摘要：违法建设是指在城市规划控制区范围内，未经土地、规划、建设等行政主管部门批准或违法建设审批规定的建设项目，以及未按规定取得有关建设许可的建设行为。违法建设行为是综合性违法行为，既是违反城乡规划法管理的建设行为，也是违反建筑法规定的建设活动，还是违反土地管理法的行为。违法建设种类繁多，成因复杂，管理控制对策多样，本文主要在城乡规划管理方面对违法建设行为进行探讨。
一、违法建设行为产生的原因
1.项目审批时间长
曾经有地方政协委员做过一张建设工程项目审批流程图，号称是“万里长征图”，一个投资项目从立项到审批，要跑20个厅局、53个处室，盖108个章，需要799个审批工作日。在市场经济环境下，商机稍纵即逝，很多企业耗不起这些审批时间；而且即使按规定完善建设手续，也存在建筑密度、建设限高等不满足企业实际生产工艺需求的情况，需企业申请调整规划，进一步增加了审批的时间。因此，部分企业其实也想完善有关的建设手续，但因为审批时间长，为了赢得先机，也“被迫”的违法建设了。
2.经济利益驱使
在本轮房地产升值大潮中，投资开发房地产的利润是巨大的，尤其是沿海地区。巨额利润驱使下，部分传统产业、乡村集体经济等纷纷利用本身的工业用地、集体用地，或自主开发、或与企业合作，以工厂宿舍、农民公寓等形式建设住宅楼，并对外出售。由于土地性质等原因，其并不能或需较大的投入才能取得合法的用地、建设手续，而违法建设则可逃掉有关的税费，建设成本大大的降低，并使其能以较低的价格推出市场。虽不能办理有关的产权证，但很多投资者（包括部分不明情况者）仍热衷购买，也让违法者有利可图。
3.依法拆除程序冗长
制止违法建设的最佳时机是在违法建设的萌芽阶段，对于在萌芽时期发现有关违法建设，规划执法部门加大巡查力度，一般都能做到。而对于不听劝告继续进行违法建设的，目前规划执法部门还一时没有有效的手段，一般是暂扣施工机器、材料等，违法业主往往是跟执法部门打游击，经常出现“人在停建、人走又建”和“白天停建、夜晚施工”的现象。而法院强制执行周期长、程序多，到依法强制拆除手续办下来，违法建设也已基本建成，导致“生米煮成熟饭”的违法建筑事实，甚至部分已出售给村民、业主等，拆除该违法建筑成本大大的提高，还会涉及社会稳定等因素，政府部门也“投鼠忌器”。
二、违法建设的危害
1.质量无保证，配套缺失
违法建设由于未经审批、监管，建筑质量无保证，且由于其追求利润最大化，往往超容积率、超密度开发建设，而又不考虑相应的配套设施，建筑通风、采光达不到要求。地块超容量开发，人口过度聚集，绿地、停车、电梯的使用也会受到影响，小区居民的生活舒适度低，并增加周边区域的交通、公共服务压力，给居民的生活、出行带来了极大的不便，同时也普遍存在卫生、消防方面的隐患；项目建设高度未经校核，存在影响到相邻地块的日照需求的情况，侵占了其他人的合法权益，易造成社会矛盾；项目用地不符合规划用地性质，甚至经常占用规划的绿地、公共设施用地，损害了群众的根本利益和长远利益，制约城市规划的有序实施，侵占了城市的发展空间。
2.扰乱市场秩序，影响社会公平
相对于合法建设所需缴纳的各种税费，以及审批办证需要的时间成本，违法建设的成本大大降低，而且开发强度不受监管。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆因此，其产品往往能以非常低的价格推出市场，对市场秩序造成冲击，形成不平等竞争，也直接侵害守法企业的利益，严重破坏了社会的公平公正，扰乱了正常的经济社会秩序。聚众闹事、集体上访、公开暴力阻挠拆违事件时有发生，增加了社会不稳定因素。
3.破坏了社会风气，损害党和政府声誉
违法建设的蔓延，无形中助长了贪图不正当利益的心态，一些人利令智昏顶风作案，铤而走险。少数党员干部对管辖范围内违法建设整治不力，有的怕得罪人，放任不管；有的包庇纵容，混水摸鱼；有的甚至带头参与违法建设，损害了党和政府的威信和声誉。
三、查处和控制违法建设的措施
１．从严从快处理违法建设
各职能部门坚决落实对违法建设“零容忍”的要求，制定部门联动机制，切实履行职责，强化信息互通，及时将违法建设遏制在萌芽状态。建立完善的查处、拆除及追责等机制，积极寻求司法支持。在组织拆除过程中，采取拍照、录像、公证等方式保存证据；对擅自撕毁封条，阻挠、辱骂殴打执法人员等行为，公安部门依法对当事人作出治安处罚，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任；对违法建设不作为或充当保护伞的相关责任人，移送纪检监察机关追究党纪政纪责任，涉嫌渎职和贪污贿赂犯罪的，移送检察机关处理。始终对违法建设行为保持高压态势，形成各职能部门齐抓共管的强大合力。
２．制定更高水平的城乡规划体系
编制城乡规划需充分调研，广泛征求社会、企业、群众意见，了解城市变迁的内在动力、城市开发者的价值观、城市居民的实际状况和需求，为城市可持续发展提供优化的可行的选择，让规划更科学，更具有可实施性。让有意愿改造、发展的集体、企业能更好地按照规划进行改造。制定相关政策，让利于主动按规划改造的集体、企业，让其能更好地分享社会经济发展的成果，提高其依法合规建设的积极性，在社会上形成“守法者得实惠”的正确导向。
３．创新管理思维，提高行政效率
目前城乡规划实行的是正面清单管理模式，如规定这个地块可以做什么、要做什么。而城乡规划毕竟是一个前期制定的对一定时期内城乡社会经济发展、土地利用、空间布局以及各项建设的安排部署，相对于社会、市场的发展有一定的滞后性，尤其在如今万众创新大众创业的环境下，划定的地块往往难以满足市场、企业的需求。在规划管理中，或许可参考目前上海自贸区的一些做法，实行负面清单管理模式，只规定某个地块不能做什么，其他的只要对社会经济有益，且符合各专业技术的要求，皆可申请实施，做到法无禁止即可为，让规划进一步适应社会、市场的发展。同时，规划行政审批部门进一步梳理简化办事流程，实行并联审批制度，主动协调审批过程中涉及的部门，减少建设单位不知往哪跑、多头跑、无用功的现象。把握审批关键节点，完善监管政策，实行行政审批改革，如东莞市规划审批的企业承诺制，实行宽进严出，进一步缩减审批时间，提高行政效率。
结语：综上所述，违法建设成因复杂多样，但都对社会、经济产生负面影响，并制约了城乡规划的有序实施。因此，无论是维护社会稳定公平，还是保证城市规划的有序实施落实，查处和控制违法建设行为都极为重要。同时，违法建设成因的复杂性，也决定了管控措施的多样性，只有把握好违法建设产生的原因，才能制定更有针对性的措施。在加强惩处的同时也要注重引导，做到综合治理、标本兼治。
参考文献：
[1]《中华人民共和国城乡规划法》中关于“违法建设”的含义
[2]上海市宝山区规划管理局规划监督检查队 违法建筑类型、成因及防范措施2003
[3]刘家海 三种类型违法建设的查处 法律博客 2011
论文作者:莫广发
论文发表刊物:《基层建设》2017年第23期
论文发表时间:2017/11/16
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