农村改革试验区的土地制度建设试验，本文主要内容关键词为：试验区论文,制度建设论文,土地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、试验区土地制度改革试验的背景和特点
从1985年起的连续几年里，粮棉油等主要农副产品产量徘徊不前，农业生产发展速度放慢。面对这种状况，有人动摇了，有的认为家庭联产承包责任制的潜力已尽，有的主张要用新的制度来取代；有人产生了疑惑，不知所措。理论界、学术界关于土地制度和家庭联产承包责任制的讨论也空前高涨。
首先是关于土地所有制方面的讨论，集中在我国适于采取什么样的土地所有制问题上。归纳起来，大体有三种主张。第一种主张是实行土地国有永佃制。持这种观点的人认为，目前我国土地的集体所有权主体实际上是空缺的，国家对集体土地的使用权、受益权及处分权有种种限制，集体所有制只徒有虚名；而要营造新的集体所有权主体又是不可行的，实行所有制也不可能，所以解决的办法是实行土地的国家所有，把土地的使用权永久性地出让给农民。这样既有利于国家直接统一管理土地，也有利于安定民心。第二种主张是实行土地私有制。持这种观点的人认为，承包制激发了农民的劳动积极性，因而短期内是有效的，但这种制度无助于激发农民的长期投资愿望，因而其效率只能是越来越低，解决这一问题的根本办法是实行土地私有制。实际上，实行包产到户后，农民在很大程度上已可自由处置土地。他们认为土地私有有可能加速土地的流动和集中。第三种主张是不断完善土地集体所有制。持这种观点的人认为，土地国有永佃和土地私有化都不可行。实行土地国有，一方面是国家没有足够的财力赎买集体的土地，另一方面是可能形成对农民的新的剥夺。实行土地私有制则不仅直接受我国现有的政治经济制度的制约，是行不通的；而且东南亚一些国家和地区如日本、台湾的经验也证明：小规模的土地私有会阻碍土地的流转，妨碍规模经营和农业生产效率的提高，从而抬高农产品生产成本，降低农产品在国际市场上的竞争能力，增加政府的财政补贴，不利于工业资本的积累。所以，最佳的选择是改革和完善现有的土地制度。
其次是关于家庭联产承包责任制问题的讨论。经过几年的实践，家庭联产承包责任制已日益暴露出一些非解决不可的问题，主要表现为：（1）土地好坏搭配，按人均分， 造成土地分割细碎。 据典型调查， 1984年全国平均每个农户仅耕种8.35亩地，平均分为9.7块， 平均每块仅为0.86亩〔1〕。贵州湄潭陈家坡村吴全礼家，6口人的6分责任地， 共计88块〔2〕。土地过分细碎，不仅造成了土地的浪费， 而且不利于农事作业和日常管理，成了提高生产效率的障碍。（2 ）土地承包期过短，农民对承包制缺乏信心。尽管中央三令五申家庭联产承包责任制15年不变，但是在实际工作中，许多地方仍然是三五年一调整，有的地方甚至是一年一调整。土地频繁调整，严重影响了农民对土地的长远投入。（3）照顾了公平，忽视了效率。按人均分土地， 体现了广大农民的愿望。但与此同时，也产生了负效应，有些农民能种好地，但却没地种；有些农民种不好地，却又不得不种。造成了土地和劳力资源的浪费。由于过分强调公平和受人多地少基本国情矛盾的制约，我国农户经营规模偏小，难以产生规模效应，无法与变化莫测的大市场相连接。（4 ）集体所有权和农户使用经营权界限不清，相互侵权行为时有发生。家庭联产承包责任制只是笼统地规定，土地的所有权归集体，农户则拥有土地的使用经营权，两权在具体内容上缺乏更为详细而明确的规定。于是，要么是集体动辄以土地所有者的名义，随意侵犯农民的使用经营权，随意向农民摊派，更有甚者随意收回农民的承包地；要么是农民把土地看成是自己的私有财产，不承担相应的义务，集体的利益得不到相应的保障。承包合同纠纷也因此日趋增多。（5 ）把承包制引到山地和荒地等非耕地资源上，并没有产生象耕地上那样的制度效应，相反，还出现了乱砍滥伐、包而不治、治而无效的现象。（6）土地流转不规范， 由此而产生的土地纠纷不断增加。国家不允许土地流转，而民间自发的土地流转就一直存在，而且有些还得到了地方政府的默认。民间的土地流转完全是由农民双方协商进行的，这种方式很受农民欢迎，但又非常的不规范，容易引起纠纷，而且解决纠纷时也无据可寻，增加了纠纷解决的难度。
在农村改革处于十字路口，面临进退两难选择的时候，中共中央于1987年决定建立农村改革试验区，为农村改革投石问路。土地制度是重中之重，并成为首选试验项目。先后有贵州湄潭、广东南海、江苏苏南地区、山东平度、北京顺义、湖南怀化、陕西延安入列国家农村改革试验区，重点承担土地制度建设方面的改革试验。
试验区的土地制度改革有三个特点，一是试验区的土地制度改革是在全国普遍推行了家庭联产承包责任制基础上的后续制度改革，因此它具有双重职能，即在坚持农村土地集体所有制的前提下，一方面要探索完善家庭联产承包责任制，另一方面要努力探索和发现集体所有制的其他有效实现形式。各试验区以提高土地生产率和劳动生产率为目标，在兼顾公平的基础上，以提高土地经营效率和稳定农民预期为重点，根据各自的实际情况，分别选取不同的试验主题进行改革试验。二是试验区的土地制度改革是有目标、有组织的制度建设，它有明确的改革方案、目标和思路做指导，并有一套较为系统的监测指标。三是试验区土地制度改革的目的主要是澄清一些模糊认识，为面上的改革提供可供借鉴的经验。
二、各试验区试验思路与方案设计
贵州湄潭试验区是一个典型的传统农区，确立为全国农村改革试验区初期，全县90%以上是农业人口，人均耕地1.35亩。根据本区耕地资源极其有限这一特点，湄潭试验区制定了明确土地集体所有权主体、完善农户使用权、稳定农户投资预期的改革方案。在所有权方面，由村代行所有权职能，作为土地发包单位与农户签订承包合同。在使用权方面，主要包括两个方面的试验内容，一是新增人口不再分地；二是允许农户土地使用权有偿流转。这样做的主要目的，一是为了节约包产到户后重新调整土地的费用，降低该制度的运作成本；二是为了防止耕地在不断调整中变得更加细碎；三是为了稳定农户对土地的投资预期；四是为了抑制人口的快速增长，促使农业人口向非农业转移；五是为了促进土地的流转。与此同时，为了保证上述方案的顺利运作，还设计出了三项主要的配套制度，一是通过政策引导和扶持，开发荒山、荒地资源，以减轻耕地制度建设的压力；二是创办土地金融公司，农户用土地使用权做担保来获得投资贷款，以促进荒山的开发和耕地的改良，为土地流转创造条件；三是推出“稳征、减购、压销、保调”的粮食征购体制改革方案，以保证农民的土地使用权与收益权更加完整。
山东平度试验区则依据本地耕地资源较为丰富，非农就业和农民非农收入比重较大，农业机械化程度较高的特点，制定了“按社区人口均分口粮田、按劳投标承包责任田的‘两田制’”改革方案。其目的是为了既保证社区人口生存，又促进土地的适当集中，从而做到在兼顾公平的同时，充分体现效率。同时，也相应地安排了一系列配套制度。一是强化所有权主体对土地的管理功能。明确规定：农户不能乱占滥用土地；农户或集体建房，要征收取土费，用做土地复垦基金；建立用地养地制度，把承包地上施用的农家肥做为承包合同的一项内容；建立土地档案制度。二是规定土地使用权可有偿或无偿转让，口粮田可自由转让，责任田只允许退包或无偿转让。
广东南海在列入试验区的初期，其试验主题是粮食规模经营。后又提出了农业适度规模经营的试验方案，重点是发展非粮食生产的种植业与养殖业的适度规模经营。在这两个方案的进展遇到困难后，南海肯定了基层群众创造的以土地为中心的农村股份合作制，并以此做为新的改革试验项目的主要内容，以股份制来改造合作制，以股份制来稳定、完善和发展家庭联产承包制，以便既保证在农地转为非农用地过程中农民的利益不受损，也保证土地的规模经营和统一规划。其主要内容是实行土地三权分离，即先是由集体把土地折股承包给农户，实现所有权与承包权的分离；再由农户用承包权入股，由集体统一经营土地，集体获得实际意义上的土地使用权，实现农户承包权与实际使用权的分离。
江苏苏南地区乡镇工业发达，农业劳力已大部分转到二、三产业，农民经营农业的机会成本增大，热情不高。为了继续保证农业生产的发展和完成国家粮食任务，苏南试验区设计出了“土地适度规模经营和农业现代化建设”的改革试验方案，重点是以村为单位推行土地规模经营，创办家庭农场和村办农场。其目的是要提高土地产出率，提高劳动生产率，增加农民收入和改善农业生产条件，实现农业现代化。为此，出台了一系列的扶持措施和配套制度，比如，加大以工补农的力度，大搞农田基本建设；增加农业机械投入，提高机械化水平；为规模经营农户提供各种产前、产中、产后服务等。苏南土地适度规模经营试验还制定了具体的监测指标，通过试验要达到劳动生产率年递增10%以上，土地产出率增长10%以上，农业总投资和亩均投资也有具体的规定。
北京顺义的集体经济实力雄厚，二、三产业较为发达，为了加强农业生产特别是粮食生产的后劲，充分发挥集体统一经营和服务能力较强的优势，提出了土地适度规模经营的试验方案。其内容包括：集中有固定收入的非农生产者的土地和长期从事农业生产的专业户所经营的土地；解决土地集中后的遗留问题，如口粮供给；用集中起来的土地创办集体农场；强化农业投资，推进农业机械化。其目的是鼓励规模经营，达到既提高土地利用率，又提高劳动生产率的目的。其具体形式有村办集体农场、专业承包农场。
陕西延安试验区针对本区荒地资源较为丰富的特点，在吸取荒地均分承包到户的教训的基础上，推出以“四荒”拍卖为主要内容的土地制度改革方案。其主要内容有：明确“四荒地”的集体所有权；把使用权拍卖给农户，拍卖年限为50～70年；保证让多数农户参与，对贫困户实行优惠政策；建立专门的土地流转机构，负责土地流转工作。其主要的目的是让农民花钱买放心，建立起投资的信心，并实行规模经营。
湖南怀化地区则根据本地山林资源丰富的特点，在民间自由流转山地的基础上，制定了“以租代包，明晰产权，加速流转，规模经营”的山地制度改革试验方案。其主要的试验内容包括：在维持原来土地所有权不变的基础上，把山地的管理权集中到村一级，由村统一行使管理权；用长期租赁制取代承包制，租赁期限一般为60年；对民间已有的山地流转进行因势利导，规范山地的流转，制定流转规则；采取多种流转形式，促进山地的流转；突破社区范围，进行山地开发；强化山地管理制度；鼓励规模经营。其主要目的是用“租赁制”取代收效甚微的承包制，通过山地长期租赁和采取多种流转形式，实行山地的规模经营，提高山地开发的经济效益。
三、改革试验的做法和经验
经过近10年的探索，各试验区在土地制度建设方面既取得了丰硕的制度成果，积累了丰富的经验，又促进了当地经济的发展，并获得了一批监测数据，但也有失败的教训。
贵州湄潭在试验期间，出台了一系列政策和配套措施，比如，明确规定村级经济联社（或村委会）代行所有权职能；从1987年起耕地承包期再延长20年，林地、荒山50年不变；承包期内增加或减少人口，不再调地；允许使用权转包、转让、抵押等。通过试验，在明确土地所有权、稳定农户使用权方面取得了重大进展，制定了一系列的地方性法规文件，为稳定家庭联产承包责任制起了不可忽视的作用。特别是由其首创的“增人不增地，减人不减地”政策已被正式写进中央文件而予以提倡，这一政策的实施，一方面阻止了土地进一步分割细碎，另一方面也对人口的快速增长起了适当的抑制作用。而鼓励劳力从事非耕地资源的开发，则减轻人口对耕地的压力。据匡算，全县建成高标准的茶、桑、果、药园6万多亩，若按每人管理2.5亩计算，则全年可转移剩余劳力2.4万人。但其试验项目中的子方案之一——创办土地金融公司则收效不明显，尽管开始起动时制定了财务管理制度、贷款抵押和担保制度，也有一些农户用土地来做抵押，金融公司也发放过一定数量的抵押贷款。比如，自1988年9月至1990年6月共发放各类投资信贷418.3万元， 其中非耕地资源开发信贷112.5万元。但这种运作势头没有再继续坚持下去。 到1993年年底，以土地使用权及其附属物在土地金融公司贷款的农户累计才31户，贷款金额170多万元。 土地金融公司子项目难以正常运作的关键在两个方面，一是因为农户只有较短的土地使用权，二是因为农户愿意用来抵押的土地大多是边远地带的差地，而土地金融公司则希望农户用好地来抵押，双方的供给与需求脱节。
山东平度采取由县政府直接推动，乡村负责推行的试验方式，在开展土地整治和田块合并连片的基础上，推行“两田制”。把耕地划分为口粮田和责任田，口粮田按人口均分到户，只承担农业税；责任田则实行竞争招标承包经营，不仅要承担农业税，还要承担粮食定购任务和上交土地承包费。经过近10年的探索，平度试验在以下几个方面取得了较为明显的成效。一是通过制度建设，探索出了一条公平与效率相结合的路子，口粮田按人均分，责任田实行规模经营。二是土地资源保护、土地资源管理、土地评价已制度化。比如，如何促使农户把用地与养地结合起来，平度就找出了既简单又切实可行的办法，农户承包一定的耕地，必须饲养一定数量的畜禽，向土地投放一定数量的有机肥。这一套“以地定养，种养挂钩”的土地定级管理办法，既为养护地力提供了制度上的保证，又同步扩大了农户养殖规模，在种养两业价格不同步的情况下，保证小农内部的收益稳定。三是土地合理流动的机制得以建立，土地规模经营得以发展。全市有经营土地在20亩以上的农户11120户， 务农劳力劳均经营由原来的7.2亩上升到10.3亩。 四是促进了农业服务体系的全面发展。农村合作基金会全面启动，累计筹集资金12亿元，投放8.8亿元；建立了市、镇、村三级合作服务体系。
广东南海试验初期的粮食规模经营方案进展得不顺利，在一年的时间内，只有8户农户搞了粮食规模经营，共计413亩，仅占当时全市粮食生产面积的0.42%。随后跳出了粮食规模经营的圈子，搞起了农业规模经营，发展多种经营，但其效果也不明显，刚起步就出现了停滞不前。1992年邓小平南巡讲话中，南海利用广东全面放开粮食市场的有利时机，加快了结构调整，并尝试以土地为中心的农村股份合作制改革。其具体做法：一是区别不同地区，采取不同的折价形式，把土地和固定资产折股量化给农民，以稳定农民的土地承包权。二是农民在获得承包权后，再把土地的使用权交给集体，纳入股份合作组织统一使用，以达到规模经营和统一规划的目的。三是在推行土地股份合作制的过程中，实行农民股权“生不增，死不减”对新增人口实行配售股。既解决了因人口变动而引起的频繁的股权调整，又解决了新增人口的生活保障和利益分配问题。南海推行以土地为中心的农村股份合作制，其制度绩效主要表现在以下几个方面：（1 ）全市对农村土地、 财产进行估价折股， 将130多亿元的资产总额以股份的形式配置给76.6万农民， 并发放了股权证书，确认了农民在集体财产中所占有的经济份额，农民成为集体财产真正的主人。（2）打破了集体收益按人均分的旧机制， 形成了按股分配的新机制。集体配给农民的股权分为三部分：一是基本股，它体现公平的原则，所占的比例最低；二是土地承包股，是根据农民承包土地的多少来确定的；三是劳动贡献股，是根据农民的劳动年龄和对集体的贡献大小来定的。集体的收益根据农民持股的多少来分配。1996年，全市农村股份合作组织共有再分配款4.08亿元，人均分红578元。（3）实现了对土地的区划化管理。45万亩肥沃土地被划为农田保护区，7.5 万亩靠近城镇、公路的土地和山坡地被划为经济开发区，2.5 万亩靠近村庄的土地被划为商业住宅区。（4）促进了农业规模经营。 全市农业经营大户发展到8245户，规模经营面积达8万亩，占全市农田面积的16%。
苏南地区的土地规模经营通过试验引导，进展比较顺利，基本上实现了预期目标。（1）探索出了土地规模经营的多种组织形式。 主要有四种规模经营的形式，即家庭农场（种田大户）、村办农场（服务站办农场）、厂办农场（农业车间）和联户农场。其中家庭农场是最普遍的形式。此外，近来还出现了季节性规模经营形式，即夏熟作物统一种植，实行规模经营；秋熟作物仍然分户经营。（2 ）通过办示范乡镇和示范村，实行两田制，压缩口粮田和扩大责任田等措施，促进了土地规模经营的发展。3个国家试验点县土地规模经营单位1994年达到3404个， 平均规模为78.48亩，劳均经营规模为31.19亩，实行土地规模经营的面积，占责任田的总面积已达27.83%。（3）通过发展规模经营提高了劳动生产率、土地产出率和粮食商品率，农民收入有了较大增长。首先是劳动生产率有了提高。1994年同1988年相比，土地规模经营单位的劳均产粮达2.3万公斤，年递增率为14.5%，实现了年递增率达10 %以上的预期设计目标；1994年土地规模经营单位的劳均产粮是其所在村兼业农户劳均产粮的28.5倍，远远超过了3～4倍的预期目标；劳均农业产值也比预期目标高出了2.4倍。其次是土地产出率有了提高。1994 年同1988年相比，土地规模经营单位的粮食亩产提高了128.65公斤，增长了20.2%，超过了10%的预期目标；1994年规模经营单位的亩产比当地兼业农的亩产高出30公斤；一般来说，丰收年景规模经营单位粮食的增产幅度要高于兼业农户，而受灾年景规模经营粮食的减产幅度要低于兼业农户。再次是粮食商品率有了提高。1994 年， 规模经营单位的粮食商品率为96%，比1988年高出了13.9个百分点。规模经营单位已挑起了完成国家定议购粮任务的重担。第四是农民收入增长明显。无锡、吴县、常熟三县全年经营粮食生产的劳均净收入就达13316.5元， 是当地兼业农户同期人均纯收入的3.3倍，是务工人员劳均年收入的2.2倍。（4 ）农业投入增加，生产条件明显改善，农田水利基本建设和农业机械化程度有了明显的改善和提高。1988～1994年，无锡、吴县、常熟三个国家试点县用于农业的总投入达15.12亿元，其中国家投入占31.74%，集体投入占61.17%，农民自我投入占7.09%，每亩新投入555.16元， 加上原有的基础，每亩投资已接近1000元。（5）农业服务体系进一步健全。 但苏南土地规模经营试验也暴露出一些问题：一是农民的专业化组织程度较低；二是土地的流转速度不如设想的那样快；三是它需要集体大量的资金投入做支撑，经验表明，苏南地区劳均经营15亩以上的耕地，包括农机、道路、水利、仓储等设施在内，平均每亩要新增投资1000元左右。
北京顺义通过采取多种经营形式，鼓励土地流转和农业投入的办法，促进了规模经营的发展，主要表现为以下几个方面：（1 ）探索出了三种主要的规模经营形式，一是在发达地区搞村办集体农场的规模经营；二是在较发达地区搞承包到劳的规模经营；三是在不太发达地区搞农户家庭规模经营。目前，全县有村办集体农场324个，经营土地37.7 万亩，占全县粮食面积的62.8%，劳均经营145亩； 承包到劳的规模经营的粮田17.3万亩，占28.8%，劳均经营35亩；家庭承包经营的土地5 万亩，占8.4%，户均8亩。（2 ）建立了以集体为主导的多元农业投资体制。顺义县建立了以集体为主，国家、集体、个人共同投入的农业投资新体制。国家投入的资金有限，但有很强的导向性，主要是引导乡村集体把资金投向农业；乡村集体是投资的主体，其资金主要来源于乡镇企业的“以工补农”资金和农业自身的积累。（3 ）提高了粮食生产能力和劳动生产率，增加了农民收入。通过规模经营，全县粮食平均亩产由搞规模经营前的不足600公斤提高到750公斤，全县因此也成为全国售粮先进县。从事粮食生产的劳力，由原来的20万人减少到1.4万人， 劳均产粮由0.2万公斤提高到3万公斤。集体农场的劳均产粮达10万公斤以上，按人均消费400公斤粮食计算，集体农场一个劳力能养活250个人。全县种粮农民劳均纯收入由过去的600元提高到6000多元。 但顺义在推行土地规模经营的过程中，也出现了一些不可忽视的问题：一是如何处理好兴办集体农场与稳定农户承包权的关系；二是如何解决集体农场的管理和监督机制；三是土地规模经营中的高投入。顺义规模经营的土地亩均马力比有些发达国家还高，过高的投入要么靠吃集体的补贴来消化，要么以提高农产品成本为代价。
陕西延安试验区主要在两个方面有了较大的突破，（1 ）以“卖”代“包”，让农民出钱买个放心，对“四荒地”进行拍卖。五年来共拍卖荒地400多万亩。（2）尝试建立交易管理所。到目前，全市已建立乡级土地交易管理所30多个。几年来，延安在“四荒地”的开发及其制度建设方面取得了明显的效果，一是在荒地拍买的组织、拍买的程序、拍买的方式、拍买的透明度、标的的确定等方面，找到了有效的办法。比如，在拍卖方式上采取竞争拍卖、招标拍卖和协议拍卖三种形式。为搞好“四荒地”拍卖，先后出台了10多个地方性法规文件。二是各荒地经营主体加大了对荒地的投资力度，五年来，全市各类荒地经营主体在荒地上的投资达5000万元，平均每亩荒地投资在100元以上。 三是治理速度和效益有了明显提高。四是加速了荒地的流转和规范化管理。组建最早的姚店镇土地交易管理所已组织拍卖、流转“四荒地”4.2万亩， 签订合同2230份，发放土地使用证1246件。延安在对荒地进行拍买时，还注意农户的参与面，对社区内的贫困农户，实行优惠政策。
湖南怀化地区山地制度建设主要在三方面做文章，一是以“租”代“包”；二是规范山地的流转；三是鼓励规模经营。（1 ）长期租赁制克服了承包制在山地开发中所暴露出来的某些弊端，大大提高了农民山地开发的积极性，使下山的农民又一次上山搞开发。从1991年到1995年，全区新开发山地558万亩，平均每年开发93万亩，比1985到1990 年年均开发速度快了一倍。（2）通过规范山地流转，采取多种流转形式， 促进了山地的规模开发，产生了明显的制度效应。怀化地区的山地流转先于法律的允许而产生，维系这种流转稳定的因素：一是地方政府的默认，二是农民对“地契”的信任。针对这种情况，怀化地区先从清理原有的土地流转和流转合同入手，采取三个方面的措施来规范山地的流转：一是明确山地流转的主体和客体。山地流转的主体是拥有山地使用权的农户和单位，流转的客体是土地的使用权，而非山地的所有权。二是建立使用权流转的市场规则。流转期限不得超过60年，流转的市场工具是土地使用权证书。三是建立山地使用权流转的中间组织。乡村由乡村两级合作经济组织承担，地县成立山地经营公司。在规范的基础上，山地可以采取租赁、入股、兑换、买卖、抵押等多种形式进行流转。据统计，从1990年到1995年的5年间，怀化全区新增山地流转面积580万亩，累计投入12亿元，开发山地468万亩，农民从山地得到的收入增长了1.6倍〔3〕。（3）规模经营有了大发展。全区新造用材林中成片面积在100 亩以上的占82%，1000亩以上的占18%，还出现了一批山地开发专业户。怀化试验得出的一个重要结论：必须建立与耕地不同的山地制度，规范使用权流转，实行规模经营。
四、前一阶段各试验区土地制度试验给我们的启示
尽管各个试验区在土地制度建设方面的侧重点不同，取得的具体制度成果各异，但其中还是有些共同的东西，这既是前一阶段土地制度改革试验留给我们的启示，也是今后土地制度改革试验中所要注意的。
启示之一：坚持家庭联产承包责任制是我们制定农业和农村政策的前提和基点。
自80年代中期以来，出现过四次动摇家庭联产承包责任制的动向。一次是根据1985～1988年这4年里粮、棉产量的徘徊， 认为承包制“潜力已尽”，要退回去；一次是打着完善统、分结合的双层经营体制的晃子，认为实行联产承包制后，农民家庭经济得到了大发展，而集体经济被破坏削弱了，以壮大集体经济为由，想动摇家庭经营这一基石；一次是在搞土地规模经营的过程中，认为农户经营规模过小，适应不了社会化大生产的要求，于是随意把农民的承包地收归集体，实行统一经营，从而想动摇家庭经营这个基础；一次是在实现“两个飞跃”的讨论过程中，把邓小平同志提出的“第二次飞跃”片面地理解为只发展集体经济，把家庭联产承包责任制与第二次飞跃对立起来，因而想否定家庭联产承包制。试验区的经验证明：动摇农户家庭经营这个基础，就会遭到广大农民的强烈反对，是行不通的。
启示之二：尊重农民的意愿，总结农民自己创造的经验，是土地制度建设成功之本。
山东平度搞“两田制”，并不是因为政府先有一个完整的试验方案，相反，是因为政府发现了民间“两田制”的雏型，在此基础上因势利导而形成的。山东高戈庄村的农民在搞家庭联产承包责任制时，发现若把所有的土地都均分到户，村里的两台价值6 万多元的联合收割机就必然闲置，这样浪费了资源很可惜。于是，村里就主动向领导汇报，决定把耕地分为口粮田和责任田，在留足人均1亩口粮田的基础上， 其余的作为责任田，实行招标承包，搞适度规模经营。后来，针对农业比较利益下降、农民从事农业生产积极性不高、并出现了撂荒现象等问题，政府因势利导，把土地分为两部分，一部分为基本口粮田，保证农民的生活用粮；另一部分做为责任田，承包给愿意从事农业生产并有能力搞好农业生产的农民。
湖南怀化搞山地长期租赁制，也是政府从民间的一些做法中受到了启发。在山地均分到户后，农民对山地的开发热情并不高，承包制在山地上的效果并没有预期的好。当时，国家不允许土地流转，而有些农民通过私下口头协议，把其他农户承包的山地长期租过来，搞规模经营，取得了很好的效果。对这些没有经过政府允许的新做法，政府并不是一概否定，而是在认真调查、总结经验的基础上，给予规范。结果是产生了异想不到的好效果，通过长期租赁制，搞规模经营，在怀化出现了大规模开发山地的热潮。
这些地方的土地制度建设能取得成功，不在于政府先有一套多么高明、多么完善的改革试验方案，而在于政府尊重农民的意愿，对民间创造的一些新做法不断地加以总结，加以因势利导，然后在此基础了做出新的制度安排。政府在对待制度创新上既要有为又要无为。无为是不要轻易干涉农民的创新，有为是要善于发现和总结农民的创新，对好的经验要加以推广，对不好的要求更正。
启示之三：土地制度受客观条件的制约，具体采取什么制度，不宜一刀切。
首先是不同类型和不同经济用途的土地，其适用的制度不能照搬。试验区的经验证明：非耕地与耕地的制度安排就有很大的差异。由于非耕地的开发投资周期长，投资风险大等原因，其制度安排必须给农民一个更加稳定的预期，必须实行规模开发。湖南怀化在山地开发中以“租”代“包”，陕西延安在“四荒地”制度安排中实行“拍卖制”，让农民花钱买放心，都得出同一个结论，即建立与耕地不同的非耕地制度已势在必行。
其次是同类土地，由于各地的具体情况和经济条件不一样，其制度安排必然会各具特色。
山东平度搞“两田制”是因为它具备搞“两田制”的条件，它的丰富的耕地资源，它原来的机械化程度较高，它的村干部素质较高，因而在这里搞“两田制”就比较顺利。相反，后来许多地方不顾自己本地的条件和实际情况，或者是干部出于收费方便的目的，简单地照搬“两田制”，其结果是在农民中间引起了强烈的不满，出现了许多平度没有出现过的问题。
江苏苏南地区和北京顺义试行土地规模经营，是因为这两个地区原来的集体经济比较发达，服务能力比较强；改革开放后其二、三产业发展得又比较快，农民就业门路较广。这样，这些地方搞了规模经营后，不仅能充分利用土地资源，而且也有利于劳动生产率的提高，使农民从事农业生产有利可图。而如果要在全国其他许多条件不具备的地区强行推行这一制度，就必然会引起混乱。事实上，有些地方在推行土地规模经营的时候，出现了不少问题，有的地方甚至动摇了家庭经营这个基础。
贵州湄潭的耕地资源极其有限，但却在耕地上较为成功地实行了“增人不增地，减人不减地”的政策，其中一个重要的原因是湄潭有丰富的可供开发的非耕地资源。
一个地区具体采取什么样的土地制度，要受许多客观条件的制约。在坚持家庭联产承包责任制的基础上，各地具体选择什么样的土地制度，必须慎重考虑，不能盲目照搬。
启示之四：土地制度的核心是建立稳定、规范而有序的产权，关键是土地流转。
在具体的土地制度建设方面，各地都可以有自己的做法，但其核心的问题应当是一样的，那就是建立稳定、规范而有序的产权。产权是一组权利束，它包括所有权、使用权、受益权、处置权等各种权利。第一阶段农村改革实行了土地“两权分离”，即所有权与使用权的分离，在坚持集体所有权的同时，重点是强调给予农民的使用权和部分处置权，规范集体与农民各自的权利。试验区在完善和规范“两权分离”的基础上，在广东南海尝试了土地的“三权分离”，即实行土地所有权、承包权和使用权的分离，所有权归集体，农户获得承包权，集体或其他组织则在承认农民承包权的基础上，再获得土地的实际使用权。其结果证明，这样既有利于稳定农民的承包权，保证农民的权益不受损害，也有利于实行土地使用权的流转和集中。试验区正反两方面的经验证明，只有长期稳定的产权，才能激发农民的积极性；只有规范的产权才能有效运作，才能处理好各方面的关系，才是有效的产权安排。
有了稳定、规范的产权，农民就会有稳定的预期。若再允许土地流转，就会实现土地、劳力、资金等各种生产要素的自由组合，生产力各要素的配置就会达到最优状态。
启示之五：土地制度建设必须有相应的配套制度，方能顺利进行。
土地制度改革实际上是农村利益关系的根本调整，它涉及方方面面。因此，不能就土地制度改革本身而改革，必须有相应的配套制度。单刀直入的改革是很难成功的。湄潭在耕地上实行“增人不增地，减人不减地”政策的同时，相应配套地进行了非耕地资源开发方面的制度安排和粮食购销体制的改革，其目的一是要进一步减轻新增人口对耕地的压力，降低此项制度的运作费用；二是要保证农民的收益，使其使用权更加完整。江苏苏南和北京顺义的土地适度规模经营试验，由于受粮食购销政策的影响，其效果大打折扣。湖南怀化在进行山地制度改革后，已经明确提出要加强市场组织制度建设，其目的是为了通过市场制度建设，把产品优势转化为商品优势，巩固已有的山地改革成果。
10年的改革试验使我们认识到：受人多地少这一基本国情矛盾的制约，我们的地土制度安排必须兼顾公平和效率；小规模的小农经营与大市场难以对接的矛盾将会在今后一个相当长的时期内存在；土地制度安排受多因素的影响，选择什么样的具体制度必须谨慎从事。
五、目前土地制度中存在的问题与解决办法
试验区的改革试验，解决了土地制度中所存在的一些问题，其中有些做法得到了公认；也澄清了一些模糊认识，为面上的改革提供了经验。但也发现了许多深层次的问题和矛盾，改革本身也引发出了新的问题，所以改革试验不能就此止步。现行农村土地制度的主要问题是不完善、不规范，主要表现在以下几个方面：
一是在土地制度安排时要兼顾公平和效率已成共识，但在具体操作上如何实现这一目标，还没有找到一个公认的好办法。公平和效率的兼顾是相对全国来说好呢，还是相对于某个具体地区来说更合适？如何既能保证让农民公平地占有一份土地，又能实行土地的适度规模经营等。
二是土地收益的分配问题没有得到根本解决。承包制初期确定的“交足国家的，留足集体的，余下都是自己的”的分配体制，打破了原来平均主义的分配模式。但随着农业收益的不断增加、土地的不断增值和市场化程度的不断提高，这一体制过分强调国家和集体利益，而忽视农民利益的弊端日益显露出来，影响了农民的生产积极性。
三是土地产权制度仍不规范，缺乏有效性。首先是土地所有权主体不明，只是笼统地说是集体所有；所有权的具体内容没有严格的界定，国家的土地管理权和集体的土地所有权内容交叉。其次是农民的土地使用权不稳定；使用权的具体内容也没有严格的界定。再次是受益权和处分权都没有界定清楚。于是，相互侵权行为时有发生，要么是国家对土地的宏观管理失控，要么是集体的利益受损，要么是农民的利益受损。这种不规范的产权制度，缺乏有效性、约束力。
四是以山地、荒地为主要对象的非耕地制度建设跟不上其开发、治理的步伐。山地开发，荒地整治已在许多地方大规模展开，但对其开发治理中的制度建设却重视不够，这可能埋下隐患。
五是农用地转为非农用地缺乏有效的制度约束。一方面是乱占滥用土地，特别是耕地；一方面是集体和农民的利益得不到保障。
针对上述问题，试验区下一步土地制度方面的改革试验至少应从几个方面入手。
一是要继续延长土地承包期，稳定农民的预期。可以通过给予农民更长的土地承包期，并颁发《土地使用权证》的办法来提高农民对承包制的信心。实行土地长期承包必须解决承包期内人口变动与调地的关系，能不调地的尽量不调；可调可不调的，也不要调，可想其他办法给予补偿；非调不可的，必须要在调地的范围、调地的程序等方面予以规范。要继续提倡“增人不增地，减人不减地”政策。
二是规范农村土地产权制度，探索和明确各项权利的具体内容，保证制度有效性和权威性。近期主要是要明确土地的所有权主体的权利和义务；明确国家土地管理权和集体土地所有权的相互关系；明确使用权主体的权利和义务；明确国家、集体和农民的利益分配关系。最终的解决办法还得靠立法，要立农用地法。
三是探索和建立非耕地制度，为非耕地资源的开发和整治提供良好的制度环境。针对非耕地资源开发的特点，给予比耕地承包期更长的开发期限；鼓励规模经营和规模开发；加强非耕地资源开发中的环境保护和配套制度建设等等。
四是区分农用地和非农用地，探讨非农用地方面的制度建设，通过市场机制和有关制度建设，解决好目前存在的两大问题。较为可行的办法：（1）把非农建设用地区分为商业性用地和公益性用地， 商业性用地按市场价格征用，公益性用地按优惠价格征用；（2 ）允许农村集体土地作股参与农村小城镇开发，同时建立耕地复垦制度和基本农田保护区；（3）土地征占收益的分配，必须保证农民和集体组织占大头， 并加强对征占地收益的使用管理。
五是要建立相应的土地流转机制，促进土地的流转。一种可能的办法是通过建立土地市场和土地银行，推进土地在社区内、外的流转。
六是要区分不同地区，寻找实现效率与公平兼顾的办法。发达地区已具备了土地规模经营的条件，土地制度的安排可以提高效率为重点，通过规模经营获取规模效益，提高劳动生产率；欠发达地区还是要以公平为主，有条件的个别地区可以搞规模经营，但必须遵循农民的意愿。
注释：
〔1〕引自《农业经济问题》，1986年，第6期，第9页。
〔2〕《产权·流转·规模》，第241页。
〔3〕《怀化地山地制度建设研讨论正材料汇编》，第1页。
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