“构建城乡统一的建设用地市场”内涵再认识
林 超1，2刘宝香1
(1.山西财经大学公共管理学院 太原 030006；2.中国人民大学住房发展研究中心 北京 100872)
摘要 ：本文从产权演进、土地市场发展、市场成本3个角度对构建城乡统一的建设用地市场的内涵进行诠释，认为其本质是由国有与集体土地产权向完全产权过渡，是产权公共域不断缩小的过程，最终发展阶段为城乡土地金融市场。在此过程中，需要考虑各地市场成本。在理论内涵理解的基础上，城乡统一的建设用地市场构建应以“三块地”改革为突破口，同时兼顾国有城镇建设用地制度改革；发展集体建设用地金融，为城乡一体化发展增添新动力；以集体建设用地流转有效需求为抓手，大力推进规模化流转地区城乡统一的建设用地市场建设步伐。
关键词 ：农村发展；城乡建设用地市场；产权演进；土地市场；市场成本
1 引言
2013年党的十八届三中全会公报《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要建立城乡统一的建设用地市场，实现集体建设用地与国有土地“同地同权同价”。为落实这一重大决策部署，2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》)，全国33个县(区)围绕“三块地”改革展开试点，标志着城乡统一的建设用地市场建设迈出了坚实的一步。2018年是“三块地”改革试点的总结收官之年，为更好地梳理、总结各地的试点经验，并在试点基础上进一步深化集体经营性建设用地入市、宅基地使用权制度改革，加深对构建城乡统一的建设用地市场的认识成为必要之义。
已有研究成果认为构建城乡统一的建设用地市场是建立和发展社会主义市场体系的客观需求，有利于兼顾城乡发展、实现土地资源的最优配置[1]、保障农民的土地权益[2]、抑制大城市扩张的冲动、提高土地的利用效率，是建立和发展社会主义市场经济的客观要求[3]，是土地市场建设的必然趋势[4-6]，是推进新型城镇化的内在要求[7]。但依然存在产权[8]、法律[9]、制度[10-11]、政府职能[12]、观念意识[13]等障碍因素，可以按照改革的难易程度选择渐进式或激进式改革[14]，按照土地用途划定“间接入市”和“直接入市”[15]。或者以规划区内与规划区外为界，设计不同的城乡建设用地市场对接模式[16]等多种路径模式进行构建。
这些研究为理论和实践提供了许多思路，但未能系统、深刻地揭示出构建城乡统一的建设用地市场的本质与内涵。对这一内涵的理解程度不仅关系到地方试点中对集体经营性建设用地入市范围和方式以及宅基地退出等基本概念的认识，影响地方试点探索的步伐；而且关系到城乡统一的建设用地市场顶层制度设计，可能造成政策和制度设计中的短视行为。因此，进一步深化对构建城乡统一的建设用地市场的内涵的认识，显得尤为必要。本文将从产权演进、土地市场发展、市场成本3个角度进行系统诠释，以期为试点改革和今后的制度设计提供思路。
2 从产权演进角度
建设城乡统一的建设用地市场要求，在符合土地规划与用途管制的前提下，实现国有土地与集体土地“同地同权同价”，即同一块土地，不因所有权性质不同，而在土地产权上差异化对待，造成市场价格扭曲。然而长久以来，城乡土地二元制度的分割使国家以征地手段垄断了土地一级市场，集体建设用地权能残缺，无法在市场上公平竞争。因此，构建城乡统一的建设用地市场最重要的是产权制度的改革与完善。
依据巴泽尔的产权公共域理论和德姆塞茨的产权残缺思想，所有产权在实际经济活动中具有不完全性和渐进性，因此不存在完全的产权界定，并且这种不完全产权存在着生命周期，随着产权公共域的不断变化。单位边际成本产生变化，各个利益主体展开对公共域价值的追逐，从而推动产权制度的不断变迁。但从长远来看，现实中的不完全产权会无限趋近于科斯所描述的完全产权世界。根据这一不完全产权生命周期理论框架，分析中国国有建设用地、集体经营性建设用地、宅基地产权制度变迁发现，三者的产权公共域属性范围不同，产权不完全程度依次扩大。构建城乡统一的建设用地市场，实现“同地同权”，其本质是由国有与集体土地产权向完全产权过渡，是三者产权公共域不断缩小的过程[17]。由此可见，构建城乡统一的建设用地市场是一项渐进式的长期工程，目前的试点改革只是阶段性目标，应当继续深化集体经营性建设用地制度改革，完善集体建设用地权能，缩小征地公权力对集体建设用地产权的侵害。应激活宅基地经济财产功能，健全农村居民住房保障机制，区别集体组织成员身份与集体资产分配资格；与此同时，应进一步深化国有土地市场改革，提高产权效率，缩小其产权公共域。2016年国土部等多部委联合发布的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》和2017年国土部《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》进一步印证了笔者的论述，即国有建设用地有偿使用范围进一步扩大，其产权公共域进一步缩小。因此，应当在总结“三块地”试点成果的基础上，进一步完善集体经营性建设用地、宅基地使用权权能，与此同时兼顾国有建设用地市场改革，真正实现城乡统一的建设用地市场“同地同权”。
3 从土地市场发展角度
构建城乡统一的建设用地市场是国有建设用地、集体经营性建设用地、宅基地产权公共域不断缩小的过程，需要统筹三者产权制度改革进程，是一个动态的长期工程，其最高发展阶段为城乡土地金融市场。在这一过程中，需要结合各地政府对市场成本的承受能力，适时适度差异化开展。对于构建城乡统一的建设用地市场内涵的再认识，有助于认清其本质，提前谋划中国土地市场制度改革，也为本轮“三块地”改革试点总结提供一个指导框架。
Wallace从土地管理者的角度，提出将土地市场发展阶段划分为最初的土地资源、土地交易、土地市场、复合商品市场几个阶段[19]。在这一演进过程中，人们对土地的认知从具象的物理实体逐渐向抽象的概念转变，土地利用从人与物之间的关系转变为人与人之间的关系，其最终目的是利用土地生成财富，从而实现国家的富强[20]。在此基础上，笔者认为土地流转的最高阶段是土地金融，即以土地信用为基础，将土地空间区位性、多层次差异化利用机会、收益通过金融产品手段实现更有效率地配置与利用。构建城乡统一的建设用地市场的最终目标是构建城乡土地金融市场。
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随着社会信息化水平的不断提高，各种高新技术被广泛应用于建筑物中，使建筑物满足最基本的居住办公等生活需要后，更加智能高效和节能。根据GB/T 50314—2006《智能建筑设计标准》中的定义，智能建筑是指以建筑物为基本载体，并将现今信息网络技术、材料、系统及各种功能集成到建筑中，使建筑具备感知、传输和记忆等能力，在满足人们日常生活办公需求的同时，具有更加安全、便捷和环保的功能。
从市场成本内容分析，城乡统一的建设用地市场成本分为建立、运行与维护3大部分。市场建立需要良好的法制、清晰的产权和价格信号等外部环境，这些基础法律、制度的建立与完善依赖于地方政府的能力。例如，德清试点对全县所有的集体经营性建设用地完成了清理、登记、造册、确权发证工作，为试点打下了良好的基础；而某些欠发达地区试点，由于当地对所有地块的地籍测量所需资金无法落实，所以只能选择几个村进行地籍测量与确权发证，小范围内展开试点。在市场运行阶段，为了克服完全市场机制天生的负外部性、信息不对称等问题，尤其是土地利用的外部性、异质性特点进一步放大了完全市场的缺陷，需要政府通过土地利用规划、土地用途管制等进行干预，从而保障全体人民的公共利益。同时，需要建立中介组织、信息平台等促进土地流转双方掌握更全面的信息，加上机构建设、人员培训等，这对于地方政府来说都是一项巨大的开支。市场维护成本包括土地流转过程中发生的交易纠纷审理成本、合同公证成本，以及政府对于土地市场地价监测、土地变更监测等监管成本。这些成本一部分由中央政府财政负担，但更多的由地方政府来承担。在有效规模需求少的地方，小规模的集体土地流转不能为当地总体经济社会福利带来太大变化，政府如果要建立统一的市场，则需承担上述所有成本，而市场的正外部性又无法覆盖这些成本。这也解释了为什么有些试点地区，政府的动力不足。而对于当地有效市场需求大的地区，地方政府有动力、有意愿去推动城乡土地市场建设。例如，德清县在很早以前就已经开展相关制度配套建设，三拆一改，城乡统一户籍登记，并开展农房、宅基地等集体经营性资产确权工作。北京大兴区也早就开始针对城乡结合部的工业大院进行综合整治，整理与规划集体建设用地，并成立了村镇集体联营公司负责经营集体土地资产。而高陵、泽州等地，由于流转规模较小，相关的基本配套制度缺乏，很多试点文件都只服务于这次试点，停留在汇报材料中。基于以上市场成本认识，构建城乡统一的建设用地市场一定要尊重经济规律，即哪里有大量的有效规模需求，城乡土地市场才会活跃，当地政府才愿意且能够承担巨大的市场成本，推动城乡土地市场建设。
4 从市场成本角度
要解答这一问题，必须回到对市场本质的理解。马歇尔指出市场是从事某一特定商品买卖的场所或接触点[27]，本质上是商品交换中发生的经济关系的总和，认为市场是经济增长的外生变量，只要建立现代化市场经济，就能依靠市场机制实现经济增长。这一解释未能揭示市场建立的启动原因，只依赖明晰的私人产权，没有规模化的交换需求，现代市场是不会产生的。因此，对市场本质的这种理解无法完满地解释在权能相同的试点区，其城乡统一的建设用地市场建设进程却大相径庭。根据亚当·斯密的理论，经济增长源于劳动分工，而劳动分工受到市场规模的制约。进一步推演，市场规模依赖于有效需求。因为市场是一个昂贵的“公共品”，具有很强的外部性，其建立、运行与维护的成本是巨大的，任何私人都无法承受。只有规模化需求才能使市场得以出现，其巨大成本由于规模效应使得个人得以承担[28]。
许多关于如何构建城乡统一的建设用地市场的研究都指出要对集体建设用地“还权赋能”，认为只要集体建设用地享有了与国有土地一样的权能，城乡土地市场的壁垒自然会被打破，城乡统一的建设用地市场就会建立，土地资源在市场机制作用下会实现最优配置。这一思路的前提在于默认土地市场是不依赖需求方的，其建立与运行是不需要成本的，只要土地要素产权清晰、权能完整，一个统一、自由、有序的城乡建设用地市场就会出现且运行良好。然而，笔者对浙江德清、湖南浏阳、北京大兴、陕西高陵、山西泽州试点地区的调研结果显示，大兴、德清这种经济发达地区周边农村集体建设用地入市的进程较快，地方政府推动改革试点的进度快、力度大，城乡土地市场活跃；而高陵、浏阳等地则动作较慢、力度较小，市场活跃度不高。这个现象引起了笔者的思考：试点地区执行的改革政策是一样的，集体建设用地被赋予的权能也是同等的，但似乎不是简单的还权赋能就能激发市场活力，实现城乡统一的建设用地市场。
对于土地市场而言，根据雷利·巴洛维教授关于不动产市场只是涉及不动产总量的一部分的观点[29]，土地市场的有效需求量只是所有土地总量相当小的一部分，其规模化需求就更加难得。因此，建设一个统一、自由、有序的城乡土地市场，必须依赖有效的土地流转规模需求，而大量的土地流转需要以社会信用为基础，需要清晰的产权界定，流转双方需要搜寻供需信息，克服完全自由市场交易带来的负外部性。实现这些要求需要巨大的成本，任何个人都无法承担，因此必须由政府来承担这些成本。而政府愿意或是能够承担这些成本，缘于当地巨大的流转需求为整体经济社会福利带来的增值足以覆盖市场成本，同时政府从中可以获得税收以持续投入到更优质的市场运行服务中。在大城市、发达地区周边有对建设用地的巨大的有效需求，促进了集体建设用地非正规市场的活跃。这也解释了为什么大兴、德清、南海等沿海发达地区的集体建设用地入市的力度大、进度快，在这次试点前，当地已经有许多集体建设用地流转；而陕西高陵、山西泽州等试点入市进程规模较小，基本上停留在政府试点圈定的区域内不多的几宗。
6）实现资源与市场就近配置，提高行业效率。天然气在各管道公司间自由流动，通过国家油气调控中心优化整合，相互串换就近供应，降低管输能耗，提高运输效率。
金融，从字面上理解，就是资金的融通，但更本质的理解是跨时间、跨空间的价值交换[21]。土地金融是以土地为载体，通过金融市场及金融工具为土地等不动产提供信用支持[22]，实现土地价值跨时间、跨空间的交换。从目前来看，多数管理者对于城乡统一的建设用地市场的认识仅仅停留在土地产权流转的市场建设上，缺乏对土地这种复合商品的深刻认识，以及对其衍生的土地信用的金融认识。实践中，国有建设用地金融已经进行，由于国有土地一级市场垄断，以国有土地储备为抵押物的地方发展融资，成为中国上一轮城镇化发展融资的土地信用[23]。但长久以来，二元土地制度造成的农村土地产权权能残缺，使农村土地金融得不到发展。近些年来伴随着土地承包经营权流转的放活，各地开展了土地抵押[24]、土地信托[25]、土地银行[26]等尝试，但都集中于农地金融，多以农用地上耕作物未来收益作为信用进行金融创新。而以集体经营性建设用地、宅基地使用权为内涵的集体建设用地金融，其因建设用地空间区位性、土地用途稀缺性等特点，将释放出更大的金融活力，但在以下方面还鲜有突破：其一，对于集体建设用地、宅基地流转制度管制严格；其二，长久以来被排斥在市场外的宅基地与人们安土重迁、落叶归根的社会观念密切相关，对其产权的薄弱认知是阻碍土地金融发展的重要因素。因此，在城乡统一的建设用地市场建设过程中，首先要培育对土地复杂商品化的认知能力，土地权利可以脱离土地资源本体，可以进行多重权利束分离，可以作为信用支持。这种思想认知是推动未来土地改革的重要动力。其次，要进一步深化改革，以“两权抵押”试点为突破，逐步探索集体建设用地金融创新，实现从国有建设用地、集体经营性建设用地、宅基地等多方面构建更高层次的城乡建设用地金融市场，创新土地金融产品与制度，实现金融资源在城乡间的优化配置，推动城乡一体化进程。
表 1构建城乡统一的建设用地市场的成本
5 结论与讨论
土地市场是指土地这种特殊商品交易的场所或接触点，是土地交易过程中发生的经济关系的总和[18]。在市场经济体制下，市场应当是配置土地资源的基本途径。中国经历过长期的计划经济时代，最初将土地和其他社会经济要素视作服务于国家战略的资源，忽视其商品属性，认为其可无偿使用。改革开放后，土地资源不再被视为没有价值的自然资源，其作为商品在市场上必须有偿获取，是贡献于经济增值的生产要素，是产权主体所拥有的土地资产。这一思想认知的转变，既是土地市场改革的结果，也是土地市场深化改革的动力。但对于构建城乡统一的建设用地市场来说，如果土地管理者的认知只停留在土地市场的产权流转是不够的，因为从土地市场发展阶段角度来看，未来城乡建设用地市场应当是一个更高级的阶段。
5.1 “三块地 ”改革是突破口 ，但应同时兼顾国有城镇建设用地制度改革
一方面，在目前阶段，补齐集体建设用地产权短板是重要改革内容。当前“三块地”改革试点在集体经营性建设用地入市、宅基地有偿使用和退出等制度方面进行了丰富的探索，为集体建设用地与国有建设用地“同地同权”打下基础。与此同时，应当适时实施国有城镇建设用地制度、集体经营性建设用地入市与征地制度，通过三者之间的联动改革，进一步缩小其产权公共域，向完全产权趋近。另一方面，城乡统一的建设用地市场建设是一个长期的阶段性工程，如何放开集体经营性建设用地用于商品房开发用途管制，如何平衡宅基地社会保障与财产功能之间矛盾，如何进一步协同征地、土地出让、土地供应、土地计划制度之间在城乡统一环境下的运作等问题都不是一蹴而就的，需要分阶段逐步展开。
二、登子是个铁匠，家里孩子多，生活困难，可平时跟我关系不错，而且还时不时帮着我到老邓那里打探有没有抓到小偷。估计他不会这样干。
5.2发展集体建设用地金融 ，为城乡一体化发展增添新动力
土地市场的每个阶段不是严格区分的，有时会有多个阶段的内容同时发生，因此在完善城乡建设用地产权改革的同时，应率先积极培育土地管理者复合土地商品的观念，以构建城乡土地金融市场远期目标为指导，以“两权抵押”试点为突破口，创新构建集体经营性建设用地信托。通过农村住房抵押债券、宅基地收储抵押、增减挂钩指标收储等金融创新产品，逐步平衡已有的单一以城镇国有建设用地储备为抵押的城市发展融资模式，提高土地的财富功能，进一步拓宽新型城镇化战略、特色小城镇建设、农村精准扶贫等的资金来源，以金融视角推动城乡土地市场制度改革。
在施工过程中，必须在整个施工过程中贯彻绿色建筑理念。绿色建筑的概念只是为了在实际施工过程中尽量减少污染、减少污染和产生噪音。这样可以提高环境质量，减少施工对环境造成的破坏，提高工程形象。目前，中国高度保护环境，制定了各种保护措施，增强建筑业的政治实力。建筑业带来的污染非常严重，正在对其进行深入的处理。制定了一系列措施，倡导建设绿色无公害能源，减少环境污染。这也是保证施工质量的保证。同时，在正式施工过程中，加强施工管理也是对文明施工的推动，有利于工程质量的提高。
5.3以集体建设用地流转有效需求为抓手 ，大力推进规模化流转地区城乡统一的建设用地市场建设步伐
活跃的土地市场是以有效的规模化需求为基础的。在此基础上，地方政府才有意愿与能力建设一个统一、自由、有序的土地市场，以土地要素的低成本流转带动社会经济福利的增长，从而抵消建立市场的巨大成本。在有效需求不太旺盛的地区，中央政府资金应当优先倾斜，帮助这些地区建立市场外部环境，尽快完善集体经营性建设用地、宅基地的确权发证工作，加强政策宣传，培育集体建设用地流转需求；在规模化需求旺盛的地区，中央政府应更多地从政策层面进行松绑，鼓励其探索完善集体建设用地市场，规范集体建设用地市场运行，协调与城镇国有土地市场的关系，尽早建立城乡统一的建设用地市场。
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收稿日期： 2018-12-07。
基金项目： 研究阐述党的十九大精神国家基金专项课题“新时代我国城乡住房制度变革与创新”(18VSJ 097)，国家自然科学基金项目“城镇化演进中的城乡住房融合研究：机理剖析、分析框架与现实路径”(71673285)，国家社会科学基金项目“农民阶层分化背景下宅基地流转与农民住房保障的互动机理及其政策协同研究”(17BSH 077)，山西省高校哲学社会科学研究基金项目“城乡统一建设用地市场构建：理论、模式与路径研究”(2017250)，山西财经大学青年科研基金项目“新型城镇化背景下城乡统一建设用地市场构建：模式创新与路径设计研究”(QN -2017012)，山西省软科学研究课题(2018041004-4)。
作者简介： 林超(1987—)，男，陕西宝鸡人，博士，讲师，研究方向：土地制度与经济，E -mail： andrewlc @sina .cn 。
DOI： 10.13856/j.cn11-1097/s.2019.03.006
(责任编辑 肖时花)
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