基于政府间财力配置视角的资源税改革效应，本文主要内容关键词为：财力论文,视角论文,效应论文,资源税论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国分税制财政管理体制的缺陷之一就是地方财力与事权不匹配。为解决增值税与营业税间的重复征税，促进现代服务业发展和优化产业结构，“营改增”已在全国范围内开展。但从政府间财力配置格局看，“营改增”的深化很可能会弱化地方财力，加剧地方财力与事权的不匹配程度。资源税改革是我国新时期税制改革的重要组成部分。到目前为止，我国已将煤炭、原油及天然气纳入了从价计征范围。国家对资源行业的调控机制更加规范和透明，资源税改革取得了初步成功。在不考虑政府间事权调整的情况下，资源税改革带来的地方税增收效应无疑会缓解地方财力与事权不匹配现状，在一定程度上优化现行政府间的财力配置格局。本文拟对资源税改革对政府间财力分配造成的具体影响、资源税的变化趋势、资源税与其他税制改革在政府间财力配置方面的协同效应进行探讨。 一、资源税改革对政府间财力配置的影响 (一)初级资源产品的区域分布特征 现行资源税是对未加工的初级资源产品征收，我国资源税的区域分布与初级资源产品的区域分布在较高程度上吻合，厘清初级资源产品在全国各地的分布状况有利于更好地把握资源税在各地的征收现状。煤炭、原油、天然气是我国资源税的三个主要税目。为从整体上考察我国初级资源产品生产在各地方的分布特征，这里以省区(市)为单位，选取煤炭、原油及天然气三个指标表达各省区(市)资源生产概况，通过将各指标换算为标准煤单位，以加总后得到的标准煤总量代表各省区(市)资源生产总量。由表1可以看出，我国各省区(市)资源生产量差异较大。内蒙古、山西、陕西、新疆四省区位居资源生产量最前列，其资源生产量合计占全国比重达59.01％。浙江、上海、海南、北京等省(市)资源生产量占全国比重很小。从区域角度看，资源大省基本都属于中西部地区，但中西部省区(市)并非全部为资源大省，江西、湖北、广西、青海、重庆五省区(市)的初级资源生产量占全国的比重均不足1％。大部分东部省区(市)都属资源小省，占比超过1％的也仅有天津、河北、辽宁及山东四省区(市)，且东部各省区(市)占比均未超过5％。总体上看，以煤炭、原油及天然气为考察对象，初级资源产品生产主要分布在中西部地区，东部地区所占比重很低，但各区域内部省区(市)间的差异也较大，不容忽视。
注：(1)一次能源生产量是指能源企业(单位)在一定时期内开采的自然界现存资源品(即初级形态资源产品)数量，如煤炭、原油、天然气等。由于资源税是对初级形态资源产品征税，一次能源生产量可以较为准确地描述资源税的征税对象。 (2)本表中的一次能源生产量为煤炭、原油和天然气分别换算为标准煤单位后的加总值。换算系数采自《综合能耗计算通则》(GB/T 2589-2008)，原煤、原油及天然气的换算系数分别为：0.7143、1.4286及1.3300。 资料来源：原始数据来源于《中国能源统计年鉴2013》。表中的一次能源生产量包括煤炭、原油和天然气。一次能源生产量占全国的比重由笔者根据原始数据计算而得。 (二)资源税改革对横向财力分布格局的影响 基于上文分析，初级资源生产在全国分布的不均衡决定了各地方资源税差异也较大。但由于煤炭、原油、天然气的资源税计税依据不同，各省区(市)初级资源产品类型存在明显差异，资源税在各省区(市)间的分布与初级资源产品生产分布不会完全相同。本部分主要分析资源税改革对不同省区(市)增收效应的相对差异。表2列示了2010-2013年各省区(市)资源税变动情况，并描述了各省区(市)资源税在地方税中的地位。考察表2可以发现： 1.资源税改革对地方政府的增收效应异常明显。《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》(财税[2010]54号)的实施时间为2010年6月1日，仅执行半年，新疆的资源税收入就增长了164.41％；《财政部 国家税务总局关于西部地区原油天然气资源税改革若干问题规定的通知》(财税[2010]112号)的实施时间为2010年12月1日，除云南、贵州两省区(市)外，西部其余省区(市)2011年资源税收入都增长迅猛；《关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》(国务院令第605号)在全国的实施时间为2011年11月1日，由于西部省区(市)资源税增收潜力在2011年得到挖掘，除浙江等个别省区(市)外，东部和中部其余省区(市)2012年资源税增速都非常明显。但改革增收效应充分释放后，2013年各省区(市)资源税增速趋于稳定，甚至福建等省区(市)资源税收入有所下降。 2.对资源结构不同的省区(市)，资源税改革对其增收效应影响不同。以新疆为例，其油气资源在资源结构中占有很大比重，政策出台实施当年及次年的资源税都出现了大幅增长，但之后增速都出现了大幅回落。除改革前后税制差异影响外，另一很重要的原因是油气企业自测适用的综合减征率在提高，导致对企业的实际征收率逐年下降。资源结构以油气为主的四川、青海、黑龙江也存在类似情况。与此相对应，以煤炭为主的山西，其资源税增速较为稳健。基于油气企业综合减征率逐年降低的趋势，同时考虑到油气企业实际利润率较高的现实，应进一步提高油气企业资源税税率。《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》(财税[2014]73号)的颁布实施有望扭转油气企业实际负担率逐年降低的趋势。
3.资源税在地方税中的地位强化有利于缩小财力横向差异。资源税在各省区(市)地方税中的地位有较为明显的区域差异。截至2013年，资源税收入在地方税中的比重达4％以上的省区(市)为辽宁、黑龙江、山西、内蒙古、陕西、甘肃、青海、新疆，主要集中在中西部地区和东北老工业基地，都属于经济欠发达地区。在不考虑进口因素影响下，资源产品在全国范围内的整体流向应是经济欠发达地区向经济发达地区的流动，特别在考虑历史因素及生态补偿因素的情况下，经济发达地区理应通过承担资源税负的方式向经济欠发达地区进行经济补偿，同时有利于缩小地区间的财力差异。 4.资源税在地方税中的地位有进一步加强的趋势。《财政部 国家税务总局关于实施煤炭资源税改革的通知》(财税[2014]72号)、《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》(财税[2014]73号)及《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》(财税[2014]74号)一方面通过大力度清理资源行业收费乱象，为行业税负提高拓展了空间；另一方面，为扭转油气企业实际征税率降低的趋势，将其适用税率提高至6％，同时实现了对煤炭行业的从价计征。可以预期，2015年各省区资源税收入将会有非常明显的增长。从长期看，为适应建设资源节约及环境友好型社会的战略要求，国家对资源生产和消费的调控力度会加大，调控机制愈加规范和透明，资源税在地方税中的比重将会进一步提高，对地方财力的影响程度会更大。 (三)资源税改革对纵向财力分布格局的影响 在考察资源税改革背景下资源税收入在各省区(市)的分布特征后，进一步分析资源税改革对政府间财力纵向分布格局的影响具有重要的现实意义。依照我国目前税制规定，除海洋石油企业缴纳的资源税归中央外，其余企业缴纳的资源税都归属地方政府。据中经网统计数据库显示，①2012年、2013年归属地方政府的资源税分别为855.76亿元及960.31亿元，在资源税总额中的比重则达到了94.62％及95.49％，因此资源税基本可以视为地方税。虽然资源税改革主要影响地方税收，几乎不对中央税收收入产生影响，但却会改变中央与地方税收收入格局。 由表3可知，除2007年和2008年外，其余年份地方资源税增速都高于中央税增速。特别是2010年后新一轮资源税改革实施后，这种增速差别愈加明显。毫无疑问，地方资源税增速明显高于中央税增速会在一定程度上缓解中央与地方间的纵向财力不平衡。我国当前进行的最重要的一项税制改革就是“营改增”。“营改增”的逐步推进和完成势必对中央政府与地方政府及地方政府间的财力分配格局产生重大影响。依现行规定，由于“营改增”而增加的增值税收入暂归地方政府。这一规定明显具有临时性特征，规范透明且法律层级较高的收入分享制度还有待建立。在此背景下，资源税改革在一定程度上为纠正政府间财力纵向偏差显得弥足珍贵。
应该指出，资源税改革不是一项静态的、单一的税制改革，而是与当前“营改增”、消费税改革、地方税体系完善等税制改革互为渗透、相互影响的。理想状态是资源税改革可以与其他税制改革产生协同效应，使得新时期税制改革整体上更好地服务于国家宏观经济战略。地方资源税增速明显高于中央税增速的现象不仅缩小了政府间财力的纵向不平衡，而且提升了资源税在地方税体系中的地位。观察下图可以发现，资源税占地方税收的比重基本呈现稳定上升的趋势。2010年开始的资源税改革使这一发展趋势更为明显。虽然从数额看，截至2013年，资源税占地方税收的比重仅为1.78％，但这一比重的增长趋势却是非常明显的。可以预期，2014年开始施行的提升油气资源税率及煤炭资源适用从价计征的改革措施会进一步提升资源税在地方税中的地位。随着资源税改革的进一步深化，为更有力地促进经济转型，很可能会将更多的初级资源产品纳入征税范围，也必然会促进资源税收入及其在地方税体系中地位的提升。因此，从长期看，资源税增收还有很大潜力。从财力纵向配置的角度看，资源税改革在一定程度上阻止了由“营改增”导致的地方财力的弱化。同时考虑到资源税收入大省主要分布在经济欠发达地区，从促进政府间财力配置均衡角度看，资源税改革与“营改增”是互补相容的。
图1 2005-2013年地方资源税占地方税收比重变化图 资料来源：原始数据来源同表3。 二、促进政府间财力配置格局优化的资源税改革展望 由上文分析可知，无论从横向还是纵向看，资源税改革带来的增收效应都会在一定程度上缩小政府间财力不平衡。基于当前地方财力与支出责任不匹配的财政体制现实，资源税改革对地方财力带来的增收效应更应引起重视。资源税改革引致的地方财力增收趋势虽然是明确的，但其在地方税体系中的地位还存在很大的提升空间。从长期看，虽然资源税能否弥补营业税空缺而成为地方主体税前景并不确定，但随着改革的深入，资源税在地方税体系中的地位将进一步提升。本文从促进政府间财力配置优化的角度对资源税改革进行如下展望： (一)资源税在实现横向的资源价值补偿中还可发挥更大作用 历史地看，在计划经济条件下，由于缺乏资源价值实现的市场机制，资源无偿调拨和跨区域低价使用等同于资源输出地在隐性补贴资源输入地。即使在改革开放后的市场机制下，长期的从量税形式也导致资源品价格与税收无关，资源生产地也无法得到足够的资源价值补偿。从我国目前的税收制度设计看，资源税税目中还存在大量的资源品没有采用从价税形式，资源生产地应得的价值补偿无法实现。进一步的资源税改革应该会将稀有资源产品纳入从价计征的范围，资源税在实现横向的资源价值补偿中还可发挥更大作用。考虑到我国资源大省基本都位于经济欠发达的西部地区，从价计征及税率提高的资源税改革在实现横向的资源价值补偿的同时无疑也优化了政府间的横向财力配置。 (二)走出资源诅咒陷阱，才可能实现资源税的可持续增长 资源诅咒概念是由美国经济学家奥蒂提出，其基本含义为资源丰富的国家或地区其经济发展水平反而越低，丰富的自然资源不一定会带来经济的高速增长。从长期看，要实现资源税的可持续增长和经济的可持续发展，资源开采地政府必须制定相应的资源长期开采规划，杜绝滥采乱伐。资源输出地政府应制定严格的资源税使用制度，将资源税收入主要用于当地生态恢复、环境保护及产业发展激励，避免用于不必要的行政开支。结合本地实际情况发展优势产业，积极调整产业结构，走出资源诅咒陷阱，将资源优势转化为财政优势及经济优势。从国家层面看，也应不断完善资源税制度，将更多的可再生资源纳入资源税征收范围。 (三)夯实资源税增税基础，提升资源税调控机制的规范化和透明化程度 从当今财税实践出发，任何一项税制改革都不是孤立的单项改革，资源税改革的深化也不例外。要遵从建设资源节约型及环境友好型社会的战略实施而强化资源税的调控功能，提升资源税在地方税体系中的地位，则资源税税负还有进一步提升的空间。但从税制改革的全局看，只做加法不做减法的税制改革不仅不受广大民众欢迎，也不利于国家经济的长期增长。一方面，应切实通过“营改增”降低普通纳税人及消费者的间接税负担，为资源税改革深化创造宽松的税制环境；另一方面，也应彻底清理针对资源行业的不合理收费，并防止已取消收费项目反弹，拓展资源税增税空间，提升资源税调控机制的规范化和透明化程度。 注释： ①中经网统计数据库：http：//192.168.30.82：91/page/Default.aspx。
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