城中村回迁安置社区的法律治理困境与出路，本文主要内容关键词为：出路论文,困境论文,城中村论文,法律论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
安置社区是城中村因原有的土地被征用整村拆迁之后以一个或多个村庄为单位，就地或异地整体上楼安置所形成的封闭式社区，是当前我国加速城市化、城市建设用地急剧扩张进程中社会变革的产物。农民主观上不想城市化，但是在政府推动下不得不被城市化，农民一夜之间就转变为市民，这种方式的转变系突变类型，原有农村社区的经济结构、社会结构和文化结构随之被打破，新的机制尚在建构中。陈晓莉认为，地方政府往往把这类社区归为城市社区，但是其社区形态又表现出诸多乡村社区的特性。这种具有明显过渡性、异质性和不稳定性的社区，似乎很难精确地归于城市社区中任何一种类型，是社区类型的新拓展。与这类社区所具有的“亦城亦乡”特点相对应的是其存在诸多显性和隐性问题，严重制约和影响着社区的转型和发展。 一、安置社区管理的现状 土地是农民生存的基础和生活的主要来源，也是其与城市居民最根本的区别所在。许多农民的土地被征用后，在身份与职业上转变为市民，即农民市民化。“农民市民化”是在人口城市化进程中，农民逐渐转化为市民的一种过程和状态。不仅仅表现为地域、职业、身份、权利等的转变，而且伴随着价值观念、思维方式、生活方式和行为方式的冲突与交融。然而，被集中安置在新建社区里的农民，其思想意识、行为方式、生活习惯依然没有转变，带有农民的特点，无法真正与城市生活对接。 (一)安置社区居民融入城市难 首先，安置社区的居民不能适应城市的生活。城市社区的居民大多都有工作，而安置社区的居民对城市的生活方式还不适应，原有的生活习惯仍在沿袭，城市化所包含的经济理性、时尚理念、时间效率观念、积极进取的价值观对于村民内在的影响还远远不够。相反，他们却愿意固守在属于自己的小，圈子里，那里寄托着他们的情感归属，记载着他们的乡愁记忆。 其次，安置社区居民的相对剥夺感增强。在原来的村落里，村民之间有着众多的相似性，不管是就业、收入还是生活方式基本都相差不多，但在安置社区里，资产的重新整合及人员的重新配置导致利益分化加剧，居民之间的收益差距拉大，一部分人感觉自己的利益被另一部分人剥夺了。所谓“不患寡而患不均”，这种剥夺感使居民对社区有了看法，心理产生了排斥，由此也降低了居民对社区的认同度。 再次，安置社区的居民还没有完全享受到城市市民的待遇。随着从农村户口向城市户口的转变，作为城市居民，在养老保险、教育、医疗、就业再就业等方面理应获得城市市民应有的待遇。但事实并非如此，地方政府对于农民的市民化，在政策制度设计上，较少采取鼓励和支持政策，没有将他们与城市居民同等对待，这也使他们对自己的市民身份产生怀疑。 (二)安置社区环境、治安、服务薄弱 硬环境方面，安置社区的位置一般比较偏远，交通不便，周围像医院、学校等配套设施也跟不上。软环境方面，安置社区居民的小农意识还比较强，认为社区的事是政府的事，对社区的事务漠不关心，居民往往各自为政，缺少凝聚力。 社区治安关系到各家各户，是居民最关心的问题之一。安置社区由于闲置房多，租金便宜，大量的流动人口居住于此，社区却缺少对流动人口的管理措施，这在某种程度上对社区的安全造成了一定的影响。同时，失地农民原来是传统的家族式居住方式，在安置社区里由于受地域条件的限制，他们居住在高楼里，家家紧锁的房门成了他们交往的障碍。 安置社区的服务点不多，原因是最初服务体系的规划就不到位。居民仍然保持着农村的生活方式，对物业、家政等有偿服务持排斥态度，与管理人员有时呈现出敌对状态，以至于物业管理费无法收取。 (三)社区居民的养老、就业、医疗保险无保障 城市社区多年以来都很重视社区的服务，在低保、养老保险等方面已经形成一套完善的服务体系。由于国家对安置社区居民的社会保障没有统一的标准，目前农转非居民还不能像城市社区的居民一样享受到低保、养老保险等项目的优惠。除了政府给的补偿款以及一些家庭出租房屋的租金外，几乎没有其他稳定的收入。安置后的农转非居民由于身份的变更，就不再属于农村合作医疗的对象。而城市居民的医疗保险因其转居前是农业户籍也没能参与，目前安置社区居民就没有医保存在。 (四)安置社区自治程度比较低 安置社区的居民文化水平偏低，既没有参与社区事务的意愿，也缺乏参与治理社区的能力。究其原因，有的对社区管理不理解，有的把社区的事当做政府的事。面对物价的持续上涨，居民更关注通过就业提高自己的收入，对社区的公益活动缺乏热情。因此，安置社区普遍没有业主代表大会，社区的居委会、业主委员会的成立是由政府决定的。业主代表大会、业主委员会对于维护社区居民的利益，监督物业管理公司履行应有的职责没有发挥作用，使得社区的自我管理、自我服务的自治功能难以实现。 二、安置社区的法律治理困境 近年来，随着城市的扩张，城市中安置社区的数量逐年增加。由于现行的管理体制不能适应城市化加速的现实，城中村及其回迁安置社区成为社会管理盲区，尤其是在依法治理中所存在的一系列问题，已经阻碍了安置社区的发展。 (一)在政府的领导下运作，居委会缺少自治 在过渡型社区的生成和管理中，政府扮演着不可或缺的角色。地方政府在利益的驱动下和竞争的压力下，单方面推动了过渡型社区的生成，安置社区的管理通常体现的是政府的意图，是以行政指令的方式来实现的。一些行政机关把自己当做“婆婆”，习惯于领导社区经济、文化等各类社会活动和事务，一方面对社区民主自治能力没有信心，另一方面担心脱离了行政机关的管理，政府的目标、任务无法实现。而社区的管理组织居委会也没有把自己定位为社区的管理者和组织者，甘当行政机关的“媳妇”，把执行政府的指令作为主要的职责。 就居委会而言，法律虽然规定居委会必须承担一定的行政工作，但这种工作是辅助性的，而且需要遵守法定的程序。现实的操作背离了法律的规定，居委会承担了大量从上至下转移而来的行政事务，实际上变成了政府职能部门的工作机构，忽视了领导社区实行自治的主要职能。此外，也正由于政府过多的行政干预，使得居委会在依法自治的过程中打上了行政的烙印。首先，《宪法》和《城市居民委员会组织法》都明确规定了居民委员会基层自治组织的性质，但是，政府给居委会制定了各项任务和考核指标，不符合法律的规定；其次，居委会的组成人员依法应由本地的居民通过直接选举产生，但实际上是由街道办事处指派的专职人员担任，于法无据；再次，居委会应当向选举产生它的居民负责并报告工作，但事实上并未做到；最后，居委会候选人由原居委会物色和推荐的做法不符合《选举法》民主选举产生居委会的原则。 (二)社区规范、制度不健全 目前绝大多数村转居后的居民，仍然按照村委会的管理模式进行管理，但是由于村民的身份已转化为居民，若仍然按照村委会的管理模式进行管理似有不妥。我国现行的《城市居民委员会组织法》已施行20多年，现在的社区人口密度大，社区功能多样化，矛盾纠纷增多等使原有的《城市居民委员会组织法》已经不能满足新型社区管理的要求。对于安置社区是按照居民委员会组织法规定的居民自治的规则管理，还是按照村民委员会组织法规定的村民自治的规则管理，法律没有专门的规定。而安置社区所需的各项规章制度也严重缺失，诸如社区自治章程、社区议事协商制度、社区志愿者管理制度、社区居务公开制度等都尚未建立起来，不仅使安置社区的治理无法可依，而且也使社区的居民缺少参与社区事务的合法有效的渠道。 进城后的失地农民虽然其市民身份取得了国家政策的认同，但政府在出台政策制度时往往只从城市市民的利益出发，对失地农民的利益则关注较少。譬如在子女入学、就业、医疗卫生、养老、低保等方面，失地农民都被排除在外，无法享受到城市居民的待遇。尤其是失地农民的养老问题，转居前，农民的养老主要来自土地收益和村委会的福利，转居后，农民应当参加居民养老保险，这意味着农民要按照城市居民养老保险标准缴纳保费，这些问题将会成为我国城市管理与城市建设日益沉重的负担和障碍。 (三)组织运作机制尚未形成 目前，社区治理依然是政府主导下的传统的管理方式，社区的依法自治还没有形成有效的组织运作机制，党的领导、基层民主自治、政府的支持帮助尚未形成有机的统一体。法律对政府、街道、居委会、居民、中介组织等在社区治理中的权利义务没有做出明确的规定。 业主委员会是业主大会的常设机构，是维护业主合法权益和物业管理顺利进行的重要机构，作为社区的中介组织，是联系地方政府和社区成员的纽带。然而不少安置社区没有成立业主委员会，有的安置社区虽然有业主委员会，但是其业主委员会先天就有缺陷。首先，它不是由业主大会选举产生，而是在政府的干预下成立的；其次，对于社区的资金使用去向业主委员会没有监督管理权；再次，不能及时了解业主的意见和建议及对物业服务企业的履约情况进行监督；最后，业主委员会没有形成自己的规章制度和一套行之有效的工作机制。因此，业主委员会并没有发挥其应有的作用，其他志愿性的中介组织则更少。 街道办事处是不设区的市或者市辖区人民政府的派出机关，受不设区的市或者市辖区人民政府的领导，《城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机构对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”由此可以看出，街道办事处对居民委员会的工作主要是给予指导、支持和帮助。然而，在政府职能转变的过程中，各政府职能部门错误地认为政府职能转变就是政府职能的下移，于是纷纷把自己的本职工作下移到街道办事处，街道办事处因人力有限，又把这些职能下移到居民委员会。实际上，街道办事处已经成为居民委员会的领导机构，有悖法律的规定。而且街道办事处在代表政府行使行政管理职权的过程中，本应依照法律规定行事，但是，街道办事处通常是依照上级下达的文件或者上级领导的意志来办事，违反了依法行政的原则。 (四)股份公司不具备现代公司的治理结构 在村转居的进程中，对集体所有的土地折价，其以集体法人股的形式存在。这部分股权由于缺乏明确的“人格化代表”，主要由原村委会干部掌握，所以股权主体的不清也导致股东的权利和义务无法实现，对股东激励约束机制无法形成。设置的集体股的收益，形成了新的不清晰集体产权，这无疑会对股权分配体制造成损害。此外，农村的集体经济组织变为股份公司，实践中，采取股份合作制经济的居多。这种企业组织形式是重合作轻股份，公司内的组织机构股东大会的表决制度是一人一票制，并不是现代《公司法》股份制公司的一股一票制，沿袭的仍然是农村行政村的投票方式。 农村的集体经济组织改制为股份公司时，公司的管理人员理应通过向社会公开招聘或竞选上岗产生，但因为牵涉到原村委会干部的安置问题，原村委会干部一般就直接进入了公司的管理层，即董事会成员，而没有依据《公司法》的规定产生。所以看不懂公司的文件，不了解公司的经营状况，与作为董事的村官信息严重不对称，对于来自大家族并兼任社区管理者的董事侵害股东权益的行为出于畏惧抑或崇拜心理缺乏有效的监督和制衡。因此，家族式的董事会构成不合理，运作不规范，同时，监事会也形同虚设。 三、安置社区的法律治理出路 (一)政府放权，还社区自治 政府作为安置社区的构建者，在安置社区的发展中应当发挥重要的作用。首先，政府要转变职能，从管理型向服务型转变，并进行合理的角色定位：引导安置社区在法治化的轨道上有序发展；监督社区自治组织在法律范围内行事；对安置社区的建设提供保护性、扶持性政策。政府对社区的管理要确立“小政府、大社会”的管理模式，主要是从宏观上进行调控，而社区自身的制度建设、日常工作管理、社区领导班子的选举等事务由社区自己决定，让社区充分实现自治。其次，政府可在街道办事处内设安置社区管理部门，其主要职能是从事社区管理，解决社区的各种问题。再次，针对制约安置社区发展的资金不足问题，建立以政府投入为主，社会资金为辅的资金筹措渠道。由市、区、街道三级政府分别按比例投入，相关拆迁村也要从拆迁补偿款或村集体资产中拿出一部分支持社区建设和管理，具体数额可以结合村级收入和失地农民人口确定。最后，政府要提前把一些有能力的年轻干部放在基层锻炼，帮助社区培养干部，或者通过向社会公开招聘选拔社区工作者等方式，为社区建设一支高素质的干部队伍。 居委会是在社区中行使管理权的自治性组织。虽然《城市居民委员会组织法》规定居委会有协助政府维护社会治安和搞好公共卫生、优抚救济等规定，但它的主要职能是领导社区居民实行自治管理，履行教育、管理、服务和监督职能。 (二)完善安置社区的法律、法规和政策 安置社区管理的好坏取决于是否有健全的法律、法规作保障。安置社区作为一种过渡型社区，原有的村委会管理规章制度显然不能适用。《城市居民委员会组织法》施行20多年以来未曾作过修改，已不能满足新型社区管理的要求。安置社区也不能完全套用《城市居民委员会组织法》，需要有专门适用安置社区管理的一套法律、法规。 安置社区应当制定居民自治章程和居规民约，明确安置社区居委会的性质、地位、工作任务，实行社区居务公开制度，建立“权随责走，费随事转”的办事机制。成立居民代表大会，居民代表大会由各居民小组选举的代表组成，是社区的权力机构，有权对社区的重大事务做出决策，有权听取和审议社区居委会工作报告，有权审议社区的自治章程和居规民约。成立社区事务监督小组，其成员由居民代表选举产生，主要任务是监督居委会组成人员行使职权、履行职责的情况，检查督促居民代表会议的决定在社区的执行并调查居民反映的问题，监督居务公开制度的执行。在居委会设立议事机构，通过社区的议事会、听证会，使居委会的工作在合法的基础上更加符合民意。 现有的征地补偿费偏低，不利于保障安置社区居民的利益，应当修改征地补偿和安置办法，提高失地农民的补偿标准。对于补偿费额，可以采取多次给付的方式以免吃干花净对失地农民以后的生活造成新的困难。同时，政府要进行保障制度改革，采取个人、集体、政府三方负担的原则，以个人为主、集体适当补助、政府财政补贴的方式进行多元筹资。在城乡结合部适当提高“农转居”人员的就业安置补偿金，以用于个人补缴社会保障基金；农村集体从土地补偿金中拿出一部分，给予适当补助；政府在向用地单位收取的土地出让金中，应包括用于“农转居”人员的社会保障专项基金，由政府统一支付并进行适当补贴。筹集到的保障金必须专款专用，使居民在医疗保险、养老保险、最低生活保障、失业保险等方面获得保障，与城市市民享有同等的待遇。 (三)建立社区党支部领导下的“业主委员会、物业公司、居民委员会”的共同管理体制 社区党支部，作为社区的领导机构，通过抓党务对社区的各项事务进行领导，主要是从组织上、思想上、制度上对安置社区的管理予以领导、监督和检查，使社区在健全组织机构、完善制度的条件下沿着正确的方向推进。 在安置社区管理中，只有引入中介机构，才能将居委会从繁杂的社区事务中解脱出来，专心从事自己的本职工作。由此，在社区中形成党支部领导下的业主委员会、居委会、物业公司四位一体的综合管理体。物业公司承担按照物业服务合同的约定，对房屋及配套设施、设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序。业主委员会由业主大会选举产生，它代表业主和物业服务企业签订合同，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同并监督房屋维修基金的使用和物业费的缴纳等。业主委员会和物业公司在社区事务的管理中既有合作关系又有监督关系，而居委会一方面要保障业主利益的实现和监督物业公司提供的服务，另一方面要协调业主委员会和物业公司之间的关系。在安置社区中，通过建立居委会主任、业主委员会主任和物业公司经理的联席会议制度，对社区中整体性、突发性的重大问题共同商议解决。 街道办事处作为政府的派出机关，要切实履行自己的职责，依法行政，对居委会的工作要给予指导、支持和帮助，而不是把自己的职能下移到居委会。 (四)改变股份公司现有的治理结构 在农村集体经济转变为股份制经济的过程中，出于保障社区集体福利和社区公共事务所需支出的花费等考虑，把一些还不适于量化到个人的股份设为集体股。集体股没有明确的股东持有人，主要由公司的管理层控制，在整个股份中占有相当大的比例，这使得个人股东处于弱势地位，无法与公司的管理层抗衡。而且，集体股的存在使公司向社会募集资本的能力降低，阻碍了公司规模的进一步扩大。因此，随着国家对安置社区居民相关法律法规的逐步完善，安置社区居民与城市居民享有同等待遇的条件下，应当取消集体股，将集体股量化到人。 股份有限公司与股份合作制相比有着明显的优势。首先，由于股份公司具有开放性，公司的财务报表在年终必须要对外公开，要受社会公众的监督，对于其通过融资、借贷等方式筹集资本具有积极意义，使公司在更大的规模上发展。其次，由于股票不退还，除非公司破产，股份公司就会长期存在，不会出现股份合作制经济中由于投资人退出或合作者死亡导致的企业不复存在的情况。再次，股份有限公司中非由职工代表担任的董事、监事都是由股东大会选举产生，避免了股份合作制经济中董事会成员家族式的构成，有利于董事会依法规范操作，也使监事会发挥其应有的作用。因此，应当将农村集体经济直接变为股份有限公司或者将转变后的股份合作制经济再变为股份有限公司。 总之，城中村回迁安置社区是当前我国加速城市化、城市建设用地急剧扩张进程中社会变革的产物。作为一种过渡型社区，亦城亦乡的特质使其在管理中面临诸多法律难题。而随着相关法律法规政策的出台和安置社区居民逐步融入城市社区，安置社区最终将过渡到城市社区，采用与城市社区相同的方式进行管理，使村民真正地变为城市市民，享有与城市市民同等的待遇。