“十三五”期间推进教育公平的几个关键性问题，本文主要内容关键词为：几个论文,性问题论文,公平论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年是国家“十二五”规划的收官之年，也是“十三五”规划制定的关键之年。鉴于国家制定了到2020年基本实现教育现代化这一重大战略目标，“十三五”期间(2016-2020年)加快教育发展、加大改革力度的重要性不言而喻。教育公平作为我国当前最重要的教育国策内容之一，在“十三五”期间如何体现以及能否实现更大程度的实质性推进，也颇受教育界和社会关注。 “十二五”期间(2011-2015年)政府和社会不断加大对教育公平问题的关注力度，是一件非常重要、非常有意义的事情。它使我们的教育和社会总体上朝着更加公平的体制和目标前进。总的来看，我们在推进教育公平方面仍然面临十分艰巨的任务和挑战，但不容否认，迄今为止我们在推进教育公平方面取得的进展也是十分显著的。 推进教育公平战略目标的实现是一项长期的任务，不可能仅仅通过一两个“五年计划”就能实现。因此，“十二五”期间甚至在“十二五”之前我们所关注的那些有关教育公平的重要问题，如怎样缩小我国教育发展长期存在的区域差别、城乡差别、校际差别，如何加快提升中西部教育总体发展水平，怎样解决流动人口(主要是农民工)随迁子女入学难、辍学多、水平低，怎样帮助更多的留守儿童完成义务教育，如何提升少数民族子女教育水平，如何确保女童及女性教育不受歧视，如何稳妥有效地深化考试和招生制度改革，如何推进民办学校健康发展等问题，在“十三五”期间仍有必要继续关注并加大解决问题的力度。“十三五”期间要继续推进教育公平，有必要关注以下几个关键性问题。 问题之一：推进教育公平的任务在教育改革与发展总体格局中处于何种地位 在国家层面，教育政策的目标指向从来不是单一的。各种目标之间既有互补互促作用，也有排异抵触现象，因此协调政策目标以发挥最佳政策的功能是十分重要的。例如，政府手中有一笔新增教育经费，它既可以用于解决发展问题，建设更多的校舍，配备更好的设备；也可以用于解决质量问题，招聘更多的高水平教师，或为更多的在职教师提供培训；还可以用于推进教育公平，为弱势学校解决各种实际问题，努力缩小弱势学校与先进学校的差距。 现在我们面临加快教育发展、深化教育改革、促进教育公平、提升教育质量、完善育人功能等多项政策目标，[1]要同时协调好这些政策目标并不容易。典型的情况是，在中西部地区，教育政策的优先目标是加快发展速度，提升发展水平，重点解决发展不足带来的各种问题。中西部地区加快教育发展本身具有更广泛层面的公平意义，也是缩小区域教育发展差距的必由之路，但中西部地区教育发展本身对教育资源的吸纳与消耗有可能不以公平而以发展为政策导向(例如，中西部地区省属“211”大学，其本身加快发展所需的高强度资源配置对推进国家层面的高等教育公平和均衡发展具有重要意义，但对众多其他中西部高等学校而言则难以用公平取向的教育政策来解释)。更为重要的是，在国家层面，目前面临的教育改革任务十分繁重和艰巨，这些改革项目的推进和完成也需要吸纳和消耗大量的教育资源，虽然其中许多项目本身兼具推进教育公平的意义或内容，但其目标指向并非是完全一致或同步的。举个例子来说，国家开放大学系统改革是当前深化教育改革的一项重要任务，其目的是要通过理顺体制、优化职能，实现传统广播电视大学系统的转型升级，以适应国家建设学习型社会、提升全民终身学习能力的需要。尽管此项改革具有实质性的公平意义，但就当前而言主要精力还是放在繁重艰巨的具体改革任务方面，以解决体制机制障碍，建立新型国家开放大学体系。因此，在“十三五”教育规划中谋划教育公平战略任务，首先应该更加明确教育公平的推进工作在教育改革与发展全局中的地位和作用。我本人赞成国家以更多的财力并以更大的改革力度推进教育公平政策的贯彻落实。 问题之二：如何通过完善法律制度框架推进教育公平 鉴于我国科学立法任务极其繁重这一事实，期望“十三五”期间以推动教育公平为目标下大力气修改完善教育法规并不现实，更不用说单独立法了。不过，如果推进教育公平是当下最为重要的教育任务之一，反思并检验我国法律制度(尤其是一系列教育法律法规)对教育公平的保障仍然显得极为重要。国际上公认，继续教育或终身教育对推动教育公平具有重要作用，我们至今没有制订相关法律。此外，熟悉我国教育公平问题的人都了解，缩小区域之间教育差距的一大难点是，在省市区内教育均衡发展得到有力推进的同时，省市区之间的教育差距则在进一步扩大。举个例子来说，上海市和贵州省都在力推教育均衡发展，并且在省内教育均衡发展方面都取得显著成效，但从教育发展水平和教育资源配置方面看，两地的教育发展差距仍在持续扩大。在目前以分级管理、分灶吃饭为特点的教育法律制度框架内，这一问题似难以解决。加大中央财政支付或东西部对口支援力度的政策一定能够取得一定成效，但基于经济基础和人才基础差别的教育发展差距，是否能够在现有法律制度框架内得以有效缓解有待研究。 从欧美发达国家经验看，通过相关法律的制定和完善推动教育公平问题的解决是一种比较普遍的做法，典型的例子是美国2002年的《不让一个儿童掉队法》(No Child Left Behind)[2]和英国1988年的《教育改革法》(Education Reform Act)。[3]由于国家治理方式不同，美国的教育经费更多的是跟着法案走，我们的教育经费更多的是跟着项目走。美国比较重视通过立法推动教育改革，并且以巨大的财政经费作为改革的支撑。多年来，我们更注重通过制定专项计划推动教育改革或发展，法律并不提供特定的经费支持。在教育资源配置方面，国家治理方式的不同与国情有关，本身并无好坏之分。但在重视全面依法治国的今天，如何构建坚实的教育公平法律基础，注重依靠法律保障推动教育公平目标的实现，的确也应是“十三五”期间应该考虑的重要问题。 问题之三：如何通过调整国家学制结构推进教育公平 教育公平主题不仅与教育政策重点和国家法律制度息息相关，还与学校制度的结构体系密不可分。好的学制结构体系有利于推动实现教育公平的目标，坏的学制结构体系则导致不平等不公正教育现象的进一步巩固与恶化。在实行严格种族隔离制度的学制结构中，黑人子女进入一类学校学习，白人子女进入另一类学校学习，隔离森严，互不往来，所谓的教育公平必定是一句空话，美国当年是如此，南非当年也是如此。 第二次世界大战结束之后，世界范围内逐渐兴起了旨在缩小教育不平等的教育民主化浪潮。从各国教育改革的情况看，通过调整学制结构、发展综合学校制度是一种比较普遍的做法。[4]美国学者弗兰克·汉密尔顿·鲍尔斯(Frank Hamilton Bowles)1963年的研究成果指出，1950年，世界教育的普遍模式是分轨制(三轨制或双轨制)，学生完成初等教育之后，通过考试进行分流，分别进入学术性中学或职业技术学校(或师范学校)。具体来说，在接受调查的93个国家中，实行三轨制中学制度的国家达48个，实行双轨制中学制度的国家为38个，实行综合中学制度的国家只有7个；到1959年，情况已经发生很大改变：实行三轨制中学制度的国家减少到27个，双轨制中学制度国家减少到29个，实行统一的综合中学制度的国家则增加到37个。[5] 我国的教育法没有明确规定实行综合制还是分轨制学校制度。2009年全国人大常委会修改通过的《教育法》只是规定“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”，[6]但1996年颁布的《职业教育法》及一系列的职业教育政策，实际上导致我国形成普通中学与职业中学分设的双轨制教育结构。分轨制教育结构未必一定导致教育不公平(如德国、荷兰)，综合制教育结构也未必一定能够保证实现全面教育公平(如美国、英国)，因为这与一系列的社会文化特点及教育传统有很大关系。例如长期以来，英国教育和精英教育，轻技术教育和职业教育，因而其分轨制学制结构不利于实现教育平等；而德国和荷兰等国传统上比较重视职业技术教育，社会文化和教育传统比较尊重依据儿童兴趣和特长因材施教，因而其分轨制学制结构并没有造成严重的社会不公平结果。尽管存在这种差别，我们也得承认，从教育公平视角看，分轨制学制结构更有可能带来教育不公平问题。 学制结构问题现在还未进入我国教育公平政策的视野，估计“十三五”期间也难以进入，但这并不是说不存在这方面的问题。事实上，大量的调查研究已经指向双轨制教育结构所带来的教育不平等问题，我国职业教育发展中存在的社会歧视、地位低下、生源困难等现象，不仅与教育公平问题密切相关，也与分轨制教育结构所涉及的一系列制度设计有关。从长远的眼光来看，如果要持续推进教育公平发展战略，学校制度结构与教育公平的关系问题是必须下大力气加以关注的问题。解决的思路无非有两种：一是发展综合性学制结构，消除分轨制隔阂，融合普通教育和职业技术教育，形成人人既学习普通教育知识也掌握职业技术技能的局面；二是保留分轨制学制结构，同时加强普通教育和职业教育的融会贯通，努力改善职业教育的办学条件，提升职业教育的社会地位，形成尊重职业教育、尊重学生选择的社会文化。在制度设计上，应在高等教育层次建立各种教育协调发展的立交桥，打通职业技术教育通向高等教育的通道，实践终身学习的先进理念。 问题之四：如何通过完善课程体系和绩效考评推进教育公平 教育公平既然包括“机会公平、过程公平和结果公平”[7](Equality at the starting point，in treatment and as a final goal)，就不可能只关注制度安排和设施标准等外部性要素。在基础教育阶段，与教育公平密切关联的差异性不仅涉及学校建筑、生均经费、教师人数及实验设备等基本办学条件，还涉及课程体系、教师水平、班级规模、师生比例等许多重要的内在教学因素。中西部学校普遍存在的课程体系不完整(尤其是缺少合格主课教师或缺少音体美学科教师)、城镇学校大班额教学、教师严重缺乏适当培训、对学习困难学生普遍缺乏补偿教育等现象，都对在教育过程中推行教育公平产生严重不利影响。“十三五”期间应该加大对教育过程和课程体系中存在的教育不平等问题的关注力度，确保国家核心课程教学质量朝着统一标准方向迈出坚实的步伐。 如何建立和完善与推进教育公平相协调的绩效考评机制，是“十三五”时期必须考虑的又一个关键性问题。投入必须考评效益，计划必须考虑绩效，这是现代社会治理模式的一个基本原则。公共投入是否正确、是否适度、是否有效、是否可持续，都应该有个责任交代，西方国家称之为"Accountability"(“问责制”)，我们更多地称之为“绩效考评”。“十二五”期间，国家在推进教育公平方面花了很大力气，但绩效考评的工作仍未很好地跟进，这一点是应该加以改进的。 建立科学合理的绩效考评机制并不容易，美国在这方面是有深刻教训的。美国政府在颁布《不让一个儿童掉队法》(No Child Left Behind)之后采取了“惩罚性”问责制，对未达到政策目标的州政府、相关学校和教师采取惩罚性措施，包括减少或停止拨款。这种“惩罚性”问责制导致美国各地各校纷纷降低学业标准，忽略非考试性教学科目，形成美国式的“应试教育”。后来奥巴马政府改用“竞争性”绩效考评机制，在推行所谓“力争上游”(Race to the Top)教育项目时，鼓励各州争取达标，获得拨款。[8]新政策效果如何有待观察，但它们提供了不同绩效考评机制模式是值得我们研究的。 推进教育公平的“烈火模式”("FIRE Mode" of Educational Equity) 最后一个问题，就是理论分析模式问题。长期以来，如何提出一个简洁明了、较为概括的教育公平模式，一直是学术界包括我在内一些学者在探索的问题。在研读了大量相关文献之后，我探索用英文单词"FIRE"(“烈火”)来概括这一模式。教育公平“烈火模式”的基本含义涉及四个维度或要素，即“公正”、“全纳”、“结果”和“效率”。我们可以概述如下： F代表"Fairness"(公正)。其含义主要是教育机会均等原则。正如我国《教育法》第九条所规定的：公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，均享有平等的受教育机会。机会均等原则是教育公平模式的起点，没有这一起点作基础，其他的教育公平目标都不可能实现。 I代表"Inclusion"(全纳)。其含义是，受教育者不仅应获得平等的受教育机会，还应该有机会获得读写算等基本知识技能的全面性教育。受教育的机会平等很重要，但如果一部分人接受的是完整性的教育，另一部分人接受的是残缺不全的教育，教育公平的内涵和意义必将大打折扣。“全纳”的本质是教育的全面性和完整性，不能机械地理解成字面上那种“无所不包”的含义。以上两方面教育公平的内涵是OECD(经合组织)[9]报告多次强调的基本原则，我认为是完全合理的。 R代表"Results"(结果)。其含义是，教育公平政策不仅要考虑机会均等和全纳教育原则，还应该以教育教学结果为指向，考虑采取补偿性或倾向性政策，对教育教学结果进行“二次分配”，帮助社会不利群体获得更加公平合理的发展空间。经济学领域需要通过一次分配和二次分配调节社会公平，我认为在教育学领域推行公平政策也需要采取类似的二次调节机制。美国长期采取的"Affirmative Action"[10]政策即是如此，我国现在每年为贫困家庭孩子增加一定比例的重点大学入学机会，政策设计原则也是以实际考试录取结果为参照标准进行的“二次”调节机制。概括而言，"Fairness"原则是从入口方面保障教育公平，"Results"原则是从出口角度对教育公平进行再次保障。 E代表"Efficiency"(效率)。教育政策取向不可能是单项唯一的，公平因素再重要，也不可能只追求公平目标而忽视效率(包括质量、效益)等其他关键性要素。此外，教育公平本身也有“低效率公平”与“高效率公平”之分，或低水平公平与高水平公平之分。经合组织有许多教育报告对此关系进行了深入讨论，我们也应加以高度关注。追求低效率的教育公平政策从长远看也会违背教育公平原则本身。从某种意义上说，关系要素与原则要素在决策过程中同等重要，有时关系要素甚至更为重要。制定教育政策不仅要考虑维护原则(如推进教育公平)，更要考虑平衡关系(如公平与效率、速度与质量等)。处理好公平与效率之间的关系，不仅是经济政策和民生政策所要关注的，也是教育政策无法回避的话题。我国在“十三五”期间应该大力推进教育公平，教育规划必须对此作出积极反应，但我认为这一目标只有在平衡“效率”等其他重要教育目标的基础上才能够实现。