要的条件。公共理性内含的政治原则和道德为政策对话提供一种共同的价值认同；使生活在多元社会中的公民能够形成“重叠共识”；并能建构起各界定主体间平等互信的相互交往关系；从而创造出全体公民共享的公共生活规则。而公共精神要求利益代言人用公共的而非私人的身份参与政策对话，在主观上已将追求公共利益的目标内化于心，且在行动中表现出来。因此，只有具备了公共理性和公共精神这样的前提条件，才能使公共利益协商整合得以进行，避免政策对话成为社会某些群体谋求一己之私垄断政策话语、大众化的非理性言说或政治犬儒主义者的抱怨之所。
同时，笔者尝试建构的公共利益整合模型中公共利益自下而上进入公共政策制定过程的各种途径，包括大民代表大会、政治协商会议、听证会、民意调查、各种类型座谈会、电子投票、网络论坛、远程视频会议、邻里集会等，其功用并不是均衡的，如上文所述，他们各自特点不同。目前，全面社会转型的宏观背景和现行的政治体制都决定了人民代表大会是最主要的公共利益整合途径，并在制度的不断自我修正中显现其生命力。政治协商会议无疑是社会不同群体参政议政、聚合社会公众利益诉求的有效场所。而囿于中国国民素质的现状，听证会、民意调查、座谈会等其他途径还没有成为主要的政策对话途径来进行利益整合，但是，可以预见的是，因其亲民性和中间型特点，它们将会越来越多地被运用于公共政策制定过程来获取来自底层的社会公众的利益诉求。至于网络论坛、电子投票和远程视频会议等随着信息技术应运而生的新途径，虽然它们有助于突破直接民主面临的利益表达广度的困境，但能够准确地表达公众的利益诉求并推动利益整合。因此，这些新兴的利益表达途径只能作为各种传统利益表达途径的补充，而不是替代。
质言之，公共利益是公共政策的合法性来源和价值归属，这既是公共政策自身的逻辑使然，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。要使公共利益成为公共政策制定过程的指针，政策制定主体必须积极推动经过整合后具有实质意义的公共利益进入具体公共政策制定的每一环节，最终体现在政策产品之中，并将其设定为衡量公共政策好坏的标准。只有符合真实的公共利益追求的政策产品才能进入政策执行子系统，否则就难以保证公共政策之公共利益目标的实现，也难以保证公共政策的利益调节功能。如果公共利益本身的意义模糊，反而会阻碍政策目标的实现，不利于社会和谐和公共福祉的实现。