论公共行政参与之公共性检视——以“依存张力”与“非离散性”为分析视点，本文主要内容关键词为：视点论文,行政论文,张力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D63 【文件标识码】A 【文章编号】1006-7426[2014]01-0110-04 “依存张力”与“非离散性”是对公共行政参与主客体交互两种矢量的描述，并且是公共行政参与的整体表征，而其过程性内容则是“依存张力”与“非离散性”的“发酵”反应。但是，“依存张力”与“非离散性”“发酵”具有条件性，决定了公共行政参与承载“依存张力”与“非离散性”效应的有限性。为此，作为政府与社会这对行政生态关联如何在公共行政参与这一特殊管道中共谋理性需求之发展，就必须对之进行公共性检视。这是研究公共行政参与不可回避的理论问题。 一、脆弱性与边际性：公共性检视之应然性 公共行政参与内含两种矢量，即社会个体或组织作为参与主体的参与信息输入和政府公共部门作为参与客体①的信息输出。公共行政参与的信息输入是参与主体表达利益诉求、实现价值以及维护自身权益的行为，而公共行政参与的信息输出则是参与客体对输入信息处理而作出的政策回应。由于参与信息缘自参与者的利益需求，其指向乃是政府公共部门利益偏好所作出的行政行为，因而参与信息输入政府公共部门旨在实现其利益最大化。而参与信息输入作为参与主体来说，是以公共利益受众集合体利益诉求的进入参与管道，这就减少了单体利益表达的高额成本，并且在其指向性与能量上得以增强，这亦即参与主体的张力；另一方面，政府公共部门基于所代表的公共利益而对参与信息输入的加工、处理，以至信息输出的政策回应(亦聚合利益)，其目的旨在于公共利益的最大化，这亦即参与客体的张力。其前者张力为参与主体表达矢量，后者张力为参与客体(政府公共部门)以自己的认知与判断作出的矢量回放。这表明公共行政参与主客体交互之张力是一种“依存张力”。公共行政参与客观上产生了合法性认同与主体价值实现的双重效应。也即是说，通过公共行政参与，政府公共部门的合法性可以获得社会认同，社会权益也可以得到政府公共部门的保障，其价值也能得以实现。公共行政参与的双重效应又表明主客体“依存张力”具有“非离散性”。 从总体性上看，公共行政参与承载着“依存张力”与“非离散性”效应，而从具体性上看，公共行政参与蕴涵着“依存张力”与“非离散性”效应的“发酵”过程。无论从总体性上看，还是从具体性上看，“依存张力”与“非离散性”效应应当是公共行政参与的本质体现。然而，“依存张力”与“非离散性”效应也是有限度的，它只能维持在一定的弹性区间，而政府公共部门与社会个体或组织则构成这种弹性区间的两端。也就是说，“依存张力”与“非离散性”“发酵”，在于作为一端的社会(个体或组织)利益诉求要有从参与管道内获取实现的意愿与能力，而作为另一端的政府公共部门要有从参与的管道内中获取了社会(个体或组织)对自身的合法性认同的诚意。政府公共部门的合法性需求与社会个体或组织的利益诉求，这种强烈的统一愿景是“依存张力”与“非离散性”“发效”的根本动因，也是公共行政参与能够承载“依存张力”与“非离散性”效应的核心支撑。这就说明：其一，公共行政参与是“依存张力”与“非离散性”效应作用的特殊管道。如果我们现行的行政体制内不能生成的这一特殊管道，则不可能产生和出现这种效应。因此，从这个意义上说，公共行政参与为政府与社会整合提供了牢固的内聚力，也为行政文化生产提供了优良的动机[1]P78-79。其二，若不能维系在政府公共行政部门与社会个体或组织这两端的“弹性区间”内，或者说参与主客体“溢出”这一特殊管道，则“依存张力”与“非离散性”失去“发酵”过程，就没有此效应。当然，维系“弹性区间”两端的杠杆或支撑点在于社会对政府的合法性认同与政府对社会诉求利益的保障，其中任何一端都会影响“依存张力”与“非离散性”效应。因此，公共行政参与承载的“依存张力”与“非离散性”效应具有脆弱性。 在公共行政参与的实际运作中，“依存张力”与“非离散性”效应主要取决于两个方面因素：一是参与信息能否有效输入政府公共部门；二是政府公共部门对参与信息如何有效处理与输出。社会个体或组织基于参与主体资格与能力而对政府公共部门的认知、判断以及价值实现认同，这些关系到参与信息的输入；而政府公共部门对参与信息的加工、处理关系到参与信息的输出。这两个方面实际上是“依存张力”与“非离散性”“发酵”的过程反映，也构成公共行政参与的过程性内容。也即是说，“依存张力”与“非离散性”“发酵”，既涉及政府公共部门利益聚合的能力与水平，也涉及社会(个体或组织)集合自身利益的能力以及对政府公共部门合法性认同程度，因此，“依存张力”与“非离散性”“发酵”过程需要“公共性”校导。换言之，公共性是参与过程性内容的规则要求，公共行政参与过程性内容的边际性在于公共性。因此，政府缓减与社会冲突、夯实合法性基础，就应当充分借助公共行政参与这一特殊管道，并注意把握其过程性内容的边际性。 公共行政参与过程性内容的边际性主要体现在以下几个方面： 首先，公共性为参与信息的有效传递提供支持。参与主体与政府公共部门之间的沟通是参与主体基于其利益诉求向政府公共部门传递信息，而政府公共部门作出政策的输出或回应。但是，作为参与主体的社会个体与组织在社会地位、经济实力、受教育程度以及社会化过程中的诸多因素，构成对参与信息传递的影响；而政府公共部门在处理参与信息过程中“过滤”的偏好性，构成对参与信息接收以至公共政策输出的影响。这就使参与信息传递的有效性面临挑战：一部分社会个体或组织所偏好的信息不能为政府公共部门有效接收和处理，或政府公共行政部门以自己偏好获取参与信息，这两种情况都要影响公共政策输出的质量。 在公共行政参与信息传递的有效性上，公共性对参与主体能力和政府公共部门都有特殊的要求。就社会个体素质而言，公民意识的确立，公民身份的确认，公民价值的实现等方面对参与信息的传递构成影响，而这些条件的具备，又可以促进公民的参与、监督意识。当然，公民价值诉求的实现需要体制平台和制度构架。就政府公共行政部门而言，民主行政和秩序化行政的制度供给要求政府公共部门的公共责任、道德责任以及要为能力所及。如果社会个体或组织缺乏参与意识及能力，就意味着可能缺少在公共行政体制内成为有完全参与成员的资格[2]p294。如果这一参与资格被确认，就意味着社会个体或组织在公共行政体制内的角色明晰，意味着社会个体或组织的权利获得政府公共部门的认同与保障，同时就能够获得政府公共部门所提供的各类资源。当然，社会个体或组织在享受参与权时，也意味着应当承担相应的义务，诸如遵守法律和参与规则以及政府公共部门所设置的程序制度。 公共行政参与信息传递有效性逻辑，意味公共行政的开放程度，意味参与者对公共行政环境做出有意义的界定。[3]p40亦即社会个体与组织对政府公共部门及其与自身关系所做的感情、认知、理性的判断，并对自身是否有能力改变现状、是否有能力与政府公共部门实现交互而作出判断。这不只需要个体理性，而更多需要的是“公共性”，并以“公共性”规避个体理性的某些弱点。 其次，公共性规则可以缓减公共行政参与过程中出现的矛盾冲突。在公共行政参与过程中总会有矛盾出现，一方面，就参与者之间而言，一部分参与者可能会牺牲另一部分参与者的利益来获取利益；或者各个参与主体获得非零博弈或正和博弈，这需要各个参与主体进行友好合作。而个体的理性往往追求个人利益的最大化而从成本和收益来考虑，合作就可能成为一种“搭便车”的现象。因此，只有依赖公共性，参与主体间的合作才可能真正实现。而另一方面，参与主体会想方设法鼓动一些漠不关心的个体或组织积极参与，这就意味着参与主体与客体的个体理性与公共性要相互贯通，从而促进政府与社会关系向着良好的态势发展。 这种参与主客体的交互行为关系，无论是上述的一方以牺牲另一方为代价，还是非零和或正和博弈，都是对政府公共部门合法性的认同。只有让社会中具有参与要求和能力的成员都参与到公共行政活动中，才能获得这种权威的合法性。同时，也只有进行参与，社会中的个体或组织才能实现自己的目标。因此，从这个意义上说，对政府公共部门合法性的价值认同，构成政府公共部门与社会个体或组织交互取向的道德基础。 再次，公共行政参与结果的有效性范围(即参与效果的影响)需要从公共性方面考量。参与主体的行为能否影响政府部门的决策结果，是公共行政参与的重要因素。与此同时，政府公共部门制定公共政策所针对的对象范围可能是不特定的，也可能是特定的。从宏观上看，参与结果的有效性范围涉及社会个体或组织的信息输入与政府公共部门的信息处理与输出。从微观上看，涉及社会个体或组织的参与目的与政府公共部门的处理手段，即为手段—目的关系。政府公共部门所提供的参与规则和程序为社会个体或组织的目标实现与否提供了前景，而处理参与信息的手段、方式对社会个体或组织的目标实现又构成一定限制。因此，手段—目的关系意味着社会个体或组织的期望—挫折关系。而政府公共部门对参与本身的价值肯定以及参与的实际效果，也因其过程处理而使这两者之间存在着一定的离散度，这意味着还有一种价值—经验关系。这三种关系(即价值—经验关系、手段—目的关系、期望—挫折关系)使公共行政参与主客体交互呈现出不可分割性，而这种不可分割性也正好说明参与主客体交互的“依存张力”与“非离散性”取向只能在过程性内容的边际中“发酵”。如果参与主客体交互逾越过程性内容边际，则会丧失“依存张力”与“非离散性”效应，这就意味着参与结果将要付出前述的“溢出”或“外化”的行政成本。因此，参与主客体交互应当信守过程性内容边际。而参与主客体交互信守过程性内容边际，则只能依赖公共性的支撑。 二、公共“善”之诉求与公共性之要求同一：公共性检视之实然性 在公共行政参与主体与客体的交互过程中，基于两者互为成型的公共活动所存在的公共行政领域，从而形成对正义理性的追求。其中公共行政领域是作为公共行政参与主体的社会个体或组织与政府公共部门交互的场所与结果。在公共行政领域中，无论是参与主体，还是参与客体，二者交互之终极价值诉求都是公共行政“善”，即诉求于正义的理性精神。而这种正义的理性精神与公共性特质有着一致性。 公共性涉及从公民个体生活扩展的社会共同体之间相互交往的准则以及公共活动的价值取向。更进一步说，涉及一系列行为互为的深层文化内涵。在公共行政领域，所谓公共性意味着不同的社会成员能相互理解、认同，能与政府合作进行公共行政活动，推动形成公共理性的社会和政府行政机制，促进公共行政的合法性以及社会的成功[4]p28。由此可见，公共性介于行政主体即政府公共行政部门与行政对象(或客体)即社会个体或组织之间，调和两者内在张力与矛盾，从而成为政府与社会交互取向内在的联通介质。也就是说，公共性促使公共行政的公共理性与社会的个体理性互相展示并进而融合为公共行政活动领域。因此，公共行政的“公共性”意义在于整合政府与社会。 公共性“启明力量”(the power of illumination)[2]p276的功能释放缓减政府与社会间的张力，在管理与责任间建构公共行政的信任。政府与社会间的协商与合作是公共行政发展最适宜、也是最便利的途径。政府与社会之间有相互合作的需求，二者都希望实现自身利益的最大化以及在秩序内实现公平、正义与自由，这是公共行政伦理的前提，也是公共行政存在的基础。公共行政的“公共性”特质使存在差异观点的生态能形成“共同认识”，维系管理主客体及成员间的共存意识。而管理主客体(包括其成员间)也能在求同存异的基础上，表现出妥协与合作，并意味着是一种道德责任。如果这种道德责任为管理主客体双方及每个成员所接纳，那么，具有差异性、批判性的观点在公共讨论中就能体现其主体性，同时也可以和其他成员一起维护正义的理性，由此而建立起一种民主宽容的关系[5]p136。 社会个体或组织作为参与主体，在参与过程中的批判性言论也必须保持在尊重与热爱公共行政的限度内[6]p56。其批判性的行为必须符合公共性，或至少不损害他人与社会的公平正义，这样公共行政的价值才能得以实现。另外，由于理解、认同他人的观点是基于一种价值判断，所以，公共行政参与是参与主客体张力释放的有效场所，也是这两者非离散性发展的一种理想结果。 “公共性”特质首先表明其适用对象乃公共领域。宪政制度安排公共行政参与作为主客体交互场域，则必须遵循公共性规则或均受“公共性”力量的支配；公共性以公民资格认定为前提，公共行政的参与者须具备现代公民的相应素质；公共性运行取向内化性、可持续性，这即是说参与主客体交互是在体制内，而不是体制外，并且是一种文化的代内存续与代际传递；公共性的主题乃公共“善”，即作为价值取向的“正义”，这就界定公共行政参与的本质即为政府与社会的良性互动。“公共性”特质的结构涵盖了价值层面的“正义”取向与操作层面的主体性、合作与互为。价值层面的“正义”具有统辖作用，这就决定了操作层面的主体性、合作与互为过程在本质上为正义回应。那么，基于“正义”取向的操作，意味参与主体的权利与机会均等，而参与能力再造则为参与操作过程的基本要求。因此，参与主体资格的实际有效认定、参与过程、参与结果体现参与的价值目标，亦即公共性检视的实然性意义。 三、自主性价值与终极性价值之联结：公共性检视之对象性 (一)参与主体自主性价值检视 公共行政参与是主客体交互的互构集合。它与公共行政的参与，以及社会对公共行政精神的关注有着密切联系[7]p165。一方面，社会个体或组织作为参与主体积极参与公共行政，这种参与在合理批判的基础上进行，而参与主体的主体性展示是这种批判性“输入”的前提，这是政府公共理性对参与主体的道德要求。而另一方面，政府公共部门对参与主体的主体性展示起着重要作用，它是实现参与主体价值的外部因素。参与主体的资格享有则是民主行政的关节点。公共性的作用在于使参与主体与客体的交互提供场域，而参与主体对客体(政府公共行政部门)的有效影响，其资格的有效确认则是前提。 对于公共性“正义”的追求，参与主体的主体性价值实现首要在于“正义”取向成为社会个体(公民)或组织的普遍选择，这是参与主体主体性价值实现的关键。基于此，参与主体的主体性价值意义在于确认参与主体的相对独立地位，避免政府公共部门绝对的“吞噬”，这是公共行政参与的必要条件。 参与主体的自主性价值要求参与主体要理解参与过程中的制度规范，以及在规范中所享有的自由(包括意志自由和行为自由)，塑造一种成熟的公共觉悟。与此同时，也要求作为参与客体的政府公共部门供给的制度规范、程序规范的意愿，需考虑自身的处理能力与参与主体的实际参与能力。由此可见，参与主客体双方都需要“公共性”统构。 参与主体的自主性价值内容意味其有能力影响政府公共部门的认识。积极的参与主体认为自己有参与的道德责任感，凭借自己对以公共行政的认知以及自身的努力能影响公共行政事务。参与冷漠、参与受禁锢以及非自主性参与等消极参与生态在积极参与实践与文化的影响下也会发生改变。 公共行政参与生态从广义看，包括社会经济发展的总体水平、社会教育的整体水平，以及政府公共部门的开放程度等，这些因素都会影响公共行政参与。而从狭义看，公共行政参与生态主要是指参与者。因此，改变公共行政参与生态不仅要从宏观着手，更重要的是从微观跟进。要避免消极性参与，就需要对参与主体塑造公共行政精神，从而实现其自主性价值。 (二)参与主客体合作检视 由于现代“公民概念由自由与平等的人们所组成，社会是一个在相当长时间上的公平合作体系”[8]p11，同时，公共性是民主社会中所有公民共享的理性，只有当公民在行政活动中遵循公共性的要求和限制，才能证明自己参与行动的合法性和正当性，因此，公共性结构中的合作价值，要求参与主体与政府公共部门具备对于行政活动的慎思与合作理性。这一理性精神意味着具有自由与平等意识的参与主体，在自主、主动价值的引导下，在考虑公共行政时，能够从社会整体利益出发，从其与政府公共部门的互相取向出发，就公共利益作出价值交换，使各自的行政观点得以表达和修正，从而避免上述“负向”的参与关系，避免参与过程中的代价转嫁与行政冷漠。因此，慎思与合作的价值取向，并不是追求参与主体的私利或非公共利益的简单集合。参与主体的这种慎思是公共行政不可或缺的。 同时，政府权威的存在，实际取决于社会个体或组织进入互惠合作体系时的一些最基本的条件[9]p86，因此，政府公共部门维持权威地位，就应当努力维护互惠合作体系，尊重参与主体的主体地位，以获得参与主体的持续性支持。因为，由主体自由实现、权利诉求顺畅传递形成的个体自信构成政府的现实性，而如果一切对他们来说不妙，他们的主观目的得不到满足，又如果他们看不到政府本身是这种满足的终结，那么政府就会站不住脚的[10]p254-255。这就意味着社会个体或组织的价值实现与政府公共部门对于稳定性的要求，促进并发挥政府公共部门的合作理性，应当将参与主体纳入体制内的结构。 慎思理性之于公共行政参与的意义在于，它在合作的过程中建立稳定的相互关系，亦即依据公共性处理政府与社会之间的关系。也就是说，在慎思基础上的合作理性是参与主客体间共存关系的一种反映，这种公共理性作为参与主客体交互的信任桥梁，使政府公共部门与社会之间具备了内在统一的软性结构。这样，不断的公共行政实践就能消弭行政冷漠的意识情感结构，使这两种性质不同的意识结构逐渐统一于这种互相取向结构，以使两大体系融合为适宜的公共领域；同时，公共性所具有的合作、妥协等心理结构部分，也有利于克服传统中束缚自由参与行为的分散化、个体化、原子化的心理障碍，具有“摆脱传统主义伦理桎梏的心理效果”[6]p163。 (三)参与主客体交互结果检视 公共性结构的互为(交换)价值，是参与主体与客体交互取向过程所必需的理性结构。就参与主体而言，其主体性与自主性构成了价值表达的前提，而其所具有的慎思与合作精神，构成了价值传递的路径。通过合作理性，参与主体首先意识到与政府合作的重要性，这不仅是对政府合法性的认同，也是参与主体采取积极的、体制内的利益表达行为的理性基础。就政府而言，行政互为与交换意味着行政权力与社会权利实现治理状态中的上下双向度互动，而非政府统治状态下的行政意志的单向度传递；同时，这种互为与交换也意味着政府对于参与主体资格的认可，而两者交换的结果，乃是政府合法性资源的再输入过程，也是参与主体利益再分配的过程。 在制度化、程序化的利益表达与实现的背景下，这种交换过程意味着参与主客体间一种“议和(consentation)”[11]p101的过程，在不同参与主体所要求的集体结果或个体结果的博弈中，这一交换理性及其过程成为政府公共部门输出结果衡平冲突的必要价值引导；不同参与主体之间的交换则意味着对其利益输入的再整合，以增强参与信息输入对于政府公共部门的压力，这种对于政府公共部门的负载越集中、越有力，其越能获得有效的行政输出，结果的集体性就越强。 就参与主体与政府公共部门的互为而言，虽然在交换的过程中“双方使用自己的政治资本交易权力，它们各自放弃一些，保留一些，争取一些”[11]p101，但这其中参与主体对于政府公共部门的要求和支持等输入过程，以及政府公共部门的提取社会资源、分配公共产品和价值等输出过程总是持续进行。参与主体从输出中获得政府公共部门对于法律制度和社会秩序的保障，获得对自身自由和安全的保障，以有效实现自身权利；政府公共部门则从参与主体的信息输入中获取社会对于公共产品和公共服务的改进要求，获得社会对于政府公共部门有效运作的物质支持和政治象征支持(包括对政治权威的尊重与认同)，这样，在互为、交换的理性指导下，参与的结果对于参与主客体双方都有着积极的影响，双方各得其所。 (四)参与主客体终极价值诉求检视 从经济的角度看，不同地位的参与主体有自己相应的动力机制，虽然“单纯因富有而引起的得到权力和承认的欲望，也发挥着它的作用”[6]p44，但是，这并不能使参与持久地作为一个过程，它只能是一种目的性、结果性、工具性的参与行为模式。为此，我们从两个方面予以考察： 一方面，参与过程所需要的参与精神即公共性精神，要经过长期、积极的行政教育和行政社会化过程才能实现，因此，对参与主客体的公共性检视的目的就在于使参与主体在实际参与过程中，或与政府公共部门实际的交互过程中始终以公共性作为价值引导，进而使工具性参与过渡到价值性参与，由结果性参与过渡到过程性参与，由暂时性参与过渡到持续性参与。当然，这并非因此而否定工具性、结果性、暂时性的参与模式。对于参与客体的政府公共部门而言，这种公共性的发挥则意味着政府公共部门的结构日益分化和趋向合理化，负载能力亦即处理信息输入的能力日益提升，更为重要的是政府公共部门的开放度不断提高，这样才能有效实现与参与主体的良性互动。 另一方面，由于参与领域作为一种重构参与主客体间张力的有效场所，尤其是作为两者间非离散性发展的理想空间的结果而存在，公共性检视的终极目标——“行政正义”，亦即公共行政“善”，就在于整合政府(公共部门)与社会(狭义的)，即克服偏见和既得利益，整合公共理性与私人理性，塑造公共行政精神，以追求政府公共部门与社会的良性互动；在于维护和实现行政秩序，克服不同参与主体表达权、参与机会的不公平性，更加重视社会弱势群体的利益诉求，从而维持和谐、一致的公共行政生活。 注释： ①公共行政参与客体或对象，一般包括两个方面：一是参与诉求，即以参与主体利益诉求为能量集合的共同利益，这中间渗透着社会个体与组织的利益实现，并最终以这种利益实现为目的，因而参与主体利益实现以及作为能量集合的共同利益为参与客体；二是参与主体利益博弈的对象，即政府(行政主体)所代表的公益。基于政府既是公益的代表者(即博弈的一方当事人)，又是这种利益博弈(即公益聚合)的主导者，同时还是参与主体利益诉求的回应者，因而是参与内容渋及的最为重要部分，也纳入公共行政参与客体范畴考量。本文论及的参与客体特指以政府为核心的公共部门，而对另一部分参与客体即参与主体利益诉求以及作为能量集合的共同利益，不做过多阐释。标签：公共行政论文; 公共部门论文; 张力论文; 公民权利论文; 交换价值论文; 过程能力论文; 社会认同论文; 关系处理论文; 行政处理论文;