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［中图分类号］D0 ［文献标识码］A ［文章编号］0439-8041(2013)07-0022-09
随着政府管理理念由传统的“管理型”活动过程向服务型活动的转型，公众对政府行为的透明性、服务性、可控制性、回应性方面的要求不断提高，国际政府管理领域对政府管理绩效认同的研究也越来越受到重视。政府管理的绩效认同已经有了更深层次的含义，某一重大决策结果如何，特别是体现在收入分配、重大工程建设、社会保障等与民生问题相关的决策及管理活动所体现的结果，是公众检验各级政府管理绩效的基本标杆。过去人们提出要重视政府绩效，随着不同区域政府管理绩效的不同，理论界则提出要对政府绩效进行评估，亦即对政府绩效进行认同。在认同中，那些缺乏透明度与客观性的政府管理绩效，有了很多质疑声音，这就产生对政府管理绩效的认同危机。①
一、政府管理绩效认同的基本标杆
政府管理绩效既有可评判的载体标志，又有对其认同的主体。一般地讲，政府管理绩效认同的主体是多维的，包括社会公众、非政府组织(社会中介机构)，以及政府内部的上下级组织等。绩效认同标准应当落实在包括公众幸福指数在内的多维载体中。这里，我们重点就经济效益、分配公平、责任和适应性等进行分析。
(一)公共决策与管理活动中的经济绩效
在现实状况下，政府在公共决策与管理活动中的经济绩效仍然是社会以及不同绩效认同主体认同政府绩效的核心内容。各级政府，在很大程度上以谋求公众福祉最大化进行许许多多的决策与管理活动，公众福祉又是与经济绩效不可分割的一个整体，某一区域社会经济绩效突出，其公众的福祉相应就好，反之则反是。例如，中国东部地区在改革开放初期借助于中央政府的政策倾斜获得了较之于中、西部地区更快的经济发展，其公众也就从中获得了较之于中、西部更多的福祉。因此，从根本上讲，用经济效益所表述或体现的绩效是由资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的，这也是传统政府绩效评价的主要标准。帕累托改善原理告诉人们，如果政府管理的经济行为是有效的，没有任何资源再配置会在不使其他人状况恶化情况下促进某些人或某个群体的福利改善。这一概念当然与政府经营的公共产品或基础设施的可持续性紧密相关，只有在基础设施的运行和维护所带来的收益超过其全部的直接和间接成本时，这个项目才具有可持续性。②事实上，当一项设施的运行维护成本超过以上这些活动的收益时，让它老化或者消失无疑是一种更好的选择。效率概念在收益与成本估计或投资回报率等绩效评价中起决定作用，它常常被用来确定政府的公共产品、基础设施、工程项目等在经济上的可行性及可欲性。政府在竞争市场中进行干预的一个主要原因是公益物品的公平享有，政府管理所产生的有些制度像逃避责任这样的机会主义行为可能导致无效率的资源配置，当然就会产生绩效认同危机。因此，政府管理考虑替代制度安排时，对影响参与者的规则修改将如何改变他们的行为及资源配置进行考察，具有关键的意义。现实中往往出现这样一种现象，即政府管理活动在制度已经确立的情况下，以个人利益或集团利益为“原则”，做出危害公众现实或长远利益的不规范选择，从而违背了“社会利益就是社会成员的利益总和”的原则③，破坏了政府管理绩效认同规律。
随着社会经济的发展，政府管理绩效表现也越来越深层次化。政府从传统的直接生产经营公共产品转向多渠道提供公共产品，通过公共政策与决策尽可能将公共产品生产经营由既往的直接方式转向间接方式，通过融资政策调动起全社会的积极性发展公众必需的公共产品或公共基础设施。公共产品或公共基础设施开发的替代融资手段对资源配置有不同影响，最为显著的绩效是用富人的钱为穷人谋福利。在另外一种情况下，政府的各种征税及收费手段对行为产生非中性的影响，它可能会被过去或现在看起来对社会的总福利改善变为未来社会总福利的恶化，并影响经济效益。例如，如果税收被用来禁止那些令人不满的外部效应或边际效应的产生，那么就会带来比较高的经济效益，正如对酒类征税事例一样。再者，如果公共产品价格已经精确反映了自己的社会消费成本，价格方面的诱导性税收变动反过来改变生产者或消费者的决策，也导致社会福利的净损失。在这种情况下，政府管理的经济绩效就是相对差的。
(二)公共资源配置活动中的社会公平
就社会公平而言，经济绩效并不是判断政府管理制度可持续的唯一标准。在和谐社会理念下，政府对不同阶层或群体的公平对待可能是更加重要的。一般地，判断公平或公正最主要方法是，以个人所作的贡献和他所得到的收益之间的对等为基础；以不同能力得到不同报酬为基础。政府作为政府管理主体，所做的改革决策、管理活动，以及确立的资源配置制度，在社会公平方面的绩效主要考虑两个方面。
一方面是保持财政平衡。构成交换的公平概念认为，谁从服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且谁获益较多，就要付出较多。这个概念本质上表现出的内容是，公共产品分配或公共服务之收益与提供该服务的成本之间的财政平衡。对财政平衡或不平衡的理解，影响到个人对公共设施开发和维护进行付费的意愿。如果政府管理的基础设施的使用者感觉到，在相同的条件下，他们所被要求付出的货币资源和其他使用者相比有明显的差异，他们就不愿意去做。因此，当纳税人发现或者觉察到他们的某些邻居没有缴纳地方税，他们也可能决定不缴税或者逃避，最终导致比较低的税收缴纳。④另一方面，所有人都可以直接观察到，劳动力的实物形式可以为社会公共设施的建造和维护“融资”。
从再分配来看，在严重失衡的国家或地区，将资源再分配向弱势群体、穷人阶层或者产业阶层倾斜的政策是相当重要的。因此，虽然效率准则规定稀缺资源应被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平的目标则可能缓减这一目的，致使有利于贫穷人群的设施得到发展。近年来，中央政府一直强调民生工程，目的就是使不同群体之间的福利或收入差距逐渐缩小，直至这种差距趋向于零。政府还要引导那些比较富有的个人尽可能把钱用于充分反映他们的名誉和社会地位并从使用基础设施中获益的资源项目。⑤再分配的目标常常被描述为低收入国家或地区基础设施投资的基本原理，而且正因如此，这类活动通常都得到补贴。然而，在假设穷人是补贴服务的主要受益者时应该进一步冷静思考，实际上，已有人断言“从免费服务中受益最多的常常是中产阶级和富人，而不是穷人”⑥。而且，收入再分配的目的常常被那些从事寻租行为的人用来使公共部门的活动合法化，这些活动事实上使那些需要较少的人获得了不相称的收益。⑦在制度安排，尤其是在有形公共产品开发和使用的制度安排公平方面，这两种公平观点能够导致截然不同的结论。例如，如果一所大学应该为所有求知者提供福祉，那么收益或财政平衡原则要求每个享受大学教育的人支付与他们使用大学相关的边际成本。但是根据支付能力的原则，这样的收费却并不合适，因为这样做会减少低收入阶层求知读大学的机会。这种观点表明，该大学服务项目的建设应该通过其他方法(这些方法包含有自身的公平内涵)得到补贴。不仅如此，公平分配还要影响到基尼系数和恩格尔系数，因此，在研究政府绩效问题上不能忽视公平分配。当前中国最为明显的不公平是不同社会集团之间的收入差距，近年来的公务员招考中，数百人甚至上千人争取一个岗位，有的政府部门存在“子弟占座”现象⑧，根本原因是公务员、垄断部门和一般工薪阶层之间有较大的收入差距。
(三)公共产品管理制度的政府责任
政府管理的主体责任是显而易见的，强调政府官员对公民负有说明一项公共设施的开发和使用的责任，其基本标志是公共产品管理制度。如果责任缺失，供给决策可能在没有考虑最终使用者的愿望的情况下做出，这很可能违背决策初衷。另外，如果政府不负责任，相关人员就能够成功地进行并实现各种寻租策略。最后，政府官员不承担责任可能导致因制度建设不当致使公共基础设施建设的不当，以增大政府管理成本。实践中许多政府垄断管理的高成本或无绩效现象，都是由于缺乏政府责任所导致的，有关稀缺资源使用的责任常常是最重要的内容，特别是在社会经济与政府管理快速发展的当今，慈善机构和其他机构捐助公共产品越来越多、捐助数额越来越大，对于包括财政资金与社会公益资金的使用。如果没有适当的责任，目标群体不可能得到资助项目所带来的收益，资源可能更容易被浪费。因此，公共产品管理制度的政府责任绩效，实际上就是关注效率和公平的绩效目标。然而，在现实社会里，政府管理活动常常缺乏竞争，缺乏新闻监督和独立的司法监督，而且特别是一些偏远或农村地区，要确保政府官员的责任实现可能更加困难。分析证明，政府在公共产品管理制度方面的责任目标不一定要与效率和公平这些目标发生激烈的冲突，实现效率确实需要决策者能够得到公民偏好的信息，这和实现责任是一样的。政府如果能够有效聚集决策信息，了解到不同阶层的意见和建议，有助于管理制度的责任绩效最大化，同时也有助于增加责任并促进公平分配目标的实现。
(四)公共资源配置制度的标准权衡
从绩效认同的制度安排考虑，当使用各种不同绩效标准作为绩效认同并选择替代制度安排的基础时，进行权衡常常是必要的。在绩效目标和公共资源分配公平目标之间进行选择尤为重要。虽然在许多情况下人们没有对再分配的重要地位提出质疑，但是资源必须以有效配置为目标。实际上，这个目标并不必然地与公平分配目标冲突。在公共政策方面，公共设施投资针对的是社会的特殊部分，例如穷人中最穷的人，这些设施的运转仍然是为了实现其目标群体从这种投资中得到最大限度的收益。虽然任何有关效率和公平间权衡的最终决策必须由每个国家的公民和政府做出，然而从这种目标投资中获得对贫困阶层最大化回报与对稀缺资源投资效率的忽视相比，前者仍然是最可取的。在考虑到为建立公共资源公平分配的替代方案时，另一个权衡问题也非常明显。从政治意义上讲，公平分配是社会和谐的前提，现存的公共资源分配方案必须考虑社会成本，事实上人们想从不同性质的劳动中区分社会贡献是非常幼稚的。我们假定有A、B、C三个不同工作性质的劳动者，A为公务员，B为学校老师，C为道路清洁工。他们的劳动究竟谁的贡献更大，谁的贡献相对小，可能再大的科学家也无法判断。既然如此，我们的制度安排何以区分相对较大的收入差距与养老、社会保障等不同层级的不同待遇。
就政府日常管理领域来讲，政府绩效的标准权衡可能相对具体。这里我们以高速公路使用情况为例做简要分析。我们知道，在高速公路上，拥挤成本很可能是零，从公众与政府角度讲，使用者的有效付费应该只等于和每个其他使用者相关的边际维护成本，前提是假设政府管理这类收费具有现实的可行性，强制征收超过维护边际成本的费用，把公路的使用限制在低于公共有效的水平，所达到的将是次优的绩效。然而，由于公共收入还不富裕，主要的公路维护是要求减缓由于日积月累的车辆行走和气候变化引起的老化，因此，政府维护高速公路总成本比仅仅由于交通问题而带来的维护成本高得多。这就意味着按照有效价格收费，假定这一价格等于使用的边际维护成本，会产生税赋收入无法达到维护公路所需的全部成本。如果要强制实行有效定价，必须要找到某种替代性的渐增收入，以产生所需的附加成本。这就需要科学地权衡，公共资源制度的标准在什么样的状态下才体现真正意义上的政府管理绩效。
二、政府管理活动中的绩效认同危机
人在成长或者说社会化的各个阶段都会遇到各种心理问题，如果成功地解决这些问题就会表现出积极反应，如果不能很好地解决这些问题，就会出现危机，这种危机就是所谓的认同危机。我们这里讲的绩效认同危机，是指政府管理活动中所产生的业绩与效能不被公众认同或者公众不能完全理解。认同危机的表征是多维的，综合起来，可以概括为认同主体危机、认同标志危机以及对政府绩效结果的认同危机。
(一)政府绩效认同主体危机
从中国情况来看，政府绩效评估长期以来都是由政府主导，主体单一、方式单向、过程封闭，是束缚绩效评估向科学化、规范化发展的主要障碍和问题。⑨这种政府对于政府绩效评估的主导特征，导致了对政府绩效认同主体的危机。一般地，绩效评估主体与绩效认同主体不是同一个主体。绩效评估主体在总体上分为内部评估与外部评估两大主体，绩效评估的结果最终由谁来认同，无论绩效评估结论如何，对于绩效认同应该是最为关键的。从理论上讲，既然作为政府管理主体的政府宗旨是为社会服务，政府绩效当然应该由公众认同。现实的困惑是，无论政府绩效由谁评估，最终都是由政府认同。这种由政府单一认同的结果是，无论评估者评估的结果如何，政府都有对其自身管理绩效如何的话语权，某一决策、某一级政府、某一公务员在一个考核周期内对社会的贡献如何，基本上都是由上级政府认同。这种单一的绩效认同方式，无法与政府绩效认同的标志相对应。例如，就政府整体绩效而言，是否体现了政府在公共决策与管理活动中的经济绩效、公共资源配置活动中的社会公平绩效、公共产品管理制度的政府责任绩效、公共资源配置制度的标准权衡绩效等重大社会发展与民生问题，社会公众根本没有认同的机会。这种由政府认同政府绩效的制度从根本上潜藏着政府绩效认同危机的基础性诱因，好比一个非常优秀的理发师，看不起别人为其理发，而是自己替自己理发，其结果是怎么样也不能产生一个好的发型。政府绩效认同主体的危机，是政府管理提高政府绩效的桎梏。因此，只有在科学选择评估主体类型和合理筛选评估主体结构的基础上产生，同样把认同政府绩效的多元化，由各级政府、人大，非政府组织、一般公众共同参与认可，才能有相对客观的认同基础。在评估主体多元化的同时，实现绩效认同主体多元化，不仅对于政府绩效评估自身的发展具有重要意义，而且对于实现服务型政府的转型目标也具有推动作用。
政府绩效认同危机已经是不能回避的重大政府管理问题，在政府绩效认同危机现实下，无论是和谐社会建设还是推动社会经济发展，都面临着严峻的挑战，是导致政府与公众在理念上、具体事宜的制度安排上分歧的根源。一个不能回避的核心问题是，既然单一的政府绩效认同出现了危机，那么，推进政府绩效认同中公众参与的动力来自何方，周志忍教授在比较西方发达国家与中国行政改革的动力机制时，曾做过这样的评论，西方行政改革的动力源于社会，中国改革的动力则主要源于政府本身。政府在体制转换过程中扮演着变革推动者、制度设计者、资源调动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾。客观地讲，政府既是改革的主体，同时又是改革的客体，改革的目标是克服社会萎缩，反过来社会的强化却依赖政府的自我克制。既然如此，政府绩效认同危机根本上还要靠政府自身解决，如何把绩效认同权交给公众，是一个既痛苦又提升政府形象和绩效的根本途径。
(二)政府绩效认同标志危机
和世界上一切客观事物一样，一定时期、一定条件下的政府绩效同样有相应的基本标志。假定人们遵循这个客观标志追求绩效最大化，就能够赢得公众对政府绩效的认同。反之，当人们背离了一定时期、一定条件下政府绩效应有的基础标志，公众必定难以理解政府绩效，政府绩效也就无法被社会认同。这就是政府绩效认同标志危机产生的后果，国内外许多学者专家对政府绩效标志作了种种归纳，总的来看，虽然结论不尽一致，但有一点却达成了共识，政府的绩效要素是一个系统结构。“3E”即经济、效率和效果，这是曾在一个相当时期内被许多西方学者认为是政府绩效的新的正统学说。随着新政府管理运动的深入，政府管理的质量也日渐成为政府绩效被认同的主流范畴，围绕质量形成的指标数量不断增加。⑩尽管经济、效率特别是效果的提法都蕴含有质量的内容，但明确把质量的概念单列出来、凸显出来是前所未有的，这是改革的成果，是新时期绩效的重要标志。此外，可持续发展、公平、责任等指标，也逐渐成为建构绩效体系的基本要素。政府绩效究竟以什么为标志，传统的政府绩效考核显然不大合适。这里以公平为例分析，自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛的重视，并成为衡量政府绩效的重要指标。公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。因此，公平指标通常针对接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性而言，通常无法在市场机制中加以界定出来。
之所以政府绩效认同的标志出现危机，是因为在现代政府管理理念下，许多政府把国内生产总值(GDP)增量大小作为政府绩效的唯一标志，由此产生了许许多多的政绩工程、形象工程。一些地方政府或公务员为获得政绩，想方设法建设一些劳民伤财的项目，表面上看，有了多少个大型项目，GDP增长幅度突出，实际上政府举债沉重，个别习惯“寅吃卯粮”的地方政府要在有限的财政条件下做出“政绩”，就在银行配合下，选择了“贷款—建设—卖地—还贷”的运作方式。这种表象的政府绩效，与政府管理理念下的政府绩效大相径庭。从根本上讲，政府绩效如果缺失了科学的标志，必然会产生许多不正确的绩效观。政府绩效认同标志的危机，不仅是现实的绩效认识偏误问题，最重要的是社会自然生态与公民社会可持续发展的重大问题。试想，绩效认同标志偏误，人们所追求的标的就会偏离科学轨道，政府绩效当然就无法让公众认同。具体而言，当以政府绩效认同标志危机为“前提”时，政府很难把主要精力放在社会生态环境、可持续发展、公共资源公平分配、协调不同阶层利益、控制政府管理成本等方面。这样，在政府管理活动中很难体现科学发展观并建设和谐社会，从战略上容易掉进中等收入发展阶段的“陷阱”。在一定程度上，政府绩效认同的标志是民众政治认同的逻辑起点，如果在社会转型时期，由于民众基本利益得不到满足，民众心理上的一种相对被剥夺感可能也导致绩效认同资源的大量流失，其中政治认同流失的主要表现是民众对党和政府形象认同的流失。(11)因此，在服务型政府理念下，必须找到政府绩效认同标志的载体，在一定程度上改善民生就成了增进民众对政府绩效认同的基本途径，同时也是构建社会主义和谐社会的必然选择。
(三)对政府活动结果危机的认同
政府活动结果如何，可能是所有研究者或政府、公众认同政府绩效的根本标志。在理论界，结果为本的政府绩效认同是改革政府的管理主义方案中一个特别重要的部分，管理主义取向的政府改革运动自20世纪70年代以来被冠以不同的名称，如新政府管理(New Public Administration)、企业家政府(Entrepreneurial Government)、以市场为基础的公共行政(Market-based Public Administration)等等，但其主旨都是以市场为基础的治理模式取代充满缺陷和问题的传统行政管理模式。传统行政管理模式的政府绩效是以对政府规则的负责为特征的，它给政府公务员一种强有力的激励机制促使其循规蹈矩，严格按照既定的游戏规则办事，重过程胜于结果。这种制度安排使政府管理活动或过程体现了最高决策者的基本意愿，但愈来愈明显的弊端是，使政府的管理越来越偏离公众和社会的期望和要求，可以说满足了政府，而背离了社会公众。所以，管理主义的改革理念强调从过程转向结果，纠正过分依赖规则造成的政府绩效问题。对政府绩效结果的认同逼迫被人们所重视，正是在这种改革背景下被赋予了结果为本的实践导向，并因其结果管理的特点为其他管理主义的制度安排及有效运行奠定了基础。从根本上讲，绩效结果认同的过程涉及政府职能的转变、组织文化的更新、组织结构的调整和大量的制度创新，将成为政府改革的重要战略选择。
现实生活中政府绩效由政府认同的体制，是导致政府绩效结果认同危机的根源。可以认为，政府绩效的理想状态是通过评估测量政府工作优劣，公众希望完成的基本结果是什么，即政府最终的成就，然而，政府目标特点、资源使用条件以及技术可行性制约了绩效结果的全面兑现，目前它只能应用于某些公共服务领域。而且，政府部门的任务和目标各异，使用绩效结果的认同的目的也存在很大差别，应该根据不同的目的收集和跟踪不同的数据、开发不同种类的绩效指标和评估体系与之匹配。经合组织成员国普遍认同绩效认同的三大目标，即管理与改进、责任与控制、节约开支，认为这三个目标创造了绩效评估的基本依据。在现实中，各国的评估目的具有混合性和多样性的特点，所以需要因地制宜混合使用不同种类的评估，体现公众意愿来测量结果。现实中一个重要问题是，政府绩效结果究竟如何，尚未能够全方位向公众公布，公众所看到的政府绩效结果大都是从政府工作报告以及各级政府领导或部门那里透露出来的，实际上没有把政府绩效评估过程的认同与政府绩效结果认同有机结合起来。这样，在表面上造成了普通公众难以知情的绩效结果，从而产生了公众对政府绩效结果认同危机。其实，政府管理活动许多情况本来就是不可预测结果的，存在着比其他任何机构决策都多的不确定因素，在实践活动中表现为多因素变数。对此，如果能够及时公开信息源泉，真诚地让公众参与并评估，公众可以理解到其中不可测定因素带来的影响，反而增加公众对政府绩效结果的认同度。因此，如何提高政府绩效结果的认同度，不仅是政府管理活动如何规范，政府决策方案是否可行合理的问题，在很大程度上还必须考虑各个决策与政府管理活动以及政府绩效评估的透明度。
三、一定程度上消除政府管理绩效认同危机的思路
政府管理绩效认同危机的存在是绝对的，人们可以根据一定时期的绩效认同标杆进行改进。在国际范围内以及历史上任何朝代都客观存在，其本身是社会矛盾必然存在的客观现实。但是政府管理绩效认同在不同历史时期、不同国家与地区，所体现的载体是不同的。实际上政府管理绩效认同与认同危机是一个问题的两个方面。一个高成本运转的政府不可能产生好的绩效，当然就不会有让公众认同的绩效。当前中国政府管理绩效认同危机，也是一个特殊历史时期社会经济发展中的问题，应当抓住问题的本质，提出解决思路。
(一)世界上不存在没有绩效认同危机的政府
认识政府绩效认同危机，目的是通过确立政府绩效认同标杆，再造政府管理业务流程。绩效认同危机本身是不可能完全消除的，这是因为任何时期、任何政府，在其所管理的半径范围内都有不同利益群体，而且这些利益群体结构是非常复杂的。纵观历史上任何朝代以及任何国家或地区，评价一个制度或者维护一种管理方式，话语权大多掌握在少数人手里，更加难以界定的是，由于不同阶层之间的利益矛盾或者争夺资源的愿望不同，不可能有一个完全统一的政府绩效认同标准。在每一项决策、每一种福利分配机制面前，都有许许多多的利益阶层。在信息不能完全对称的情况下，它们不可能有完全统一的绩效认同。历代的志士仁人都为政府绩效的认同进行改革，很多被后世称为推动社会经济发展的举措都以失败的结果告终，是因为在当时政府绩效认同的话语权大多掌握在少数人手中，并非当时的政府绩效认同没有危机。当今的政府绩效认同相对透明、民主，但并非信息完全对称。不同群体之间同样存在不同的利益得失，人们所处的角度、立场不同，就会有不同的政府绩效认同。因此，世界上不存在没有绩效认同危机的政府，政府管理绩效认同危机在一定范围内肯定是存在的，随它不存在没有绩效认同危机的政府管理活动，但政府完全可以根据社会矛盾判断并力争绩效认同，某一活动对于绝大多数公众有好处或者被绝大多数公众认同，一般应视为绩效认同。
只有认识到政府绩效认同危机的客观存在，才能在理论上选择或做到政府管理绩效认同标准，以及在一定程度上消除政府绩效认同危机。帕累托改善效应告诉人们，资源配置过程中，部分人受益而其他人的利益不受到损害，应该是社会制度安排的基础。现实地讲，消除政府管理绩效认同危机最难的环节，在于与公众福祉相关的分配及有形公共产品的享用等方面。诸如政府公务员、垄断领域、老板阶层，是当前国民财富分配活动中得益者阶层，如果直接减少他们的收入，可能引起相应的社会震动，但如果不作为，就会酝酿更大的社会矛盾。按照帕累托改善效应，政府应该在一定时期内使上述阶层的收入不增加的情况下，大力改善其他阶层的实际收入，应该是消除政府绩效认同危机的根本出路。
(二)政府决策体制与机制是政府管理绩效评判的前提
任何问题的规律性出现，都是决策的结果，因为决策始终是人类活动过程的前奏曲。解决现实的政府绩效认同危机问题，必须首先考虑政府决策体制与机制问题。理论研究与实践证明，政府决策的体制与机制的改革也是一个不断进行的过程，什么时候停止不前或者在一段时期内不进行变革，就必然地被发展的社会实践所淘汰，这是因为其所对应的与之相关的其他任何事物都在变化。改革开放以来，政府决策体制几乎从来没有变革过，延续了30多年的决策体制越来越体现出它陈旧的一面。从政治制度、意识形态上看，体现国家与公众意志的体制是合理的，但是就具体的操作层面看，政府决策体制始终是各级政府的垄断行为，从来没有政府之外的其他任何组织代表参与。由于是社会最具权威的管理组织，政府可以有几乎是决定一切的权力，在一个强势体系中没有任何意义上的其他阶层参与的决策体制，必然地出现政府阶层的寻租行为，这种寻租肯定造成政府管理绩效的认同危机。在人们的文化水平、认识能力相对落后的时期，社会公众当中很多人确实不具备参与公共决策的素质，那时的政府决策体制简单化是可以理解的。但当社会公众很多人具备公共决策知识与素质，而且他们当中不乏在认识问题、解决问题等方面能力高于现实的政府决策者的人才时，传统的政府决策体制就应该及时变革。
我们所谓的政府决策机制，即为政府决策管理的关键环节，它所体现的是决策活动的枢纽。多方案选择与政府内外意见的相对统一是政府决策机制核心。就政府决策机制来看，现实的各级政府决策的管理机制并非尽善尽美，成熟的决策，必须是在专家所提供的多种决策方案中选择最优的方案决策，政府的任何决策都要涉及到其管理半径范围内全体公众的福祉问题，特别是一些重要、敏感的决策，应当从政府内部到社会各界，进行反反复复的讨论之后再行决策，公众认同是政府决策管理机制建立的标志。由于政府决策机制老化，造成了政府决策标志往往以局内人利益为前提的标杆，很大程度上忽略了一般公众的利益，政府管理绩效肯定出现认同危机。
因此，政府决策体制与机制是政府管理绩效认同的前提，要摆脱政府管理绩效认同危机的困境，必须首先改革现实的政府决策体制与政府决策管理机制。
(三)政府对公共资源的垄断是绩效认同危机的根源
人们对政府管理绩效认同产生分歧，并非完全意义上他们对政府决策或管理失误的追究，随着公众素质的日益提高，绝大多数人会认识到任何决策不可能没有失误，关键要弄清楚是客观失误还是主观所为。现实中比较普遍的问题是，许多决策总是或多或少存在公共资源配置不合理现象。例如，社会保障制度就有保障“富人”、边缘“穷人”之嫌，收入分配越来越向政府以及垄断部门倾斜，一些城市一个副处级以上的公务员车贴比一个产业工人的全部收入还多。在收入分配持续向政府公务员与政府垄断领域倾斜的制度下，政府管理绩效很难得到认同，政府管理绩效认同危机是难免的。这是因为，政府管理绩效在很多领域是与现实的公共资源分配密切相关的，政府凭借各种决策与管理权力，进行集团寻租，人为地破坏了社会公平，公共资源难以最大限度地发挥其应有的效应，绩效认同危机由此产生了。
从经济学的角度分析，垄断本身就是低效率的。政府对公共资源的垄断，在许多应该市场化的领域始终选择了垄断管理，诸如公立医院垄断公费医疗，电力、自来水、铁道、民航，等等，几乎是涉及民生以及影响公众福祉或分配的领域都由政府垄断，垄断不仅造成社会不同阶层之间的等量劳动无法兑现等量价值，而且垄断本身低效率的规律，必然地造成了政府管理绩效认同危机。
鉴于政府对公共资源的垄断是政府管理绩效认同危机的根源，政府必须在公共资源配置体制构建上考虑新的出路。
(四)再分配失衡是政府绩效认同危机的必然结果
随着社会经济的发展，政府管理绩效大都体现在公众福祉与可持续发展两个大的方面，公众最关心的直接事宜是社会福祉。而现实的政府管理弊端在体制上主要表现为对公共事物或公共产品的垄断，其中包括对公共政策这种无形公共产品的垄断。我们这里所谓的无形公共产品垄断。主要是指那些重大保障制度、分配制度等公共政策在实质上没有社会公众的参与，几乎都是由政府考虑出台的。在公共政策垄断下，出现了政府垄断行业，这些垄断行业都使政府体制内部受益而边际上提高了普通公众的生活成本，必然地成为公众对政府管理绩效认同危机的源泉。自20世纪70年代末提出并批评“脑体倒挂”以来，社会分配问题日益向垄断单位倾斜。在国际上，许多国家都是普通产业工人的工资高于公务员的工资，退休后的待遇一律平等。以澳大利亚为例，公务员的工资每小时35澳元，而清洁工人的工资每小时70澳元；一般产业工人每星期的工资1600澳元，公务员每月的工资收入为5000澳元；在企业，劳资双方的收入差距并不悬殊，资本有机构成向人力资本倾斜，所有国民退休一律享受一样的医疗、养老待遇。相比之下，当前中国各阶层的实际收入，垄断部门远远高于一般竞争性领域，同一个大学毕业生，一旦进入垄断部门就与进入一般性竞争领域的命运截然不同，收入差距在2倍—3倍。在收入分配上对垄断部门，以及老板阶层的过于倾斜，造成了国民收入分配与再分配结构上的失衡。这样，政府管理在民生领域的绩效无论在理论上还是在实践方面，难以得到多数人的认同，政府管理绩效认同危机就在所难免了。
国民收入的分配与再分配失衡不仅造成了最基本的公共资源分配的失衡，而且此影响还会进一步波及政府管理的所有领域。首先，由于经济收入的悬殊差距，无形中把不同群体的公众分成了三六九等，最终是多数人的心态失衡，心态失衡群体的人们无法认同政府管理绩效；其次，由于收入过于向部分人倾斜，势必削弱了包括基础设施改造、社区基础建设等公共产品的增加或更新资金。例如，在清洁资金不到位的情况下，城市卫生难以理想，进而影响到一些病毒、细菌容易侵害公众，出现医疗卫生方面的危机。任何管理都是一个系统工程，政府管理也不例外，当一个方面不平衡时，必然地会打破整个管理之间的平衡，出现社会问题的连锁反应，当然波及每个环节的绩效认同。
现实说明，中国政府对公共产品的垄断的高成本因素是多维的，高成本现实也是比较严重的。因此，消除政府绩效认同危机的根本途径，是如何建立一个公共政策民主、透明、公正的管理体制，以此来控制、监督政府管理活动，从而充分体现政府在政府管理活动中的绩效。首先要从制度安排上解决公共产品的政府垄断体制，使公共产品的经营管理在市场竞争中找到节省公共资源的答案；其次，如何从公平的角度平衡社会不同阶层的收入差距是政府绩效所面临的战略问题，垄断部门员工的收入高于一般工薪阶层的收入已经是不争的事实，而且高于打工者阶层数倍。另外，政府管理的总体绩效标准，包括经济效益、公平、可持续发展等多维表现形式，以及所连带的责任和适应性，这些标准，特别是效率和公平，几乎通用于对所有有形和无形公共产品的评价。我们认为替代制度安排的复杂性促使人们认真考虑另外一套绩效认同标准是非常有用的。当然，必须有一个合理科学的认识态度。需要指出的是，绩效认同危机并非绩效本身不好，而是绩效在一定情况下得不到认可，公共资源的公平配置应该是绩效认同的基本标志，坚持公众福祉最大化是绩效认同的基本途径，政府管理不断创新是绩效认同的保证。所以说，国民收入的分配与再分配失衡是政府管理绩效认同危机的必然结果。政府必须从长远战略的角度考虑，深思熟虑地解决问题，真正消除绩效认同危机。
注释：
①当某一政府的政府绩效在公开、透明后得不到绝大多数公众的赞成时，我们认为这就是政府绩效认同的危机。
②［美］埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温：《制度激励与可持续发展——基础设施政策透视》，第128页，毛寿龙译，上海三联书店，2000。
③参见［美］丹尼斯·C.缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，北京，中国社会科学出版社，1999。
④实际上当一种公共政策诞生之初，人们都不敢轻易违背，但当有人试探性地违背了而没有被政府发现或者发现后所处理的程度使当事人的违背得益大于处理成本时，其他人也就陆续仿效了(例如，逃避税收就是如此)。一种制造高成本的社会现象也就出现了。
⑤例如，那些有思想、有眼光的企业家、事业家，他们在教育、医疗卫生以及其他公共项目上不惜代价而投资于公众服务。如邵逸夫无偿投资的大学、中学、小学图书馆设施遍布全国。
⑥《制度激励与可持续发展——基础设施政策透视》，上海三联书店，2000。
⑦现实中的政府官员贪污受贿等侵吞国家财富者，实际上就是凭借公共设施的建设特权，从中获得了利益，从而在边际上增加了贫富悬殊。
⑧《广东清远盐业局28个领导管17个兵，裙带挤满一个局》，载《新闻晚报》，2011-01-30。
⑨周志忍：《政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景》，载《中国行政管理》，2008(1)。
⑩吴建南、阎波：《政府绩效：理论诠释、实践分析与行动策略》，载《西安交通大学学报》，2009(3)。
(11)卢业美、孔德永：《和谐社会构建中的绩效认同分析》，载《济宁学院学报》，2010(1)。
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