村民自治与政治文化的“正向”发展——以吉林省四平市梨树县的民主实践为例①，本文主要内容关键词为：梨树县论文,吉林省论文,为例论文,民主论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D638[文献标识码]A[文章编号]1003-5478(2009)01-0047-05
吉林省四平市梨树县是全国最早进行“海选”的县份，在村民自治的实践中一直走在全国前列。自1988年实行第一次“海选”以来，截止2004年，梨树县一共举行了5次直接选举。在过去20年的村民自治实践中，梨树县村民委员会选举的程序化、制度化和规范化均达到了很高水平，引起了官方和学术界的广泛关注。公民政治文化的发展是一个渐进过程，塑造公民政治文化的因素也是多种多样的。能否直接推断说，经过多次直接选举以及接近20年的村民自治实践，梨树县农村的政治文化有了量的变化，甚至质的飞跃？基于实地的问卷调查和访谈，本文对这个问题做出了正面的回答，认为“好”的村民自治推动乡村政治文化“正向”发展。
一、调查地点基本情况介绍
梨树县辖属吉林省四平市，位于广袤的松嫩平原上，其村落的分布相对集中，农业生产的规模经营和机械化耕作已有一定发展。2004年8月，笔者到四平市相关部门、梨树县相关部门、梨树县JA村和JB村进行实地访谈，共获得56个有效样本，访谈对象包括上级政府官员、乡镇干部、村民、当选村干部。调研表明，JA和JB两个村落的经济发展基本以农业为主，但是两者之间也存在一些区别。具体情况见表1：
二、村民的政治参与分析：参与态度、行为和程序
在直接选举中，村民自身的政治素质对村民的政治参与态度和行为有着很大的影响。因为，村民自身的政治素质，至少关系到人们对于政治参与的知识、技巧(知识包括关于政治制度的知识、关于政治过程的知识、关于公民权利和义务的知识)以及相关背景的知识。其中，政治参与的技巧包括两个层次：一是按照法律的规定能够行使公民权利；二是可以灵活地运用公民权利(以保护和追求自己的利益)和公民对于政治参与的态度、动机和愿望。而政治参与的态度尤其重要和根本。有了知识、技巧而没有参与的愿望和动机，或者对参与公共事务始终抱着冷漠的态度，依然不会产生实际的政治参与行动；相反，如果有了参与的态度，则即使缺乏相应的知识、技能，公民也会主动努力去掌握参与知识和技巧。其中，影响参与态度的两个重要因素是对于参与的责任意识，即人们是否认为自己有责任有义务去参与某事务；人们对于参与的权利意识，即人们对所参与事务与自身利益关系的认识。[1](P113)
1.梨树县村民政治参与的态度和行为
梨树县的村民委员会直接选举实践对上述观点进行了证实。自首创“海选”以来，在自下而上的村级民主实践进程中，梨树县农村的村级民主治理已经有了很大发展。通过参与五次直接选举，村民已经熟悉并掌握了直接选举的程序，懂得了通过“用手投票”来影响村庄事务。在56个被访对象中，有39位被访者(69.6％)能准确地或基本准确地回答出该村截止当年总共进行了几次直接选举，有47位被访者(83.9％)认为选举非常受欢迎，41位被访者(73.2％)声称他的亲戚邻居也参加了投票。并且有33位被访者(58.9％)能够准确或基本准确地复述出该村候选人提名的过程，有27位被访者(48.2％)知道《村民委员会组织法》。而对于直接选举产生村干部，村民都普遍表示欢迎，一方面在于这种“海选”的方式是由村民自发创造的，他们对这种选举形式有着拥护的心态；另一方面，从直接选举的结果来看，村民确实发现了自己有能力和机会参与村庄政治。这两方面的原因使得直接选举在梨树县生根发芽，不断发展起来。对于未来的直接选举，村民也相应有比较好的预期，村民愿意参与以后的直接选举，认为自己的选票非常重要，珍惜手中的投票权利。这表明，直接选举作为一种民主机制，通过多次实践，已经逐渐内化为梨树村民的政治态度和政治信仰。在直接选举不断完善的过程中，当地村民已经开始学会利用直接选举的机会来表达自己的偏好和取向，比如，通过直接选举将村庄中有能力的人推到权力中心，为村民的利益服务。
2.梨树县村民委员会直接选举实施的竞争性和程序性
按照理性选择理论，选举的竞争情况取决于参与选举的各方行为主体对成本-收益的判断。如果参与成本高于参与收益，行为主体参与选举的倾向就会减弱，甚至弃权。对于梨树县这样一个实施多次直接选举的区域而言，随着直接选举的不断程序化、规范化和制度化，村民参与选举的成本下降，参与选举的收益却不断上升，从而使得村民委员会直接选举能够在梨树县持续、健康地发展，保障了制度的连续性。虽然村民委员会直接选举在梨树县的竞争不断增强，但是这种竞争更大程度上是良性的。更多关心村庄事务发展的人参与直接选举，更多有能力的人通过直接选举参与到了村庄的权力运作中。这种竞争性的增强，一定程度上改变了传统村落的权力结构。比如，一些在外面经商务工，取得一定社会阅历，有较强发展经济能力的人开始回到村落参与竞选村干部。与此同时，通过恶性拉票(比如贿选)、家族派性斗争、弄虚作假等情况，在JA村和JB村则基本不存在。
调研表明，竞争性选举已经在梨树县形成了村干部对村民的责任机制。因为，在村民委员会范围内，竞争性选举可以选贤任能，而且可以通过每三年一届的竞争性选举，构成对在任干部的压力，并增强他们的责任意识，诸如吃喝贪占这些广受村民责难并造成村集体重大损失的事情，往往不需要村民上访告状，就可以消失在竞争性选举这一制度安排构造的责任结构之中。[2](P26)在56名被访者中，47名被访者(83.9％)认为选举产生的村民委员会干部比任命的干部能够更好地为村民服务，这表明梨树村民委员会直接选举的意义很大。有46名被访者(83.6％)列举了选举给村庄生活带来的实际改善(如修路、农业发展、发放贷款)、整体经济的发展以及最显著的变化——更好、更负责任的干部。同时，所有被访者(56名)都认为选举是公正的，有48名被访者(85.7％)相信选举程序是依照法律程序进行的，47名被访者(83.9％)对选举中的提名程序表示满意。
梨树县村民委员会直接选举的实施是一个不断完善的过程，这与其他中国村落基本一致。不同之处在于，梨树县村民委员会从一开始就在操作程序上走上了一个良性的发展道路，并在此后的多次选举中，及时得到了不断完善，从而使得村委会直接选举有良好的群众基础，并通过选举技术创新和完善保证了直接选举的民主要旨得到贯彻。此外，随着村民民主意识的发育和民主参与能力的提高，村民委员会直接选举的竞争性有所增强，使得村庄权力结构正从传统型(以家族势力和年龄优势、上级庇护等为特点)向现代型(以群众认可、发展经济能力强、公益心强、知识水平高等为特点)发展。
三、村庄的权力结构分析：党和家族在乡村选举中的影响
在当代中国乡村，村民自治背景下的农村两委(党支部与村民委员会)关系以及家族对乡村政治有着突出的影响。已有学者对这两个问题进行深入研究，尤其是对村民委员会直接选举中的党派和家族因素进行了分析。研究者均认识到，在当前中国的乡村权力结构中，中国共产党的基层党组织以及家族有着重要影响。尤其是党的基层组织在乡村中处在领导地位，是乡村事务运作的主要行为者。不过，随着村民委员会直接选举的逐渐深入，很多地方的村民的这种认识也在发生变化。梨树县的实践表明，村民在认可基层党组织的领导地位的同时，已经认识到了村民委员会的自治地位。这种转变是一种“正向”的变化。
1.党在村委员会选举中的作用
随着村级民主治理的发展，如何摆正共产党的领导地位和村民自治地位，已经逐渐引发了村民的思考和探索。JA村和JB村的情况表明，两村村民在肯定共产党的领导地位的同时，开始强调和维护村民的自治地位。比如，关于党支部在村民委员会直接选举中的作用、村党支部和村民委员会(两委会关系)、村党支部能否由村民直接选举产生等问题上，JA村和JB村的村民的认识开始有了分化。有的村民开始强调村党支部可以参与组织村民委员会直接选举工作，但是不能左右村民委员会直接选举过程，比如由村党支部确定候选人。而从全国的选举实施情况来看，村党支部确定候选人，甚至由上级政府(主要是乡镇政府)来确定候选人，即“酝酿候选人”的做法实际上已经在很大程度上被“空白票选举”(由村民自己确定候选人)的方式所取代。此外，有村民认为，村民委员会都是由全村选民投票产生的，村党支部也应该由村民直接选举产生，而不应该局限于由党员来选举党支部。他们的理由很朴实，认为村党支部也是为村民服务的，因此也应该由他们选举产生。虽然JA村和JB村的村民更多肯定共产党的领导地位，但与中国其他村落的村民相比，梨树县村民开始更多强调村民自治地位，无疑是民主自治在村落深化的结果。
2.家族在乡村选举中的影响
家族是否能影响村庄权力运作，在多大程度上影响村庄事务，其原因具有多样性，包括村庄居住结构、姓氏构成、经济发展程度等等因素。在访谈调研中发现，梨树县村民普遍认为，家族对村民委员会的直接选举有一定的影响，但这种影响不是主要的，因为在民主意识增强和民主参与能力(比如了解和熟悉直接选举过程)提高后，村民更多按照候选人能否胜任村干部职位的标准来投票，而不是按照家族派性来投票。在实地访谈中，31个被访者(56.4％)对这个问题有着明确认识，23个被访者(41.8％)对这个问题有一定程度的了解，这两组被访者都一致认为即使存在家族势力，也没有产生较大的政治影响。事实上，中国的东北地区有很多不同时期的移民，在不同时期移民的抵制下，难以形成一家一姓或几个大姓主导村庄权力结构的局面，所以，家族很难对村庄选举产生实质性的影响。当然，按照共同体形成的关系来看，在血缘、地缘、姻缘、业缘等多种关系中，血缘关系对政治行为者的影响还是不容忽视的，尤其是在一个相对传统的村落中，更是如此。所以，也不能否认家族在村庄权力结构中的作用。村民们认为，家族在村庄事务中的作用，主要体现在熟人社会中存在的“熟人好办事”上，即当村民遇到生活困难时，向村民委员会寻求帮助的动力会相对强一些，向村民委员会寻求帮助的机会成本则会相对小一些，比如村民委员会成员可能是本家兄弟，居住在邻近的地域，可以方便向他表达自己的意愿。
四、村民委员会直接选举对乡村政治的影响
如果说，农村家庭联产承包责任制赋予了农民经济自主性和独立性，那么，以村民委员会直接选举为主要载体的村民自治则赋予了农民更多的政治自主性和独立性，有力推动了乡村政治发展。它不仅培养了一批乡村的政治精英，有利于加强村级干部队伍建设，而且还提高了农民的民主法制意识和参政议政能力，有利于乡村政治文化的进步。正是在民主选举中，广大农民通过海选、竞选、监票、计票等行动的训练，增强了民主意识和提高了民主能力。[3](P11-12)笔者的访谈表明，村委会的直接选举对乡村选举政治必将产生影响，但这种影响是渐进的、局部的。这个判断可以从以下分析中得出。
1.村民委员会直接选举对乡村选举政治的影响
在中国的行政层级中，村庄并不是最低的一级，乡镇才是最低一级。但是，村庄是中国社会结构的细胞单位，村委会的直接选举对乡村选举政治也必将产生影响。而村民委员会直接选举如何影响乡村选举政治，所涉因素是系统而复杂的，不同的研究者也有不同的看法。这里，我们仅仅关注村民委员会直接选举多大程度上影响乡村选举政治，村民委员会直接选举是如何影响乡村选举政治的。
从对JA村和JB村的调研来看，村民委员会直接选举会使得村民考虑更高层级的选举政治。这表现在村民从乡村自治的角度考虑在更高层级进行选举政治的方式和可行性上。目前，除了村民委员会选举是直接选举以外，中国乡村选举政治基本是间接选举，比如乡镇长选举、乡镇人大选举等。在村民实行直接选举产生村民委员会这个群众性自治组织后，是否对其他选举也采取直接选举形式，进入了人们的思考空间。从乡村自治的角度来看，直接选举产生乡村权力运行主体，是逻辑推理的一个必然结果。但是，能否将其付诸于实践，受到多种因素的制约。在中国，这些因素包括乡村政治行为者的参与意识和参与能力，也包括乡村社会经济结构的变迁。调研发现，随着村民委员会直接选举的实践对村民民主意识和民主参与能力的影响，上述影响因素都在发生变化。经过5次直接选举以后，JA村和JB村的村民对乡村其他选举采取直接选举的期望开始出现并在增强。此外，与中国其他村落的村民相比，梨树县村民对由村民直接选举产生乡镇长持肯定态度的倾向相对较强。当问到“是否应该由村民直接选举产生乡镇长”时，很多村民的第一反映是“应该”或“可以”。而他们的理由同样是朴实的，基于自治的理念，他们认为，村民委员会是服务于村民的，乡镇政府也应该是服务于村民的。
访谈调研还发现，村民在肯定直接选举产生乡镇长的同时，也提出了村民有没有能力直接选举产生乡镇长的疑问，比如，有村民认为，“村委会主任候选人，我们还熟悉，乡镇长候选人，我们就不熟悉，怎么选啊”。这些疑问实际上关系到村民政治参与能力。长期以来，中国村民参与政治过程的机会较少，政治参与能力较弱。如果没有大量和长期的政治参与实践，村民对政治参与过程和政治参与技巧，甚至政治参与意义的认识和了解都是低水平的，从而大大限制了他们的政治参与能力。因此，要使村民提高政治参与能力，就必须打破“政治参与机会”这个瓶颈。从历史和现实的民主选举实践来看，赋予公民政治参与机会，正是提高公民政治参与能力的根本所在。可以认为，当村民政治参与机会增多，更加熟悉民主这个最强大的维权武器，中国乡村选举政治会相应发生变化。
2.村民委员会直接选举对乡村关系的影响
当前，中国处在急剧的社会经济结构转型时期。在这个时期，村民委员会直接选举对乡村关系的影响不可忽视。如果说家庭联产承包责任制是引发中国乡村社会经济结构变迁的另一种制度安排，那么，村民委员会直接选举是另一个引发中国乡村社会结构变迁的一种制度安排。在村民委员会直接选举引发的乡村社会结构变迁中，乡村关系的变迁尤其关键。按照《村民委员会组织法》，村民自治同以前的村级管理模式相比较所发生的一个重大变化就是村民委员会应对村民负责而不再对乡镇政府负责，乡镇政府与村民委员会之间不再是上下级的命令与服从关系，乡镇政府对村民委员会的工作只能是“指导、支持与帮助”。在此前提下，乡镇和村之间能否形成一种新型合作关系，成为村民自治是否向良性发展的一个变数。
与市场经济有“好的市场经济”和“坏的市场经济”之分一样，村民自治实际上也有“好的村民自治”和“坏的村民自治”之分。[4](P10-12)其中，“好的村民自治”可以塑造一种开放的乡村关系，在维护乡村社会秩序的同时，促进乡村的“善治”，而“坏的村民自治”却会破坏社会秩序，引起社会的动荡。这不是凭空猜疑，在中国一些地方因为“坏的村民自治”而出现贿选、家族操纵选举甚至村庄权力结构瘫痪的境况，在村民自治的实际运作中，乡镇政府与村民委员会之间的关系并没有完全到位，一些地方仍然存在行政化的乡镇关系和放任型的乡村关系，不利于村民实现真正的自治。[5](P30)对JA村和JB村两个村庄的调研表明，村民自治，或者更小范围上讲，村民委员会直接选举并不是导致村庄陷入恶性发展或者村庄权力结构瘫痪的根本原因。在梨树县，直接选举后的村庄仍然良性发展并且有较稳定的权力结构。JA村、JB村同乡镇政府之间形成了良好的合作关系，即《村民自治组织法》所规定的“乡镇与村委会之间是指导和被指导的关系”，从而确保乡镇和村民委员会之间很少发生冲突，乡村社会秩序维持稳定，乡村经济社会均得到了很大发展。
五、讨论和结论：“好”的村民自治
罗伯特·达尔曾指出，民主至少有五个标准，即：一是有效的参与；二是投票的平等；三是充分的知情权；四是对议程的最终控制；五是成年人的公民资格。[6](序言)调研发现，民主的五个标准在梨树县的村级治理中基本得到了满足。从调研的两个村来看，村民委员会直接选举的实施与村庄场域的经济结构、家族结构、地域结构等多种结构关联。经济结构的影响体现在经济成分的构成上，包括集体经济和私营经济的发展。集体经济的壮大赋予了村民委员会合法性基础，而私营经济的发展则影响到了村民委员会直接选举的竞争性。当村民通过直接选举产生的村民委员会能够维护村民权益，带领村民发家致富，村民委员会直接选举对村庄政治秩序、社会秩序的影响就将是正向的。调研也发现，村民认为自己的投票是重要的，自己在投票时所进行的成本-收益是“划算”的。直选产生的村民委员会的行为实际上已是成本-收益算计的一个重要变量。而作为理性的行为者，村民对成本-收益的算计过程不是仅仅局限在选举前，也不仅仅局限在选举中，而是延伸在选举前、选举中、选举后等整个过程中。如果村庄私营经济得到发展，在私营经济中成长起来的村民则会将这种经济能力扩展到对政治的要求上，其政治参与意愿会增强，从而增加村庄直接选举的竞争性。此外，调研还发现，在家族势力不强大的村落，家族对村庄事务的影响是式微的。如果村庄结构单一，则村庄内部的博弈会减少，使村庄政治秩序相对趋于稳态。而当村庄结构复杂，比如村庄由多个自然村形成，自然村内部会形成利益共同体，使得村庄竞争增加层级，出现更复杂的竞争局面。
中国的社会经济结构是一个不平衡的结构，中国的政治发展也是不平衡的，在实施村民委员会直接选举之后，这种不平衡的结构表现得非常明显。但是作为经济发展水平处于中等程度的村落，JA村和JB村两村的村民委员会直接选举已经得到了很好实施。无论是从直接选举的程序性安排，还是从直接选举对村庄运行的影响来看，均可以发现，持续的民主参与，已经使得村民养成了通过制度化参与来维护自己权益的习惯，增强了对制度化参与的信心。[7](P44-77)从对梨树县民主实践的案例研究中，可以初步得出如下七个结论：(1)村民委员会直接选举对村民政治参与意识和政治参与能力的提高有正向增强的作用；(2)在形成良好的合作关系下，村民委员会直接选举对乡村关系的影响是正向的，它能维护乡村的社会秩序；(3)村民委员会直接选举的竞争性受到经济结构、社区结构、家族结构等结构性因素的影响；(4)村民委员会直接选举不是引发村落集体行动的直接原因，而只是引发村落集体行动的一种制度渠道；(5)村民委员会直接选举的实施，逐渐引发了村民对乡村选举政治的关注和认知；(6)村民委员会直接选举的实践，使村民的民主行为逐渐程序化、规范化和制度化；(7)村民自治有“好”与“坏”之分，其区分的关键在于村民自治的精神能否得到制度性的维护和实践。
注释：
①本文是在中央编译局当代所和德国杜伊斯堡大学、德国图宾根大学等机构联合开展的课题“中国村民选举研究”的基础上完成的。该课题研究计划从2003年到2006年，在三年里，课题组分别从经济发展水平发达、经济发展水平一般以及经济发展水平欠发达三类地区选择了1个省或市的1个镇两个行政村进行实地调研。2004年8月，课题组前往吉林省四平市，对村民、当选村干部、上级政府和党员干部进行了访谈。这些访谈主要是在梨树县的一个镇两个村进行，同时，也包括对梨树县、四平市等上级部门个别领导的访谈。按照学术规范，我们把这两个村简称为JA村和JB村。2005年、2006年，根据研究的进展，我们还通过电话对梨树县的相关人员进行采访，补充了大量数据和资料。作者感谢课题组负责人何增科教授、海贝勒教授、舒耕德教授，以及课题组成员周红云博士、陈雪莲女士等在研究中给予的帮助，也感谢吉林省四平市梨树县相关部门领导和同志的协助。文责自负。更多研究内容请参见：何增科等主编，《城乡公民参与和政治合法性》，中央编译出版社，2007年11月出版。