转型时期国有商业银行的产权改革与金融控制，本文主要内容关键词为：国有商业银行论文,时期论文,产权改革论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在从计划金融走向市场金融的过程中，多重利益主体博弈下的国有商业银行产权改革的现实选择所形成的产权结构状态与这种状态本身所具有的技术缺陷，综合形成了当前国有银行的产权改革困境。从国家垄断信用向国家调控信用转变的过程中，政府深度金融控制与国有商业银行的产权改革和潜行的不断集聚的系统性金融风险造成了一种相互伴生、纠缠不清、进退两难的“悖论”境地。尊重制度变迁的“路径依赖”特性，根据制度变换成本最小化原则，决定了国有银行产权改革的渐进性，但这种渐进性又与入世以后要求产权改革取得较快进展的迫切性形成矛盾。协调改革、发展与稳定的关系，国有银行的改革要求解决好政府金融控制的有效边界问题，加快国有企业产权改革步伐；并在进行金融制度存量改革的同时，进行金融制度增量改革的突破，大力发展非国有商业银行。
一、国有商业银行的产权制度及其改革方向
（一）国有商业银行产权制度分析
国有商业银行产权权能结构变化对效率影响具有两面性，政府在每一次改革时都有着注意发挥其正效应而抑制其负效应的政策预期。但每次正负效应总是相伴而生，特别在负效应明显的时候，政府便开始运用行政手段治理整顿，通常的办法是在严肃纪律的同时上收权利，于是产权权能结构便又开始向初始改革点复归，而复归的同时正效应也随之消失。这样我国国有商业银行改革便呈现出一种“一控就死，一放就乱”的现象，而导致这一现象的根本原因仍在于国有商业银行的产权制度本身。
首先是所有者“虚置”。“全民所有”实际上是一种抽象的制度假定，是法律意义上的所有。由于公有制关系中的个人都具有二重规定性，即任何人既是所有者，又是非所有者（樊纲1990）。作为个人，他既无法单独决定国有商业银行资金的使用方向，也无法单独索取总收入中属于自己那一份额，同时还无法将其处置。这意味着任何个人都无法单独对国有商业银行行使本应与所有权相一致的产权，只有公有权主体（比如说国家）惟一的处在所有者的地位上并行使公有权职能。现实中，国家作为全民所有的代表，从其产生那天起便具有多重目标，它不仅在经济上要保持可持续性增长，而且在政治上要求保持社会基本稳定。对国有商业银行而言，作为全民所有代表的政府，既要求其上交利税，实现政府所有权职能，又要求其承担企业改革的成本和其他公共财政性支出，以保持稳定的社会环境。看似矛盾的现实其实正是缺乏真实主体的所有权关系在经济生活中的客观反映。在这里，政府作为银行资本所有权的代表，国有商业银行作为法律上独立的企业法人，行长等经理人员作为银行经营的代理人，三者其实只有形式上的区分，并没有符合市场化要求的各自独立的经济权能，国有商业银行具有的只是一种单一的、边界不清晰的产权形式。
其次是缺乏有效的激励—约束机制。由于国有商业银行的所有权关系始终是非明晰化和非人格化，而国家作为全民利益的代表又具有多重目标，因此对国有商业银行的利润根本不可能实施有效监督，而且也无实质的监督动机。在产权权能结构没有发生变化之前，行政命令和计划手段是协调资源配置的强有力工具，但改革后，特别是产权权能结构发生变化以后，拥有大量经营权的基层行便有了实现其利润偏好的权力基础。除最基层的县支行外，总行、省行、市行三级行都是作为代理者又作为委托者的双重身份出现的。作为代理者，其依据“信息不对称”和不确定性的优势，不断地与上一级委托者在利润上讨价还价，通过各种方式来侵蚀剩余索取权；作为委托者，由于其不能合理占有剩余索取权，必然缺乏增加盈利的动力，因而也就缺乏对不努力工作者监督的激励。进一步地，委托者和代理者在某种程度上还会形成“合谋”，即远离了初始委托人追求资产赢利和增值的要求而谋取“集团”私利。在这种缺乏激励－约束机制的银行产权制度下，由于各级政府的过分介入，又为各级代理者对赢利水平的下降找到了合理的借口，最终中央政府不得不对由此造成的金融代理成本全部负责。
最后是存在进入－退出障碍。国有商业银行全民所有的产权属性还有一个显著特点是不可分割和不可交易性，因此其他产权主体便不可能通过市场合约依法进入；同时国家又严格限制新银行的设立，使得国有商业银行垄断性很强，即使内部有竞争也很不充分，甚至是非经济理性的。不仅进入难，而且退出也难。尽管一些国有商业银行亏损严重甚至资不抵债，但事实上也无需担心会像一般企业那样破产倒闭。这种进入－退出障碍进一步强化了垄断，垄断经营必定会产生垄断利润，这大大模糊了对各级代理者实际经营绩效的评价，也使得目前国有商业银行产权运作方式距离真正意义上的商业银行还有很大距离。而且，退出障碍的另一重含义是任何一级委托－代理方都很难比较低成本地“退出”。由于缺乏足够大的银行经理市场，上级行（委托方）很少因代理者经营亏损而辞退行长或从经理市场上选拔新的代理者；代理者也很难从这家银行跳槽到待遇更高的另一家银行，除非用代价很高的辞职办法来强行终止合约。退出障碍使得银行经营者只能在现有行政职务链上向上攀升，这种功利主义的倾向在一定程度上使得委托－代理问题更加严重。作为代理者在不参与剩余索取权分配的情况下，其所有合法利润大都来自岗位所谋和“职位消费”，要巩固自身利润就必须迎合委托者在经营要求方面或来自于经营要求之外的货币与非货币需求。这样，银行经营管理水平便不再是委托者寻找代理者的惟一标准。
（二）多重主体博弈下的国有商业银行产权改革
国有银行在我国的经济、政治生活中起了特殊作用，涉及多方的利益主体。真正有决定意义的产权改革，改与不改，改多大程度，改向何种目标模式，取决于赞同、支持和推动产权改革的行为主体集合在与其他相关利益主体的力量对比中是否处于优势地位。由于国有商业银行的产权改革必将引致较大程度的利益格局重组，从而决定了对其进行的产权改革过程也同时是一场多重利益主体参与下的博弈过程。
从中央政府角度来看。在国有商业银行产权改革问题上，中央政府一直下不了决心而导致外部改革动力不足的原因在于：(1)对于现代经济的核心部门，政府担心国有商业银行的产权改革会使自己失去对其的控制，从而丧失对经济的影响力。由于国有银行制度与整个政治经济稳定的高度关联性，必然使中央政府从稳定的角度出发来考虑国有商业银行的产权改革。(2)担心影响中央财政收入。我国国有商业银行的营业税和利润上交一直是中央财政的主要财源，在中央财政收入比重较大幅度下降的情况下，这块收入更显重要，因此，当某项改革可能影响国有商业银行收益时，中央政府往往难下决定。(3)从贯彻政府经济政策意向方面考虑，多年来国有商业银行一直肩负着“宏观经济调控职能”，政府直接参与国有商业银行业务决策的行为仍然没有太大改变（注：这其中包含着三项内容：一是即便在政策性商业银行成立后，国有商业银行仍承担着大量的政策性贷款；二是相当部分的商业性贷款流向政府所希望的部门或企业，特别是给国有企业的低于市场均衡利率水平的贷款实质上含有补贴性质；三是国有商业银行贷款总量对社会总需求的影响仍存在，政府通过控制国有商业银行的贷款总量能较有效地控制总需求。）。因此，当现存国有商业银行体制在某些方面还能适应宏观经济管理体制时，就暂不会产生强制变革的需求。
从地方政府来看。在目前现状下，地方政府对国有商业银行产权改革问题没有什么决策权。但其对国有商业银行分支行的信贷业务却有较大指挥权，国有商业银行地方分支行在许多地方行政官员心目中俨然是“第二财政”。正由于此，国有商业银行的资金被块块分割，信贷业务地方化，贷款投向受地方政府干预，各总行不仅资金调动受阻，而且对分行干部的任命与调动也常受地方政府的牵制。在国有商业银行存在资金供给倒逼机制的情况下，地方官员常借助分支行的信贷业务来为地方“上项目”以扩大政绩。所以，地方政府对现行国有商业银行的格局基本上是满意的，从而对产权改革方案持不支持态度，这种不支持态度通过各种渠道对最终决策产生一定影响。
从国有企业来看。由于目前国有商业银行贷款约束较弱，对他们来说，国有商业银行与其说是债权人，不如说只是资金供给者。现行国有商业银行信贷资金的供给机制对国有企业是有益的，因此，其对国有商业银行产权改革的愿望并不迫切，相反，如果国有商业银行股份制改造后，贷款的硬约束对大量的国有企业反倒是个威胁。对于许多靠贷款维持生计的国有企业而言，这将使他们面临破产的命运。因此，现阶段国有企业对国有商业银行产权改革需求不足。
从国有商业银行自身来看。在金融业市场进入壁垒坚固、资金短缺严重、国家控制的利率水平与市场均衡利率水平差距较大的情况下，国有商业银行无疑可以获得一定的垄断利益，而且在放权让利改革中出现的内部人控制现象更使这种利益得到加强，作为经济理性主体之一的国有商业银行，其必然对有损其利益的改革措施产生抵抗力，而对于有利于其获得利益的改革政策（如中央银行放权、取消贷款限额控制、允许银行业务全能化、增加成本列支范围、增加呆账准备金等）极力促成。由于股份制改造后国有商业银行将比目前体制有更大的自主权，更有利于银行发展和“内部人”自身利益，因此，国有商业银行必然积极要求产权改革，或至少对产权改革持欢迎和配合态度。同时，当前国有商业银行效率和资产收益率的不断下降、呆账和逾期贷款比重持续上升的现状会更加强这种态度。
从非国有企业来看。由于国有商业银行歧视性的信贷政策安排，数量众多的非国有企业从现行国有银行制度中所获得的收益最少，因而其对国有商业银行产权变革的愿望是最迫切的，但是在整个决策结构中，非国有企业的影响力微乎其微。
从以上分析中我们可以看出：在对国有商业银行产权改革的问题上，中央政府、地方政府、国有商业银行自身、国有企业、非国有企业对此所持的态度是不一致的。由于我国经济改革更多体现的是中央政府主导下的强制性制度变迁，因而在以上主体中中央政府的态度是最具有影响力的。从经济效率角度考虑，由于剩余索取权不可转让性决定了国有制必然伴随低效率，改造后的股份制商业银行在效率上必远高于目前的国有商业银行。但从所有者即国家（政府）角度考虑，由于政府通过制度创新所要实现的目标是双重的，一是经济目标，二是政治目标。而在这两个目标中，政府的政治目标通常支配着经济目标，即预期政治收益大于政治成本是政府主动实施制度创新的先决条件。政府固然也有建立有效率产权结构的动机，但由于面临竞争约束和交易费用约束（诺思，1981），政府推进产权制度变革的政治成本是很高的。这样，在现实中，为了提高国有商业银行的效率就必须要改革其产权制度，但建立一种有效率的产权将在短时期内“危及”国家（政府）的利益，因此国家（政府）一般不会主动轻易地采取股份制改造的方式，除非潜伏的国有商业银行危机已危及国家利益，或严重有损于社会利益，国家（政府）才会“有动力”推进国有商业银行的产权改革。这也正说明了当前国有商业银行产权改革的难度和由此决定的改革渐进性。
二、金融控制与产权改革
在当前的条件下，国有商业银行的产权改革和政府长期以来形成并得以加强的金融控制已构成一对现实矛盾。国有商业银行产权改革的核心是落实资金自主权，并以此来做到“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”，更多地按照自身的偏好去配置金融资源，而这必将在国有商业银行偏好与政府偏好不一致的情况下抵扣政府偏好的影响力。为此，政府为使国有商业银行的行为更符合自身利益，就会重新加强对国有商业银行的控制，从而使得任何有利于促进国有商业银行产权改革的措施难以实施和见效。因而在现阶段推进国有商业银行的产权改革，必须将其与当前的客观经济环境结合起来。
（一）渐进式改革中政府的金融控制
无论是在改革前的计划经济体制下，还是改革以来逐步确立的市场经济体制中，我国始终没有走出以间接融资为主的信贷体系为基础的“计划管理”模式，政府对金融的过度干预一直存在，这种过度干预直接以政府的金融控制表现出来。
其一，行政性的金融垄断。一般来说，在经济发展过程中资本的短缺是普遍存在的。如果让稀缺的资本按照竞争机制来配置，则会出现两种情况：一是在既定的金融资本数量下，取得资本的边际成本要远高于现行的利率水平，尽管从资源配置的角度看，竞争机制要比计划分配更有效率，但它违背了转轨经济中特定的制度需求。二是造成金融资本的供给数量扩大，以至于资本的数量远远大于真实资本的数量，引发通货膨胀。显然，这两种情形都是政府不愿接受的，因而在国民收入流程及分配格局由“集财于国”转向“分财于民”后，中央财政收入占国民收入的比重逐年下降，政府为了保证分散化的金融资源能聚集起来并按其意志流动，一个自然而然的制度安排是实行金融垄断。由于我国的金融垄断是和政府的干预紧密联系在一起的，不仅银行信用规模的大小而且资金价格的高低都受到政府的强力控制，这样，金融垄断条件下的银行决策并不是银行本身而是由政府作出的，银行只是执行机构而不是决策机构，由此决定了这种金融垄断其实是国家垄断在信用领域的反映而已。从我国公布的《金融管理条例》看，政府及金融当局在银行机构的审批上极其严格，过多的进入壁垒使潜在的竞争者无法采取行动。
其二，高储蓄率。要将有限的金融资源纳入政府的控制之中，金融垄断固然是强有力的手段之一，但要达到目的还需要一个必要条件，即较高的国民储蓄率。对一个欠发达的经济来说，低储蓄率只会降低资本形成率，造成社会的再生产能力难以提高，经济始终滞留在“低水平均衡陷阱”。因此，许多落后国家在经济发展过程中都十分重视储蓄，高储蓄在某种程度上就意味着高增长。我国自然也不例外，为了将迅速增加的个人部门的储蓄有效地集中到国家手中以弥补政府储蓄份额的下降，国家在大多数年份保持了正的实际利率，使居民持有的存款货币的收益率处在一个不算高但较为稳定的水平；而且出于让居民储蓄更多地直接流入国有银行账户的考虑，政府限制了居民的金融资产选择。改革以来我国国民储蓄率一直保持在30%以上，作为政府金融控制基础的巨额储蓄有力地支撑了中国经济的高速增长。
其三，严格的信贷规模和歧视性信贷政策。在大量金融资源集中到国有商业银行后，政府为了限制国有商业银行与其偏好不一致的利益追求，对国有商业银行实行了高准备金制度。1984年在二级银行制度成立时，政府规定各专业银行要将一般储蓄存款的40%、农村存款的25%、企业存款的20%和财政性存款的100%作为存款准备金上交中央银行，这使得政府控制了全国信贷资金的大约40%～50%。经虽然几番调整，一般存款准备金率与备付金之和仍在18%以上（注：1998年3月将商业银行的法定准备金和备付金两个账户合并，将存款准备金率降为10%。），这在很大程度上限制了国有商业银行自主运用资金的权力。更进一步地，中央银行在很长的一段时期还通过严格的信贷规模来控制国有商业银行的信用总量，中央银行的货币发行也并不主要受经济主体对实际货币余额的需求调节，更多的是由政府的意志来决定。而且在政府通过国有商业银行成功控制了大量金融资源后，在随后的金融资源配置过程中，却对国有企业和非国有企业实行差别的信贷政策。政府指令国有商业银行采取信用放款的方式对国有企业实行资金供给制，从国有企业的短期临时性的生产流动资金到固定资产投资的中长期资金都由国有商业银行供给。而对非国有企业而言，国有商业银行在贷款发放过程中明显带有所有制歧视色彩，由此造成非国有经济面临着很大的融资障碍。从1989～1998年，非国有经济部门贷款占贷款总额的比重一直在25%左右，这种信贷分布结构与两个部门的经济效益结构形成了强烈的反差。1992年非国有经济在国民生产总值、工业总产值、社会商品零售总额中的比重都已经超过了国有经济部门。从而，国有商业银行的这种“非理性”行为只有从政府金融控制角度出发才能得到合理解释。
在国民收入分配格局改变后及由此引起的中央政府财政能力的下降，政府面对国有企业不断加剧的亏损，只有通过金融控制的方式来保证国有经济的正常运转。即通过金融垄断方式以高利率向居民“借债”，以此“借给”国有企业低效益的使用，使体制内产出乎稳增长，维持了渐进式经济改革的深入进行。同时又形成了一种社会资金流动的误区：居民高债权、高收益，国家高债务、低收益，银行高利率、高风险，企业高成本、低效益，从而在经济中潜伏着严重的债危机——财政、银行、企业三维债危机。这种三维债危机之间的相互影响与制约，使中国的经济改革面临着严重的“债困扰”。
（二）金融控制与金融风险
自80年代的金融体制改革至今，我国已由传统“高度集权型”的金融体制转变为“分权型”的金融体制，但就这种分权化所形成的“变形的”国有商业银行的公有制经济性质而言（张维迎，1995），国家仍然是国有商业银行产权的惟一主体，剩余索取权依然不可转让。因此，改革的结果仅是金融总量在原有金融结构和金融制度框架上的简单扩张，并未从根本上割裂国家、国有企业、国有商业银行三者之间的联结。社会主义国家与国有企业之间存在着一个隐含的长期合约关系，在这个隐合约中国家做到以“退出”与国有企业的合约关系的潜在威胁来维持国有企业的效率（张军，1994）。同样，在国家和国有商业银行之间也存在一个隐合约，对该隐合约可以解释为国家与国有商业银行间的一系列承诺，如国有商业银行向国有企业提供各种形式的资金供给，使破产企业及失业人数控制在社会所能容忍的范围之内来换取国家承担全部信贷资金风险的许诺。因此，在国家对国有商业银行及国有企业的双重承诺以及都缺乏退出权的情况下，必然造成国有商业银行与国有企业之间的隐合约关系中，国有商业银行不拥有中止合约关系的“退出权”作为惩罚性对策，从而使自身权利和利益得到了有效的保护。
在经济人理性行为的基本假设前提下，分权化的改革使得无论是国有商业银行，还是国有企业都具有了相对独立的个体利益存在，其行为方式都具有典型意义上的个体利益最大化特征。由此，追求自身利益最大化的国有企业就一定会通过国企亏损金融化的途径将自身经营风险转嫁给国有商业银行。这具体表现在：一是该自补的流动资金不补，重消费、轻积累，把自有资金不足的缺口留给银行；二是该提不提，该摊不摊，利润虚假，亏损挂账，企业内部私自分配未实现利润，在银行信贷占企业资产总额的比重不断上升的情况下，最终造成信贷资产的流失；三是把流动资金用作固定资产投资，加重资金运用的结构性失衡。其结果极大地加深了国有商业银行的资产营运风险，最终造成整个国有经济的连锁亏损。与此同时，追求自身利益最大化的国有商业银行同样将风险外部化，“倒逼”中央银行。更进一步地，国有商业银行和国有企业利用信息不对称、外部环境不确定性进行银企“合谋”，对国有资产进行蚕食。这表现为，国有商业银行向国有企业贷款所出现的人情式或互惠式的“灰市交易”及普遍存在的“寻租”行为。因此国家承担了国有经济的整个风险。
当国家面临巨额的不良资产时，为平衡国有商业银行的呆滞账，维持国有商业银行继续不断地向国有企业的“输血”机制，就只能通过中央银行非经济地增加货币供给。而这些非经济发行的货币又通过国民收入分配向个人部门倾斜流向居民手中，最终形成居民的储蓄存款。这样，一方面国家将转嫁给其的风险最终转嫁给了居民；另一方面，政府的金融控制在这一过程中形成了一个以储蓄存款为始终的恶性循环。更值得说明的是，这样的一个循环过程却具有自身不断加强的态势。政府的金融控制造成国有企业亏损转移为国有商业银行资产损失，却利用不断增长的储蓄存款加以暂时掩饰，但这一机制并不能减少国有经济资产亏损总额，却不断加剧了潜在的制度性金融风险。而金融风险的加剧又迫使政府为防止风险的爆发进一步加强金融控制，这将大大增加金融控制的成本，同时又意味着在此条件下的金融产权界定成本十分昂贵。这样，金融控制成本与金融产权界定成本的同步上升最终使中国金融改革陷入了两难的困境（张杰，1998）。一方面，通过国家垄断信用实现国有企业亏损向国有商业银行转移，并利用储蓄存款的高速增长予以维系的内在机制无法消除和减少国有经济不断扩大的亏损，相反却不断积累矛盾，加剧金融风险；另一方面，推动国有商业银行的产权改革及发展证券市场的改革措施，却由于可能弱化政府金融控制及减缓储蓄存款的增幅，而使规模巨大的国有商业银行不良资产短期内显性化为现实损失，在巨额资金不能及时到位弥补的情况下，必然造成恶性通货膨胀和社会经济动荡。
（三）政府退出与产权改革
在一国的经济活动中，无论是完全由市场机制配置资源，还是完全由政府配置资源，都不可能是完美的，单纯强调任一方面都将会导致效率低下。因而，在经济运行中要做到合理地配置资源，必须既要发挥市场配置资源的基础性作用，又不能忽视政府在其中的作用，合理界定市场与政府配置资源的范围，寻求二者之间的均衡点。从我国来看，无论是在改革前的计划经济，还是在目前的转轨经济中，政府对经济、金融干预行为边界过大的情况始终存在，由这种过多的政府行政配置资源方式而造成低效率配置等问题一直挥之不去。因而，从经济学意义上讲，当前我国所进行的经济、金融改革，其实是在寻找市场机制与政府机制最优结合点的过程，也就是在资源的配置过程中如何扩大市场交易行为和逐步缩小政府干预经济的行为。
理论分析和改革实践都已表明，产权关系明晰化是社会主义市场经济体制的制度基础，实现向市场经济过渡的关键在于产权制度的深层次变革。在这一过渡过程中，明晰化产权的排他性和可转让性不仅是形成诱致型制度变迁中推动制度创新的第一行动集团的必要条件，也是使企业成为真正的市场竞争主体和法人实体以及形成平等竞争的市场关系的必要基础（注：在既有的以行政性放权为中心的经济改革中，由于产权没有被真正确立起来，市场和企业的形成缺乏必要的前提，因而通过放权把现有国有企业推向市场的改革只能起到瓦解计划经济体制的作用，却不能达到建立市场经济体制的目的。要最终达到这一目的，必须重新确立和界定产权，重新建立市场，由代表市场力量的产权独立的非政府主体的进入对政府进行替代，以使政府在一定范围、一定程度上退出资源配置领域。改革以来我国所取得的巨大经济成就也证明了，不同程度地引入产权规则使得经济效率有所提高，如家庭联产承包责任制的推广、利润留成制度的实施、非国有经济的壮大等。）。但正如前面已指出的，在制度变迁过程中，政府所面临的竞争和交易费用约束限制了其出台有可能导致政治净收益小于零的产权制度改革方案，从而造成对产权制度的改革滞后于其他改革环节。由此，也解释了目前我国试图在不改变公有制占主体地位的条件下发展非国有经济，以及在不放弃国家作为财产占有主体的条件下把国有企业改造成法人企业制度的改革战略选择，实际上反映了政府在确定产权制度变革方向和力度时，政治目标与经济目标在某些方面的冲突及优先满足政治目标的现状。因而，就目前情况而言，产权改革的深化依赖于以下两种方式：其一，由于政府维护下的产权结构长期低效率必将引起经济衰退、财政收入来源枯竭和社会福利水平的下降。在这种情况下，国家将会被迫通过产权的界定与保护来提高产权结构的效率，以此来增加社会总产出水平以及本身的租金获取水平（杨瑞龙，1996）。其二，在分权化和市场化改革进程中，随着非政府主体拥有越来越大的经济自主权和经济资源，这必然会强化非政府主体和微观组织在改革过程中的博弈能力，这样基层的强烈要求和讨价还价能力在一定程度上可以积极地影响中央政府的制度供给。而且当经济中存在由于制度不均衡造成某些获利机会时，微观组织就会以尽可能的方式参与和推动制度创新，这样也可能推动产权改革的深入。像最近出现的股份合作制、产权交易等都属于这种情况。可以预料，随着分权化和市场化改革的深入，非政府主体和微观组织推动产权改革的力量还会逐渐得到加强。值得指出的是，上述两种方式之间有着一种相互促进的关系。国家通过产权的界定和保护将可以使真正的市场竞争主体和平等竞争的市场关系得以形成，这必将为非政府主体和微观组织的发展提供了一个良好的运作环境和活动空间，而诱致型制度变迁所引发的产权改革也会对无效率的产权结构产生更大的压力，同时也减轻了国家进行产权界定而出现的变革成本。但同时值得关注的是，在政府主导型为主的制度变迁中，以上述两种方式所推动的产权改革的到位将会是一个互为影响的、长期的过程。
就我国目前经济而言，政府对经济、金融干预行为边界过大与产权制度问题正形成一种相互伴生的关系。可以说，政府行为不规范和职能混乱以及建立在此基础上的政治利益是造成银企产权制度改革长期停滞不前的原因。而银企产权制度改革的滞后又使得对政府干预行为的规范缺乏必要的基础。由此，要解决我国由计划经济向市场经济转轨中的政府行为问题，必须改变目前改革思路以深入推进银企的产权改革。进一步，从国有企业和国有商业银行来看，由于在金融制度与企业制度关系中，企业制度改革对金融制度改革具有决定作用，这样决定了国有商业银行的产权改革必须以对国有企业的深层次变革即产权制度改革为前提条件。在既有的各种以放权让利为核心改革方案未使国有企业走出困境后，当前对国有企业的改革以实现国有经济的增值应更多地侧重政府退出企业。事实上，政府与其完全拥有一家亏损的国有企业，倒不如将国有产权分散化重组，出售一家大型国有企业的70%的股权，然后用取得的收入去购买三家中等规模的非国有企业各30%左右的股权，政府可以通过“搭便车”机制分享更有效率的民营部门运营所带来的资本增值收益（肖耿，1997）。具体来说，在国家直接控制国有经济命脉产业和行业的前提下，对为数众多的中小企业采取完全民营化的措施，使国有资本从其中撤出来；而对于竞争领域的国有大型企业可以实行部分民营化的国有资本“搭便车”运营，使它们中的大多数成为国家所有权在其中不占优势的股份公司，政府放弃对这些企业的直接经营控制权，委托私人投资者对其进行管理，借助于政府部门更有效率的民营部门运营，通过提高企业的劳动生产率来增加国有资本的增值收益，以此来解决由国有企业亏损引起的金融控制所造成的国有商业银行产权改革困境。
三、国有商业银行产权改革的渐进性
放权让利改革下的国有商业银行，虽然已更多地带有了自利人的色彩，但仍没有摆脱为国有企业融资方便而设立的配套制度安排的特征。在当前的现实条件下，激进式推进国有商业银行的产权改革，直接削弱政府的金融控制而引起金融风险的爆发，会被政府出于自身的利益考虑而否定。但如果拿种种条件不具备来否定进行产权改革的行为，无异于拖延金融风险爆发而“坐以待毙”。当前的情况下，我们认为，尽管产权改革的道路上会出现各种问题，慢改也比拖延好。现实条件决定了国有商业银行的产权改革可以且必须走一条渐进式的道路，这包括以下几个阶段：
第一步，实行国有独资公司形式。在这一阶段，中央政府仍是现行商业银行惟一的所有者，因而可不设股东会。国家所有者职能具体委托给一个部门来执行，这个部门可以设定为国有银行资产管理局。现有的国有商业银行的国有资产经清查核定后，划归国有银行资产管理局管理。国有银行资产管理局仅以国家的出资额为限承担国有商业银行的经营责任，依照法律、行政法规等规定，对国有商业银行的国有资产经营实施监督并取得收益。国有银行资产管理局作为国家授权的独立出资机构，自然取得董事会的组建权，并可以依章明确规定国有商业银行董事会行使应有的职权，决定公司的重大事项，并从产权关系上对公司的董事会形成必要的制约，但不干预国有商业银行的具体经营活动。
第二步，在对国有企业进行国有产权分散化重组和搭便车运营的同时，将四大商业银行的国有独资公司形式转变为实行纵向产权结构的有限责任公司制。按照有限责任公司制度，把四大商业银行由国家集中统一所有的银行资产产权，重新塑造为国有股、企业股、职工个人股组成的多元化产权结构。具体说来，在保持现有银行体系的基础上，在对四大商业银行的国有资产科学评估后，进行产权登记，将国有银行资产管理局管理的国家信贷基金和国有固定资产进一步折成“产权现值”，作为国有股金实行控股管理；现有的四大商业银行自我积累和自有资金及用留利购置的固定资产，一并折合为企业股；同时，有限责任公司还可以吸收一定数量的职工个人股。在此基础上，总行可把包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产作为总资本，在省（市）级分行按一定比例投股，省（市）级分行在不超过总行股本的前提下，也可吸收企业股和职工个人股。同时，为保持适度规模经营，地市级分行以下的县支行等作为省（市）级分行的下属非独立的经营单位。这样，就形成了一个以股份为参与媒介，多个各级法人联合的商业银行金融集团的公司制度下的逐级控股经营体系。通过实行有限责任公司制度，改变现有商业银行单一的国有产权结构，形成国家、集体、职工个人三方面利益制衡关系，营造内生动力机制，塑造新的领导组织体制——股东大会、监事会、董事会。有限责任公司的股票不公开上市，不得任意转让，股东以其认购的股份额对公司债务承担有限责任。
第三步，在国有企业的产权改革基本完成后，将四大商业银行实行的纵向产权结构的有限责任公司制转为实行横向产权结构的股份有限公司制。这时，由于国有企业产权交易的成功完成，不仅消除了国家加强金融控制的微观基础问题，而且银企之间的近7000亿元的不良债权便被“出让”了，出让所得的资金悉数归还给四大商业银行后可以补足其过于低于的自有资本金。在巨额不良债权存量被消化的基础上，我们便可进一步地深化四大商业银行产权改革，将上一阶段的由国有股、企业股、职工个人股组成的纵向产权结构转变为由国有股、企业股、社会法人股、个人股和其他股组成的多元化、混合化的产权结构。在这其中，国有股不仅包括原先国家下拨的自有资金，而且包括地方政府财政部门的投资；社会法人股也进一步包括了除四大商业银行以外的非国有银行和企业单位等的法人投资；个人股不仅包括本企业职工，还包括城乡居民认购的股份；其他股则指外资银行及企业、外国公民个人的投资。这样在四大商业银行产权出让完成后，出让国有金融产权所得的收益可主要用于国家政策性银行的注资，以保持国家的“金融支持”与“渐进过渡”不会因金融产权交易而受到太大的冲击（张杰，1998）。至此为止，在国有企业和国有银行的产权改革后，长期困扰经济的不良债权问题不仅得到解决，而且更重要的是，政策性贷款将由注资后的政策性银行来承担，真正的政策性金融业务与商业性金融业务终于在政策性银行和商业银行之间分离开来，从而彻底割断了以四大商业银行为媒介的政府金融控制过程。可以这样说，真正产权改革的成功之日，便是政府金融控制完全消除之时。
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