略论我国权力监督制度的改革和完善，本文主要内容关键词为：权力论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的社会主义权力监督实践已走过了四十多年的实践历程，它在确保人民当家作主，监督党和国家机关及其工作人员用权为民、廉法奉公方面走了积极的作用。随着我国改革开放政策的实行和体制的转换、社会的转型，现行的权力监督制度已明显地滞后于形势发展的需要，从而导致了社会转型期权力腐败现象的滋生和蔓延。要遏制住权力腐败的蔓延之势，进而从根本上消除权力腐败现象，以确保我们的党、我们的政权不发生蜕化变质，就必须改革和完善我国现行的权力监督制度。
一、健全党的代表大会制度确立其在党内监督中的最高权威
党的代表大会作为党的监督机关和领导机关，不仅拥有决定党内重大事情的决策权，而且拥有对党的其他机关和广大党员干部的监督权。这是马克思主义政党建立以来所普遍坚持的一种制度、一种原则。所以，我们党十五大所通过的党章明确规定：“党的最高领导机关是党的全国代表大会和它们所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”党章的这些规定确立了党的代表大会对其他党的机关所拥有的领导权、监督权，从而也就决定了党的代表大会对党的各级领导干部和全体党员拥有监督权。
但是，在实际生活中，党的代表大会并没有应有的权威，也就不可能作为党的最高权力机关和地方党的各级权力机关来行使对党的中央委员会、中央纪律检查委员会和地方党的各级委员会和纪律检查委员会的领导和监督权。因而也就不可能有效地监督、制约党的各级领导干部包括上至政治局常委下至基层党的书记和委员行使权力。之所以会出现这些问题，最根本的原因就是党的代表大会制度本身不够完善。这种不完善主要表现为以下方面：
一是代表大会的“一次性会议”制度使党的代表大会不能经常性地发挥其作为权力机关的决策、监督作用。
二是缺乏代表大会领导和监督由它产生的各级委员会及其组成人员的具体制度。我们的党章虽然规定了中央委员会和地方各级委员会由全国代表大会和地方各级代表大会选举产生并向它报告工作，却没有规定前者要受后者的监督制约。
三是代表大会的代表由于选举产生过程中发扬民主不够导致其素质不高，而不能真正履行其职责，使得一些党代会的代表缺乏使命感、责任感，议事、参政能力差，不能真正代表党员行使其权利。而且，代表的常任制使得一些代表占其位而不谋其政。
所以，要加强党的代表大会的制度建设，树立其作为最高权力监督机关的权威，就必须改革党的代表大会制度。
一是要用代表大会的常任制取代“一次性会议”制度。对此，邓小平同志指出：“党的代表大会的常任制，大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集。由于每年开会，代表大会的会议就可以开得简便一些。代表大会常任制的最大好处：是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新制度，党的最重要的决议，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责：就便于经常地集中下级组织的、党员群众和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按适当的方式，监督党的机关的工作”。（1）《邓小平文选》第1卷，第233页
二是建立党的代表大会行使监督权的具体制度，使党的代表大会对党的各级领导人的权力行使的监督制度化，以避免党的领导干部处在一个不受监督的地位而滥用权力导致权力腐败。
三是实行代表大会的代表选举制、轮换制和罢免制。要真正使党代表大会代表的选举体现广大党员的意志，使选出的代表有强烈的使命感和责任感，有较强的议事、参政能力。党代表大会的代表要实行轮换制，在一定的时间内，要按比例来轮换代表，以保证党代表大会的代表经常地更新，使一些真正能代表广大党员意志，行使议事、参政权的党员成为代表，使一些不称职的代表退出代表大会；同时，轮换的比例不应过大，一般不应超过总代表人数的三分之一，以确保代表大会工作的连续性和稳定性。与轮换制相适应的是罢免制，也就是要罢免一些不称职的代表的职务。只有这样，才能使党的代表大会真正成为具有权威的领导机关、监督机关，使党的各级委员会、各级纪律检查委员以及这些机构的领导人处在党的代表大会的监督制约之下，而不得随意行使权力。
二、改革党的纪检检查制度确保纪检机关的独立性和权威性
我们党的纪律检查委员会是专门行使党内监督权的机关，它在端正党风，执行党的纪律，惩处党内滥用权力、搞权力腐败的腐化堕落分子，履行党内监督职能方面起了重要的作用。但是，我们也必须看到，从中央到地方的各级纪检机关在执行党的纪律，惩治党内的腐败现象，特别是惩治那些身居高位、权大势重的领导干部中的腐败分子时却很不尽如人意，致使一些领导干部包括少数高中级领导干部有恃无恐，为所欲为，滥用权力，腐化堕落而得不到查处和惩罚。
为什么党的纪检机关在行使党内监督权方面如此软弱无力呢？原因有以下两个方面：
一是党的纪律检查委员会缺乏必要的独立性和权威性。我们的党章规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。这种双重领导体制就使得党的权力监督机关既要受同级党委的领导，又要监督同级党委。这就必须造成一种有悖于监督规律的现象，监督者受制于被监督者，监督权受制于执行权。这种双重领导体制必然造成权力监督机关依附于执行机关，权力监督机关缺乏必要的独立性，而没有独立性的权力监督机关必然是一个没有权威性的权力监督机关。在这种情况下，实现它对同级党委的监督必将大打折扣。
二是党内监督的有关条规不健全。
党的监督条规是党内权力监督机关实施党内监督的依据，它的健全与否直接影响着党内监督实行的好坏。党的十一届三中全会以来，我们党制定了一系列的有关党内监督的条规，如《关于共产党员在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例（试行）》等。但是，从总体上说，党内监督条规还不健全、不完备，而且还存在着不系统、抽象化和可操作性差等问题，这些也直接影响着党内监督的有效实施。
要解决党内权力监督机关行使监督权的不力，就必须从以下两方面着手。
一是改革党的纪律检查委员会的领导体制，确立其与各级党委会平行的地位，并在本系统内实行垂直领导。以确保其独立性和权威性。为此，就要确认纪检机关只服从产生它的各级代表大会，受其监督并对其报告工作。只有如此，才能解决党内监督中存在的“弱监”和“失监”的问题，也才能使党的各级执行机关和各级领导干部特别是高中级领导干部处在党的监督机关的监督之下。
二是要健全党内监督条规，使党的纪检监督机关行使监督权时有“法”可依。使党内的任何人不论其地位高低、权力大小，都要依“法”行使权力并依“法”受到监督制约。
三、完善人民代表大会制度树立人大监督至上的权威性
我国的社会主义权力监督是以人大监督至上为根本特征的。这就决定了在社会主义权力监督实践中，要健全人民代表大会制度，树立人大监督至上的权威。在我国现实的政治生活中，人大监督至上的权威还没树立起来，致使人大难以有效地监督“一府两院”。究其原因就在于我们的人民代表大会制度不完善、不健全。
（1）、人大与执政党的关系没有理顺， 使人大监督权的行使大打折扣。
我国的宪法规定了中国共产党作为执政党在国家政治生活中处于领导地位，同时规定了人民代表大会作为国家的权力机关拥有至高无上的权力，任何一个国家机关、政党和社会团体都不能凌驾于人大之上。这样，就存在一个如何处理执政党与人大的关系的问题，即如何把坚持共产党的领导与发挥人大作为国家权力机关的作用恰当地协调起来的问题。这个问题处理的好，可以既能坚持共产党的领导，又能保证人大作用的发挥；处理不好，要么会削弱共产党的领导，要么会防碍人大作用的发挥。
在我国四十多年的政治实践中，在处理坚持党的领导与发挥人大作用的关系问题上，一直存在着发挥人大作用不够的问题，其症结就在于往往把坚持党的领导与发挥人大的作用对立起来，没有看到坚持党的领导和发挥人民代表大会的作用同样是为了实现人民当家作主，二者在本质上是相同的，不同之处在于实现的形式，一个是通过政党意志，一个是通过国家意志。于是往往强调党的领导高于人大作用的发挥。这种状况近些年来虽有所改变，但是人大作用的发挥特别是监督作用的发挥与其所处的地位仍有很大的差距。人大对于政府组成的人员的选举监督，对于政府执法的监督以及对于法院、检察院执法的监督，在许多方面还不够得力。
（2）、人大与政府的职权行使界线不清， 人大对政府的监督难以落到实处。
人大监督政府必须有一个基本的前提条件，就是人大与政府的职权界根必须分清。我国的宪法和法律对人大、政府的职权都作了原则性的规定，政府由人大选举产生，对人大负责、受人大监督。但是在实际政治生活中，人大与政府的职权行使的界限却有许多不清楚之处，导致了政府越权。如我国宪法和地方组织法明确规定人大有重大事项决定权和财政权，但具体到什么是重大事项却规定得不清楚，致使一些地方政府在重大项目的审批，大额度资金的使用等事情上，越权审批，给一些地区的经济社会发展带来了严重的恶果。从而也就使人大在这些方面的监督权流于形式。
（3）、人大机构设置的不健全、 人员老化也导致了人大监督权的削弱。
人大监督权的行使不仅要有健全的法律规范，而且要有健全的机构和高素质的工作人员。但是，在实际政治生活中，人大在机构建立和人员配备上普遍存在着“老、少、差”的问题。“老”就是人大工作人员普遍年龄偏大，上至常委会主任，下至一般委员，绝大部分为从党政机关退下来的老同志，这在地方人大中尤为突出，以至于有人说人大是“养老院”。“少”就是人大的机构设置少，工作人员少，至今我国许多地方人大的工作机构一直都没有健全，人员编制也少。“差”就是工作人员素质差。这些“老、少、差”问题的存在使人大监督权的行使大打折扣。
上述问题的存在，就使得人大监督至上的原则难以落实，使人大监督这种国家监督中最高层次的监督缺乏权威性而难以全面实施。要想解决上述问题，就必须改革人民代表大会制度，树立人大监督的权威，确立人大监督至上的原则。
（1）、理顺执政党与人大的关系， 既要保证党对人大的政治领导，又要确保人大在国家监督中的至上性。要改革传统的党和国家领导体制，理顺党和人大的关系。党的领导是政治领导，党的意志要变成国家意志必须经过国家的立法机关，通过一定的法律程序。党不能越俎代庖，代行国家权力机关的职权，以保证人大积极主动地、独立负责地工作，为实现人大监督的至上性创造良好的条件。
（2）、划清人大与政府的职权界线， 确保人大对政府的监督权的行使。在人大与政府职权的划分上，容易出现混淆不清的主要是在重大问题的决定权上，对于一些涉及国计民生的重大项目审批、重大事情的决策和大额度资金的使用都要由人大来决定。
（3）、健全人大的办事机构，解决人大办事机构中存在的“老、 少、差”的问题，要补充一些年轻、懂专业知识、政治素质好的干部进入人大的办事机构，要实行人大与党政机关的干部双向交流，从党政机关中抽调一些年富力强、政策法律水平高的干部进入人大。同时，要逐步扩大人大下设的办事机构，为人大的监督权的实施提供机构、人员上的保证。
四、改革行政监督制度发挥行政监督的整体优势
我国对政府官员及政府部门的权力监督之繁多是世界上其他国家所无法比的。不仅有政府外部的政党监督、人大监督和司法机关的监督以及社会监督，而且还有政府内部的各种监督，这些对消除权力腐败现象、确保政府官员的清正廉洁和政府机关的高效都起了积极的作用。但是，近些年来，随着我国经济体制的转轨和社会的转型，掌管人、财、物的一些政府官员滥用职权，大搞权钱交易，贪污腐化的现象日益滋生蔓延开来，引起了人民群众的强烈不满，严重地败坏了政府的形象和声誉，削弱了政府的权威。政府官员中权力腐败现象滋生和蔓延的原因是多方面，而最根本的一个原因则是政府内部的权力监督制度的不健全。这种权力监督制度的不健全主要表现在以下方面：
（1）、 行政监督中的层级监督由于制度不完善而常常流于形式
层级监督作为我国行政监督中的一般行政监督，既包括上级行政机关对下级行政机关的监督，也包括下级行政机关对上级行政机关的监督，但主要是上级行政机关对下级行政机关的监督。我国现行的宪法和组织法都对层级监督作了明确的规定，并建立了相应的制度，如法规、规章的备案制度、行政复议制度、报告工作制度等。但是在现实生活中，或由于制度的不完善，或由于实施不力，这种层级监督并没有得以真正的完全贯彻实施，导致了一些行政官员滥用权力。
（2）、 专门的行政监察机关由于缺乏应有的地位和权威而未能发挥其应有的作用。
我国现在的行政监督机构是1986年恢复和重建的。其领导体制是双重领导体制，这种领导体制有其优越性，但其缺陷也是十分明显的；主要是监督机关受制于监督对象，使监督机关的独立性、权威性以及自身的保障条件不充分、不健全，难以充分发挥其作用。1993年中纪委、监察部合署办公后，虽然可以避免了纪检、监察工作的重复交叉所带来的不便，但实际上却削弱了行政监察机关的作用，而且也不符合党政分开的原则。
（3）、政府内部各行政监督形式的不协调， 使行政监督体制难以发挥整体优势。
我国政府内部行政监督体制是一个由多种监督形式组成的有机整体，各种监督形式之间互相配合，才能发挥整个监督体制的优势。但是，在实际中却存在着各监督形式互相掣肘的现象，从而导致监督机关间的摩擦与内耗。如专门监督机关查处的案件，层级监督部门出于自身的名声、利益的考虑，不予配合，甚至从中作梗，使专门行政监督机构的监督流于形式。同时，各种监督形式由于缺乏明确的职权分工，又往往造成多头监督或失监。这些大大地降低了行政监督机制整体优势的发挥。
为了解决行政监督中存在的上述问题，必须加强行政监督制度建设，切实贯彻执行行政监督制度。
（1）、加强以自上而下监督为主的层次监督制度的建设， 使自上而下的行政监督落到实处，绝不允许搞上有政策、下有对策。上级政府机关要把对下级政府机关及其工作人员的监督纳入日常工作，并用制度加以规范化，使下级政府官员经常处在上级机关和领导的监督之下，这是消除政府内部的官僚主义和权力腐败现象的一个重要措施。
（2）、改革现行的行政监督体制， 使行政监督机关成为地位独立、具有权威的监督机关。要改革行政监督机关受制于被监督者的双重领导体制，实行党政分开，使行政监督机关成为机构独立、位高权重的有权威性的监督机关，以确保其监督作用的发挥。
（3）、建立健全政府内部行政监督体制，发挥其整体优势。 要实现层级监督与专门监督的协调统一，保持各监督机关的分工合作，消除相互摩擦与掣肘的现象。
五、改革人民检察制度确保司法监督权的独立行使
人民检察制度建立以来的惩治权力腐败现象、维护国家和公民的合法权益方面起到了积极的作用。但是，我国的人民检察机关所起的作用与其所应起的作用还有很大的差距。致使一些国家机关中的工作人员滥用职权、贪污受贿、腐化堕落而得不到及时惩处。出现这些问题的原因是多方面的，但最根本的原因是人民检察机关领导体制上的缺陷，使人民检察机关缺乏应有的权威，难以有效地行使职权。
我国现行的司法监督制度虽然规定了司法监督权独立行使，不受任何组织、机关、团体和个人的干涉。但是，在实际生活中，人民检察机关作为司法监督机关在组织人事上直接受制于同级党委或上级党委，在司法监督实践中又受党的政法委的协调与统管，重大的案件由其定夺，一旦决定，即使错了，人民检察机关也难以纠正。同时，由于我国的人民检察机关都是按行政区划设置的，它们的人员编制、经费划拔都受制于同级政府。这些都不同程度地限制了人民检察机关独立行使司法监督权。
要使人民检察机关真正能独立地行使其职权，就必须改革现行的人民检察制度。首先，必须改革党对人民检察机关的领导方式，改由同级党委决定同级人民检察机关的组织人事问题为由人民检察机关中的上一级党组织来决定。对于司法监督实践中一些重大的、有异议的案件，同级党委有建议权，但要通过人民检察机关中的党组织来提出。各级党委要支持各级人民检察机关独立行使司法监督权。其次，要改革现行的人民检察机关的经费划拨办法和人员进出的控制办法。改由地方政府划拨人民检察机关的经费为中央财政统一划拨，改由地方政府控制地方各级人民检察机关的人员编制为由它的上一级人民检察机关与同级的地方人大共同控制地方人民检察机关的人员编制。也就是要真正地实现人民检察机关垂直领导，以确保它具有独立性、权威性和行使权力的统一性，切实履行其监督职责。
六、健全人民举报制度实现举报制度的法制化
我们党和政府历来就比较重视发动群众开展反腐败斗争，为此创立了通过群众监督来反腐败的制度，并以宪法的形式把它固定下来。我国的宪法规定，中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。但是，不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制或者打击报复。为了使群众监督能落到实处，我国建立了人民举报制度。
人民举报制度是改革开放的新形势下群众监督的一种方式，也是党和政府依靠人民群众同贪污腐败现象作斗争的一条新路子。人民举报制度建立以来，在反腐败斗争中发挥了重要作用。据报道，近年来，反腐败斗争中查办的大案要案，80%的线索来源于群众举报。由于举报者大都是知情人，因而成案率较高，一般为40%，高的可达50%以上。
随着反腐败斗争的逐步深入，我国人民举报制度的缺陷和不足也日益暴露出来，对举报人的关、卡、压，甚至打击报复的现象日趋严重。严重地妨碍了人民举报权利的行使。要使人民举报制度真正发挥作用，就要解决打击、报复举报人的问题。首先，要做好为举报人保密的工作，要健全举报材料的移送、管理制度，以防举报案件的泄密，对于那些泄密者要严肃查处。其次，要严肃查处打击报复举报人的事件，为举报人撑腰，以解除群众举报贪污腐败分子的后顾之忧。只有这样，才能使群众勇敢无畏地举起“举报”这把反腐败的利剑，同腐败现象作斗争。再次，要依法保护和奖励举报人，以调动和保护群众举报的积极性。要尽快以立法的形式制定有关群众举报的法律、法规，使群众举报有法可依，以促进我国的反腐败斗争和廉政建设。
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