从美国产业投资基金看中国旅游发展基金市场化（下），本文主要内容关键词为：美国论文,投资基金论文,基金论文,产业论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、政府旅游产业发展基金
旅游发展基金是指各级地方政府为提升地方旅游产业的综合竞争力而设立的旨在扶持地方旅游业发展的专项资金，资金来源主要依赖的是各级政府财政拨款，是政府专项职能的经济延伸，职能一般停留在宣传促销、区域旅游规划、重点旅游开发项目扶持（提供项目启动资金、配套资金贴息）三个方面，依赖于中央、省、市、县各级财政设立的相应产业发展基金层层配套达到相关投资项目启动的目的。
这种基金伴随着我国旅游产业的高速发展而诞生，虽然只有十余年的历史，但是在政府主导的旅游产业发展模式之下取得了很大成绩。但受各种条件的制约，这些旅游发展基金的规模从每年几百万到几个亿，大小不等，并没有得到更大的发展，基金规模仍然偏小，并且受到行政区域限制，被分散到几千甚至几万个旅游项目中，集合投资效应有限。
政府旅游发展基金的特点
资金来源单一，投资能力和规模不适应旅游产业整合需要 旅游发展基金基本上都来源于各级政府的财政拨款，而投入基本上是以贷款或者提供贷款贴息的形式对旅游投资项目提供支持，旅游投资项目的收益与旅游发展基金没有必然的关系，发展基金的增值依赖于所支持项目的还款和利息。另一部分用于宣传促销的费用纯粹属于消耗型支出，社会效益大于经济效益，是一项政府支出行为。
从中我们可以看出，旅游发展基金的增值空间非常有限，基金的发展壮大依靠财政注资，这对基金的成长以及运作效率提高形成制约。
基金运行管理机制和市场经济环境要求存在差距，隐含较大的道德风险 政府职能部门更多的是以行政手段代替市场手段来对所投资的项目进行调控，对基金投资项目缺乏市场化的控制和管理机制，这在体制上就不是很符合市场经济的要求。其次，这种建立在地方政府财政拨款注资的发展基金，在运作的基础上需要充分考虑地方各个利益体的诉求，基金选择投资项目的实质更多地表现为各个地方利益集团利益的均衡。这在一定程度使旅游产业发展基金的投资效率缺乏机制的保证。
从投资的角度看，政府设立的旅游产业发展基金一般以贷款形式对旅游项目提供融资服务，项目公司所有人（项目投资商）对项目的投资收益负责，对政府提供的产业发展基金贷款是一种完全的债权、债务关系，政府部门对项目的营运以及管理没有直接的管理工具，在项目公司治理结构层面上，也没有直接的发言权，项目容易被投资商控制，这样的后果是：项目投资商和发展基金的管理部门之间存在信息不对称，从而在机制上难于防范基金投资项目的道德风险。
从发展基金的内部管理来说，旅游发展基金更像一种资本化部门权力，发展基金自身的管理以及运作成为地方政府部门的一项职能，对基金所投资项目的监管则是相对行政命令式的，比如听取汇报，现场实地考察等。
基金的投向分散，投资效率和投资效果存在瓶颈 各级地方政府设立的旅游发展基金受其来源限制，基本上其投入方向仅限于各级地方政府管辖的地域内，这种行政分割在一定程度上和旅游项目的跨区域、跨产业特点相矛盾。一方面存在资金不足的问题，另一方面又存在有限资金被再次分散乃至重复投资的问题，这严重影响了产业发展基金对旅游产业的促进和扶持作用。
综合其他因素，各级地方政府的产业发展基金在管理上存在一个反差，发展基金要促进地方旅游产业的发展，在市场经济条件下旅游产业发展方式需要市场化，但是基金的管理者和管理模式却是原有计划经济的模式，属于政府行政职能的一个部分。
我国旅游产业投资的特点
旅游资源结构多样，相应的产权结构复杂，法律法规滞后 大型景区内的旅游资源（资产）多样，其所有权结构比较复杂，一般可以分为资源性资产（景点）、经营性资产（提供辅助服务的资产，比如房屋、设施等）、公益性资产（道路、桥梁，本地居民和游客共享的公共设施）、土地植被等资源、产权不明的其他资产等五类。涉及的行政管理部门有旅游局、建设部、宗教局、民族事务委员会、国土局、林业局、环保局、文物局等，八大部委都对以上类型的资产拥有不同程度的产权、管理权，而相应的法律存在缺位现象，从而给旅游业的发展带来较高的协调成本和交易成本。
旅游产品带有公共产品特点，投资效益易流失 旅游业发展给区域经济带来的经济产出对区域经济带有明显的拉动作用，投资所带来的经济效益通常被分解到各个产业部门中，其利润产出和投入不相对应，这种现象在旅游开发过程中的基础设施完善和旅游目的地营销方面表现尤其明显。
旅游投入产出周期长，资金规模要求高 旅游开发或者旅游产业整合都需要投入大量的资金，如果是景区开发类型的项目其投入产出的周期较长，这在一定程度对资金规模都提出了较高要求。而在旅游产业整合过程中涉及的资产重组、股权回购、债务安排、信用结构设计都需要强大的资本支持。
投资涉及面广，投资类型复杂 旅游业在一定程度上是一项横向产业，需要关联产业的支持，并且相关产业的关联度不一，产业价值链各异，这就需要旅游投资具备自己的特色和专长，才能够实现提高产业投资效率。
旅游资源分布和资金优势在区域上不匹配 我国旅游资源类型多样，分布广阔，同时地区经济发展不均衡。在旅游资源富集的西部地区，旅游业的成长一直受到资金不足的困扰而开发不足，另一方面，在经济发达的东部地区，资金相对富足，但是旅游资源有限，在一定程度上造成旅游过度开发和重复建设。
综合以上分析，笔者认为：中国现有由各级地方政府出资设立的旅游发展基金应该建立一个比较适应中国（地方）旅游业发展的市场化运行机制，注重发展基金的投资效率以及基金的增值。另一方面，旅游发展基金的宣传促销职能应该从旅游发展基金的职能中剥离出来，通过设立促销专项基金，通过行业协会或者政府相关职能部门来运作。其次，支持对旅游产业规划这一职能应该在支持规划的基础上，通过选择“种子项目”进行股权投资的方式，在有力的控制产业规划执行的同时，引导旅游企业适应旅游产业规划的发展、促进中国旅游业的均衡发展和产业竞争力的稳步提升。
五、旅游产业发展基金市场化路径
政府旅游发展基金的市场化，在实质上就是将旅游发展基金转化为产业投资基金，因此在其路径设计上应该在基金增值、基金投资效率提高、基金的退出机制等方面选择突破口，结合国内现有的法律环境，实现其转型目标。
政府产业发展基金市场化瓶颈
回顾国内二十多年的旅游产业发展道路，在旅游产业投融资领域，投资分散、重复投资、盲目投资和粗放式经营一直在困扰着旅游产业的发展，就拿主题公园这一子产业来说，据统计，上世纪90年代中期以来，全国以“世界之窗”为模板的主题公园投资项目达到2500多个，其中赢利的不足1/3，套死资金1500亿元。造成这一局面的原因是多方面的，从产业投融资角度看：投融资观念狭隘、专业人才缺乏、投资监管不利是一个重要原因。其次，整个旅游产业投融资体制的改革和创新远远不能适应中国旅游产业的发展需要。我们可以看到：投融资观念落后带来对相关法律政策环境的忽视，法律和政策的滞后压制了金融工具的创新，缺乏金融工具则使旅游项目一直缺乏资本市场的支持，反过来制约了旅游项目投融资观念的更新。综合起来，除去制度性因素之外，旅游产业资本金融化通道缺乏、旅游投融资观念狭隘、缺乏有效的金融工具、专业人才缺乏正在抑制旅游产业投融资模式的变革，在一定意义上也正在影响着旅游产业发展基金向产业投资基金的转型。
尽管早在2001年国家旅游局的1号文件就提出了“发展旅游产业投资基金”的规划，但是到目前为止，仍然未能突破相关政策瓶颈。值得欣慰的是，在2004年七月，随着国家《投融资体制改革方案》以及相应的《政府投资管理条例》等一系列法规和政策的颁布，旅游产业投融资的政策和法律环境将得到较大改善，这也将为旅游产业发展基金的市场化提供制度保障。
在排除政策法律环境因素之后，产业发展基金的市场化问题将着重解决基金增值、提高投资效率、有效监管投资三大任务。这三大任务的完成还将取决于产业投资基金的运作领域和内容。
政府旅游产业发展基金可能的运作领域
产业投资基金在海外的实践过程中基本上都立足于解决智力成果（专利、品牌、独特技术）等无形资源（资产）的市场化问题，而这些无形资源（资产）的市场化基本上是通过其资本化来完成的。
资源资本化就是旅游资源（包括旅游经营许可证这类公共资源）通过金融创新形成一种金融工具（股权、债权、以及相应的金融衍生物），从而成为一种资本市场承认的金融资产，并通过资本市场的价值发现机制发现其价值的过程。
结合当前国内旅游产业的发展实践，我们可以发现以下几个领域最有利于旅游资源的资本化，这也正是旅游产业投资基金应该重点关注的领域：旅游项目孵化（类似于旅游风险投资）、产业整合项目贷款（收购过桥贷款）、区域旅游重点企业股权投资（重要企业的战略性持股）、中小旅游企业贷款担保、旅游专用设备金融租赁、旅游基础设施建设。具体应放在中国旅游产业的发展背景下，从旅游产业整合、旅游资源深度开发的角度出发，根据所在区域经济的特点，结合国家有关产业政策来规划运作机制，政府赋予产业投资基金的使命来确定。旅游项目孵化、产业整合战略投资、重点旅游企业的战略控股，应该成为地方政府旅游产业投资基金的重点运作领域。
中国特色产业投资基金运作方式规划
关于现阶段旅游产业投资基金的运作模式规划是一个复杂的制度设计，我们这里不作全面的讨论，本文结合现有的法律制度和政策环境，仅从便于基金增值、便于监管投资基金项目两个角度展开探讨。
公司制的产业投资基金（私募）各级地方政府将其设立的产业发展基金作为出资设立投资公司，投资公司以注册的资本金为基础，对区域内的旅游项目（公司、企业）提供贷款，或者直接投资（参股）于项目，投资公司的收益来源于贷款利息或者股权投资收益。除此之外公司不再经营其他业务。
关于投资项目的监管则依托专业的产业基金管理公司或者独立的第三方专业机构进行，为防止潜在的委托／代理风险，可以指定商业银行对基金帐户、所投资股权以及投资项目公司的银行帐户进行监管。
严格地说，产业投资基金基本不应该通过对外贷款来获得增值，但就中国现有的国情来看，适当的经营贷款（特别是通过商业银行开展委托贷款业务）是必须的。因为现行《公司法》关于公司对外投资不得超过公司注册资本额50%的规定将导致公司制的产业投资基金出现资金闲置。 而在操作层面上，还可以通过金融工具之间的转换保证资产安全，规避金融风险。
尤其值得一提的是：公司制的旅游产业投资基金尽管不能够直接吸收民间资本进入旅游产业进行投资，但是可以透过股权投资引导民间资本的投向，借助基金管理顾问公司的专业化管理，规范民间资本的投资行为和投资效率。
关于公司制基金的管理，其核心问题是，基金持有的公司应该剥离其营运功能，将其营运功能外包给专业公司，同时分离专业管理公司对基金的支配权，形成政府持有基金，专业管理公司管理基金经营，商业银行监管基金帐户的格局。政府以出资人（股东）的方式（或者委托专业的旅游投资管理顾问公司）对基金所投资项目进行监管。
尽管基金的来源是通过各级政府的认购完成的，但是政府还是应该将产业投资基金交由专业公司管理。因为产业投资基金作为一种专门的金融工具，其增值、经营和管理是政府部门不易胜任的，其次，对政府来说，产业投资基金的投资重点是以战略性的股权投资引导民间资本、外来资本进入旅游产业。第三，政府是市场规则的设计者，如果又参与基金的经营的话将有可能带来投资基金不当得利，影响产业外界资本进入旅游产业，从而破坏旅游产业的健康发展。
“伞形结构”的产业投资基金（公募）通过上市募集的方式发行旅游产业投资基金，并依据旅游产业的特点形成酒店业、旅行社业、景区景点业以及旅游基础设施建设、旅游商业地产的子基金，形成一个“伞形”结构的资产组合，以股权形式对相关项目进行投资。
基金的增值将通过不同子产业的投入产出周期以及相应的市场风险不同而获得一种资产组合效应，提高旅游产业投资基金的增值能力。受国内现有法律环境限制，基本上这种产业投资基金的公募（上市）还有很长的路要走。作为一种变通，以信托方式募集基金较为可能，特别是混合型信托。混合信托型是指信托公司采取权益信托和债务信托结合的方式介入旅游产业。信托公司与委托人在信托合同中对信托资金的使用方式加以明确的规定，受托人按照合同约定的比例，以股权投资和贷款融资的不同方式加以组合运用，具有较强的灵活性。（在这一金融工具实现基金公募的基础上设立的旅游产业投资基金比较适应国内旅游业发展的需要，限于篇幅这里不作展开，笔者将另外撰文讨论）。
国内各级政府设立的旅游发展基金的市场化转型是一个比较复杂的过程，这个过程需要借鉴国外成熟的发展经验，同时结合国内经济结构和产业发展特点来实施才能够取得较好的效果。建议各级政府在制定计划和实施过程中还应当配置一定比例的金融专业（机构）人才，推进中国旅游产业投资基金的发展和壮大。