退耕还林的经济学分析及其对策，本文主要内容关键词为：对策论文,退耕还林论文,经济学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1998年我国历史罕见的特大洪涝灾害发生之后，生态环境问题无疑给政府敲了一记最为严重的警钟，使其充分地认识到生态环境保护的极端重要性。为此，中央政府迅速启动了以“退耕还林（草）”为主要内容的生态重建工程。到2003年，涉及退耕还林（草）的地域范围扩大到25个省（市、区）和新疆生产建设兵团，其面积之大，范围之广，力度之强，为历史罕见。但是，在政策实施过程中，由于涉及利益主体的多元化，使得政策目标在许多扰动因素的干扰下，出现了一系列执行上的偏差。对此，深入研究其中所存在的系列问题，探究出现问题的深层原因，进而提出完善退还政策的相关建议，确保退还政策的目标实现，便显得十分必要。
1 退耕还林的政策解析
“退耕还林”是指将水土流失严重并且粮食产量低而不稳的陡坡耕地以及沙化耕地退让出来，用以栽植树木，提高林木植被覆盖率，达到治理水土流失、改善生态环境的目的。退耕还林工程是中央政府站在全民族利益的立场上提出的一项旨在治理水土流失、改善生态环境的战略性举措。该工程于1999年首先在四川、陕西、甘肃3省试点，2000年在西部13个省市区的174个县大规模推进，2003年则将地域范围扩大到25个省市区和新疆生产建设兵团。其主要内容为：以25°及25°以上的陡坡耕地为实施对象，以提高林木植被覆盖率，改善生态环境和减少水土流失为目的，以合理补偿为手段，以实现退还地区生态环境的基本良化，从而为中国可持续发展奠定良好的生态基础。其实质是对过去不合理利用土地习惯的一种纠正，是对已经恶化的生态环境的逆转性措施，是一项巨大的生态环境重建工程。据有关部门规划，该工程计划2001～2010年10年共完成退耕还林0.15亿hm[2]，宜林荒山荒地造林0.19亿hm[2]，新增林草植被面积0.33亿hm[2]，控制水土流失面积0.9亿hm[2]，防风固沙控制面积1.07亿hm[2]，预计国家共需投入2300多亿元，其中给农民的粮食和现金补助预计达到2000亿元，种苗补助约250亿元[1]。截至2003年全国已累计投入751亿元，总共完成退耕还林与荒山荒地造林任务0.19亿hm[2]。与此同时，为了确保退耕农户不会因退耕而引起生活困难，国务院围绕“退耕还林（草）”而有针对性地制定了两个文件，即《关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，给予退耕户一系列的扶持政策。这些扶持政策主要表现在以下几个方面[2]：
一是粮食和现金补助政策。国家无偿向退耕户提供粮食和现金补助，其补助标准为：长江流域及南方地区，退耕地补助粮食（原粮）为2250kg/(hm[2]·a)，黄河流域及北方地区，则为1500kg/(hm[2]·a)，其价款折现为1.4元/kg。2004年出于实际考虑，将粮食补贴改为现金（0.7元/kg）进行补贴；退耕地补助现金为300元/hm[2]。粮食和现金补助年限为“258”，即还草者为2年，还经济林者为5年，还生态林者为8年。
二是种苗和造林费用补助政策。国家向退耕户提供种苗和造林费用是针对退耕地和宜林荒山荒地，其标准为750元/hm[2]。干旱、半干旱地区如果遭遇连续几年干旱等特大自然灾害而确需补植或重新造林者，经国家林业局核实后，国家可酌情给予补助。
三是林种结构政策。退耕还林要以营造生态林为主，营造的生态林比例不得低于80%（以县为单位），超过此比例而多种的经济林不得享受粮食和现金补助，只能获得种苗和造林补助费用。
四是农业税减免政策。凡属于农业税计税土地的退耕地，自退耕之年起，若补助粮达到原常年产量的，国家扣除农业税部分后再将补助粮发放给农民；若补助粮未达到常年产量的，则相应调减农业税，合理减少扣除数量。对于不属于农业税计税土地的退耕地，无论原来产量多少，都不得从补助粮中扣除农业税。其中，原常年产量为土地退耕前5年的常年产量的平均值。
从以上扶持政策来看，体现了合理、公平原则。然而在政策执行过程中，未能实现预期效果，出现了不同程度的偏差。其一，由于不同地区土壤、气候等自然条件各异，粮食单产也就不同，即产出存在1200kg/hm[2]、1500kg/hm[2]、2250kg/hm[2]等不同水平。国家只按南北两地来进行补助，使得有些地区粮食补助高于原常年产量，有些地区又低于原常年产量，从而导致补偿水平与实际产出之间存在加大差距，不利于退耕工作的顺利进行。其二，据西北地区有关部门的测算，乔木树种的苗木费约4500元/hm[2]，灌木树种约1500元/hm[2]，即使是种草也需要种籽费1050～1200元hm[2][3]，现行的种苗和造林费补助不足，更无整地费、水费、机耕费等配套设施的投入，无法满足实际需求，导致农民自己贴钱用于退耕还林和保护生态，农民退耕的积极性受到挫伤，抵触退耕情绪产生。其三，生态林生长周期长，见效慢，其经济收益相对经济林来说，几乎无预期收入可言，农户为保证生活来源，纷纷以退还经济林为主，80%的生态林比例无法实现。其四，现实中农业税减免政策没有得到全面落实，不少地区实行退耕还林后，农业税仍按原有耕地面积计征，使农民在退耕后耕地减少而引起收入减少的同时税赋更重，为了生存需要，不得不违背追求生态效益的总体目标。
2 退耕还林政策执行偏差的经济学分析
认真探究退耕还林政策在执行过程中所产生的偏差问题，从中不难发现，其根本原因在于退耕还林与退耕农户利益之间存在着一定的矛盾，这种矛盾主要表现为长远利益与当前利益间的矛盾、外部经济利益与农户利益间的矛盾。在退耕还林行动中，农民是政策实施的主体，其个人行为是退耕还林行为的基础，它直接影响集体行为的结果，而净收益的多少又是个人行为的逻辑基础。在退耕还林中，农民所获得的收益主要包括：参与退耕还林后国家给予的补贴和减免的农业税等短期收益和退耕还林后林地带来的经济效益和生态效益等长期收益；农民所花费的成本主要有：退耕还林中的执行费用和种苗费用等直接成本和由退耕还林所引发的机会成本和风险成本等间接成本[4]。收益与成本的差额（即净收益）在实践中并非均是正值。
第一，从短期收益来看，退耕农户承担着较大的机会成本。此处的机会成本是指农民由于退耕而损失的农业收益。退耕后，占农民收入结构较大比重的农业收入份额减少了，而且退耕地的质量在时空上也存在差异。空间上，不同地区的土地产量有高低之分；在时间上，随着退耕规模的不断扩大，退耕地由产量低、立地条件差的劣等地发展到水、热、土条件较好、亩产较高的优等地。因此，不同地区的农民机会成本不同，同一地区的农民边际机会成本递增。目前农民这种机会成本主要通过政府补贴的方式由国家补偿，然而国家补偿标准太过宏观，只分南北两区，从而使不变的边际收益与不断增加的边际成本产生矛盾。这一矛盾在现实中表现为：一些立地条件差，如单产低于1500kg/hm[2]的地区实行退耕后，农民手中有了余粮，对国家补偿政策较为满意而积极退耕，但对一些单产2250kg/hm[2]以上的地区来说，粮食补助严重不足，使农民面临基本的生存问题，对退还政策产生抵触情绪，不愿退还。
第二，从长期收益来看，农民的预期收益较难实现。当前国家从生态环境建设出发，要求退耕还林中80%是生态林。然而对农民来说，生态林没有直接的经济效益，一旦退还为生态林，其所获的土地经济效益将失去。尽管现行政策规定“258”的补助期限，也提出了五年八年不行就十年或更长，但并没有在文件加以规定，因此农民要承担补助期限到期后生活保障不能解决的风险。当前部分学者提倡种植混交林甚至直接经济林，以获得一定的经济收益，但事实上这样提法在实施上存在复杂的技术问题。我国实行退耕还林地区大多为边远贫困地区，交通不便，信息不畅，农民文化素质不高，难以从传统的耕种习俗中转变出来，市场意识不强，种植林木相对种粮来说风险更大。一方面，林木的生长周期长，一旦遭受自然灾害，很可能多年的投入都会损失殆尽，而耕地只是损失一年的收成；另一方面，信息闭塞，交通不便，导致市场信息滞后及运输成本增加，林木产品很难处于有利的竞争地位，其经济价值也往往无法得到全部实现。
奥尔森曾说过：个人从自己的私利出发，常常不是致力于集体的公共利益，个人的理性不会促进集体的公共利益。因此，作为个人的农民在退耕还林中，考虑的主要是经济效益，为了生存，必然选择“退不下、还不上、稳不住、会反弹”的道路。
附图
附图 退耕还林的私人边际预期收益与退耕面积
Figure Private marginal income and acreage of Conversion of Farmland to Forests
退耕还林的边际收益和边际成本如附图所示[5]。MSB线为退耕的社会边际收益线，MPB为退耕的私人边际收益线，MC线是退耕的边际成本线。I点为政府停止补偿政策的均衡点，E点为国家实行补偿政策后的均衡点。通过国家补偿政策，稳定了私人边际预期收益，成为一个衡值OB，私人边际预期收益大于边际成本，农民会积极退耕还林，直到达到均衡点E。如果国家补偿政策太过于优惠，私人边际预期收益达到OC，农民会纷纷退耕，甚至扩大到生产条件良好的耕地，退耕面积由ON增加到OL，私人边际收益增加，但社会边际收益小于边际成本，出现负社会收益；如果国家补偿政策无法实现OB，私人边际预期收益下降到OA，由于私人边际收益降低了，农民不愿退耕甚至毁林复耕，退耕面积减少到OM，使得退耕还林目标无法实现，生态环境不能得到改善。同时，退耕还林属于正向外部性的政策，个人实施退耕获得的生态环境改善，主要对社会有利，其本人收益很少。随着水土流失程度的减轻，退耕后的良好生态环境效用有所下降，但退耕所引起的农产品减少量却在不断增加，种树的机会成本越来越大，因而随着退耕面积的增加，退耕的社会边际收益在逐步减少，而边际成本则逐渐增加。一旦政府停止实施补偿政策，E点的均衡水平将为之打破，均衡水平将落至到I点。因为在E点前、I点后私人边际收益小于边际成本，私人利益将受到损害，为了自身利益，退耕户必然会将退耕面积减少到OD，此时私人边际收益与边际成本相等，使退耕还林成果功亏一篑。从而陷入生存、人口压力—掠夺性开发—生态恶化—退耕还林—毁林复垦—农民更贫困—生态更恶化—外部不经济更严重的恶行循环中，无法摆脱贫困和生态恶化的多米诺骨牌效应。
3 完善现行退耕还林政策的对策建议
退耕还林尤其是退还生态林，与其他公共物品相似，供给具有不可分性。由于公共物品不具有排他性，价值规律对其失去了作用，通过自由市场无法提供，即使提供也是过少的公共物品。在这种情况下，要增加公共物品的有效供给，就需要通过政府的干预来实现[6]。然而政府干预的目的必须是，既能纠正市场失灵又不会使市场扭曲，同时保证其干预的效果好于市场机制的效果，即收益大于其本身的成本。因此，笔者认为应对现行制度进行创新，充分发挥制度的作用，以确保退耕还林政策的顺利实施。
3.1 清楚划分产权边界，进一步明确产权关系[7]
主流经济学认为，正常发挥市场机制作用的基本条件是明确定义的、专一的、安全的、可转移的和可实行的并且能够涵盖所有资源、产品和服务的产权，它是有效利用、交换、保存、管理资源和对资源进行投资的先决条件[8]。科斯定理也认为，无论将资源的产权划归给谁，只要产权明确，各利益相关者间的联络、谈判、签约等成本足够低，该资源的社会最优配置和使用最终总能实现。因此，我国在肯定承包经营者有合法享有林木本身及其所产生的孳息等生产成果的权利基础上，还应于《退耕还林条例》等法规中进一步完善林权制度。对农民利用国有或集体所有的土地种植的树木，应赋予他们一定比例的所有权，并允许其合法有偿转让、兼并、合股综合经营等，且制定和完善相应的法规、制度来保证农民林权的稳定性。农民拥有产权就代表拥有一定的收益流，有了稳定的收益流作保证，才会在退耕还林政策的引导下积极主动地参与保护生态林业资源的建设。
3.2 进一步完善补助标准，适当延长补助年限
行为科学认为，“人”是决定管理效率的关键因素，人的行为取决于动机，而动机的内在条件是需求。为此，在退耕还林工程中应特别重视对人的激励机制的建设[9]。目前，我国对退耕农户进行补贴的财政政策未能满足各地实情，其激励作用尚未充分发挥出来，退耕还林过程中出现一些抵退、还经济林居多、复耕或为获补贴款大量退耕等现象，反映了激励机制的不完善性。因此，首先，应根据各地具体情况，改进现行的补贴标准。具体方法是国家组建调查小组下放到各地与当地政府一起，实事求是地对当地社会经济进行分析和计算，寻找到边际社会收益与边际成本的均衡点，以此来确定补贴标准，然后自下而上上报国家，再由中央财政向下发放补贴。其次，在国家补贴标准适当高于种地与还林净收益之差的基础上，应实行生态林和经济林区别补偿政策，适当延长执行年限，尤其是生态林，要根据实际，需要补助几年就补几年。再次，尽快明确规定当前退耕还林的税费减负问题。退耕只有在中央、退还区、当地农户之间建立起长期稳定的预期，保证农民获得净收益，使生态保护真正内化为农户自觉的经济行为，才能实现退耕还林的最终目的。最后，退还补偿（补粮或者补钱）政策必须考虑退还地区的“三农”问题和小康建设，必须与现行的粮食安全及农业税的全面减免政策相衔接，以确保政策演进的循环上升。
3.3 因地因情制宜，合理选择还林树种
我国地形复杂，气候条件多样，实行退耕地80%建为生态林的统一规定，不符合许多地区的实情。这就要求政策的实施更多地需要因地制宜，通过比较当地退耕还林的边际成本和边际收益，合理确定良好的生态目标，在保证生态环境的同时，鼓励农户向兼有生态和经济双重功能的混交林发展，实现近期与长期利益的有效融合，提高退耕还林和继续投资林业经营的积极性，达到国家生态目标和农民增收目标的“双赢”效果。
3.4 广开财源，多渠道筹集退耕还林补偿基金
我国退耕还林工程非一两年就能完成，时期之长，任务之重，费用之高，非一个中央政府可以承担的起，这就需要全社会的投入[10]。除国家通过发行国债、设立财政专项、征收林产品加工消费税等行为筹集退耕还林所需的大部分补偿资金，还应根据“谁受益，谁付费”原则，对生态保护相关受益者/地区征收生态资源税或补偿基金[11]，以维持退耕还林所需资金，或者受益区直接与退耕区建立相互合作机制，各相关受益区将自身的技术传授给退耕区，帮助当地改进生产技术和生产配套设施，实现产业结构调整，扶持当地农产品加工企业、农业中介服务公司的建设，改善农产品的经营方式，或积极吸收退耕区剩余劳动力，帮助当地农民走不破坏生态环境的发展道路。
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